污水處理廠未來(lái)建造模式的選擇及其措施探討
——立足于財(cái)政、財(cái)務(wù)角度的分析

(1.中國(guó)人民大學(xué)商學(xué)院，北京 100872；2.中國(guó)-東盟環(huán)境保護(hù)合作中心，北京 100029)

近年來(lái)，我國(guó)逐步加大了對(duì)較大城市之外的城鎮(zhèn)*本文中，城鎮(zhèn)指包含設(shè)市城市、縣城和建制鎮(zhèn)在內(nèi)，城市僅指設(shè)市城市。關(guān)于城市、縣城和建制鎮(zhèn)的提法同《全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施“十二五”建設(shè)規(guī)劃》中的提法一致。污水處理廠的投資力度。具體情況為，從2005年到2011年末，我國(guó)城市污水處理廠總量從792家增加到1841家，年均增長(zhǎng)率為22%，而縣城污水處理廠數(shù)量從117家增至1287家，年均增長(zhǎng)率為167%；從另一個(gè)角度看，我國(guó)城市污水處理廠的處理能力從5725萬(wàn)噸/日增至1.12億/日，年均增長(zhǎng)率為16%，而縣城污水處理廠的處理能力則從273萬(wàn)噸/日增至到2297萬(wàn)噸/日，年均增長(zhǎng)率為124%*由《全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施“十一五”建設(shè)規(guī)劃》及住建部2008-2011年第四季度報(bào)告整理得出。。

我們還應(yīng)看到的是，至2012年中期，我國(guó)已有97%的城市建有污水處理廠，并且每個(gè)城市污水處理廠的數(shù)量平均達(dá)到3家，基本實(shí)現(xiàn)了我國(guó)城市的全覆蓋；與此同時(shí)，雖然縣城污水處理廠的建造數(shù)量和處理能力增速遠(yuǎn)高于城市污水處理廠，但截止到2012年6月末，全國(guó)尚有27%的縣城未建有污水處理廠，建制鎮(zhèn)的情況則更差。

我們聯(lián)系國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃中“到2015年，全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)所有縣和重點(diǎn)建制鎮(zhèn)具備污水處理能力”的要求可知，在未來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)污水處理行業(yè)要經(jīng)歷一場(chǎng)從城市到縣城、建制鎮(zhèn)的發(fā)展過(guò)程。不可否認(rèn)，在這個(gè)期間，我國(guó)污水處理行業(yè)也應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)從量變到質(zhì)變、從粗放到集約的變化過(guò)程。

就上述情況而論，我們認(rèn)為，為了更好地完成“十二五”規(guī)劃提出的有關(guān)縣城及建制鎮(zhèn)污水處理建設(shè)的目標(biāo)，在污水處理廠的建造模式上，我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)建造以小型污水處理廠*根據(jù)我國(guó)《城市污水處理工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，設(shè)計(jì)規(guī)模>10萬(wàn)噸/日的污水廠屬于大型污水廠，一般建在大城市，基建投資以億元計(jì)，年運(yùn)營(yíng)費(fèi)用以千萬(wàn)元計(jì)；設(shè)計(jì)規(guī)模為(1～10)萬(wàn)噸/日的污水廠屬于中型污水廠，一般建于中、小城市和大城市的郊縣，基建投資幾千萬(wàn)至上億元，年運(yùn)營(yíng)費(fèi)用幾百萬(wàn)到上千萬(wàn)元；設(shè)計(jì)規(guī)模<1萬(wàn)噸/日的污水廠屬于小型污水處理廠，一般建于小城鎮(zhèn)，基建投資幾百萬(wàn)到上千萬(wàn)，年運(yùn)營(yíng)費(fèi)用幾十萬(wàn)到上百萬(wàn)。為主的、BOT方式且以上市公司子公司為主要形式的、有著具體中水和污泥用途的污水處理廠。本文主要對(duì)這種提法及其管理當(dāng)局應(yīng)當(dāng)采取的相對(duì)措施進(jìn)行分析，以求教于各位同仁。

1 以建造小型污水處理廠為主的原因分析

與大中型污水處理廠相比，小型污水處理廠有著如下主要特點(diǎn)：第一，占地面積小，在選址上可因地制宜；第二，與市政排水管網(wǎng)接口距離短甚至可直接利用現(xiàn)有排水管網(wǎng)，污水配套管網(wǎng)分布簡(jiǎn)單，并且投資少、日常維護(hù)費(fèi)用低；第三，相應(yīng)處理工藝成熟、可靠性高，運(yùn)行管理容易，運(yùn)行成本較低；第四，由于減少了污水集中輸送，大大降低了污水輸送管網(wǎng)發(fā)生爆裂等意外所造成的損失和管網(wǎng)系統(tǒng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。因此，在我國(guó)當(dāng)前縣城、建制鎮(zhèn)由于排水管網(wǎng)等原因致使污水量并不充足的情況下，建造以小型規(guī)模為主的污水處理廠將成為我國(guó)現(xiàn)階段污水處理廠建造規(guī)模決策的一種理性和現(xiàn)實(shí)選擇。

我們先從地方財(cái)政的角度分析問(wèn)題：污水處理廠的規(guī)模越大，很可能意味著其占地面積越大，與市政排水管網(wǎng)接口的距離更遠(yuǎn)，污水配套管網(wǎng)規(guī)模更大且更復(fù)雜。這樣，在污水配套管網(wǎng)的投資成本近三倍于污水處理廠投資成本的情況下，由于管網(wǎng)費(fèi)用等的開(kāi)支，建造較大規(guī)模的污水處理廠會(huì)對(duì)地方財(cái)政形成較大的壓力。

我們?cè)購(gòu)奈鬯幚韽S財(cái)務(wù)角度來(lái)看：大型污水處理廠雖然能夠降低噸水投資成本，并通過(guò)攤薄污水處理廠運(yùn)行成本中的固定成本部分來(lái)降低噸水處理成本；但小型污水處理廠則因其工藝穩(wěn)定、維護(hù)費(fèi)用低等優(yōu)勢(shì)而更適于在污水處理量不大的縣城、建制鎮(zhèn)實(shí)施。這也應(yīng)當(dāng)是縣城級(jí)的污水處理廠變粗放經(jīng)營(yíng)為精細(xì)管理的前提條件之一。

2 主要采用BOT方式的原因分析

長(zhǎng)期以來(lái)，政府撥款建造并由政府財(cái)政支撐運(yùn)行的污水處理廠(大多以事業(yè)單位形式存在)一直是我國(guó)污水處理廠存在的主要方式。在此方式下，污水處理廠建造、運(yùn)營(yíng)所需的巨額資金，對(duì)我國(guó)地方政府財(cái)政形成了很大的壓力。

BOT方式下的污水處理廠將資金融通、固定資產(chǎn)購(gòu)建以及專業(yè)技術(shù)服務(wù)購(gòu)買通過(guò)BOT合同合理地結(jié)合于建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓三個(gè)階段。與事業(yè)單位的污水處理廠相比，BOT方式下的污水處理廠由專營(yíng)公司(主要是上市公司或其子公司)出資建造并運(yùn)營(yíng)，因此，可大大降低政府財(cái)政壓力；再就是，在BOT合同的約束下，專營(yíng)公司承擔(dān)了與污水處理廠建造和運(yùn)營(yíng)的幾乎全部風(fēng)險(xiǎn)，其報(bào)酬則以BOT合同規(guī)定的方式按期支付，這樣的利益制約機(jī)制能夠保證污水處理廠的節(jié)約建造和順暢運(yùn)行。

這樣，從收益角度和水資金循環(huán)理論來(lái)看：BOT合同的投資方將投資組建專營(yíng)公司并由其建設(shè)、運(yùn)營(yíng)污水處理廠，投資方在整個(gè)BOT期間獲得污水處理的專業(yè)服務(wù)收入，以抵償其投資成本和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，獲得項(xiàng)目投資收益；而B(niǎo)OT合同的另一方，即地方政府，則由特定單位(一般是自來(lái)水公司) 向用水者按標(biāo)準(zhǔn)收取污水處理費(fèi)，然后通過(guò)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給投資方。這樣的契約安排有利于宏觀的財(cái)政與微觀的污水處理廠財(cái)務(wù)雙方密切結(jié)合、良性發(fā)展，促使財(cái)政、財(cái)務(wù)資金健康和有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

3 以上市公司子公司為主要形式的原因分析

污水處理廠提供的污水處理服務(wù)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，污水處理廠的利益相關(guān)方涉及政府行政部門(mén)(住建、環(huán)保、財(cái)政、物價(jià)等)、投資方、管理層以及廣大排污者。從代理理論角度來(lái)講，這些利益相關(guān)方之間形成了多層次的代理關(guān)系，污水處理信息的不透明所造成的信息不對(duì)稱情況會(huì)形成逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生嚴(yán)重的代理問(wèn)題和代理沖突。從現(xiàn)階段實(shí)際情況來(lái)看，事業(yè)單位和非上市公司形式的污水處理廠均以保密和沒(méi)有對(duì)外公開(kāi)披露義務(wù)為由拒絕對(duì)社會(huì)公眾(排污者)披露相關(guān)財(cái)務(wù)信息，形成此類污水處理廠的“信息黑箱”，致使污水處理廠的真實(shí)運(yùn)行狀況和基本財(cái)務(wù)信息難以被利益相關(guān)者真正了解，這已經(jīng)在事實(shí)上形成了阻礙我國(guó)污水處理行業(yè)良性發(fā)展的重大障礙。其結(jié)果是，事業(yè)單位的污水處理廠常常因經(jīng)費(fèi)虧欠而“哭窮”，地方財(cái)政的壓力不斷加大，污水處理收費(fèi)直線上升。這樣的結(jié)果必然會(huì)導(dǎo)致相關(guān)決策的低效甚至無(wú)效，致使有限的污水處理資源無(wú)法得到合理配置。

但從另一方面來(lái)看，我國(guó)參與污水處理的18家水務(wù)類上市公司*分別是重慶水務(wù)，興蓉投資，中原環(huán)保，武漢控股，桑德環(huán)境，錢(qián)江水利，中山公用，南海發(fā)展，洪城水業(yè)，廣安愛(ài)眾，漳州發(fā)展，國(guó)中水務(wù)，力合股份，同方股份，大眾公用，首創(chuàng)股份，創(chuàng)業(yè)環(huán)保，碧水源。(截止2011年底)在這個(gè)方面則有著不同的表現(xiàn)，即整體的污水處理公司都處于盈利、且有著高于一般公司的盈利水平*2010年年報(bào)顯示，18家水務(wù)上市公司全部實(shí)現(xiàn)盈利，平均每股收益0.58元/股，平均凈資產(chǎn)收益率15.78%，平均銷售毛利率40.02%。；所有污水處理公司都全面揭示了收取污水處理費(fèi)形成的收入、基本的運(yùn)行成本及其形成利潤(rùn)的具體數(shù)據(jù)資料*由于涉及多元化經(jīng)營(yíng)，筆者對(duì)我國(guó)18家水務(wù)類上市公司2011年報(bào)進(jìn)行了分析，污水處理業(yè)務(wù)的營(yíng)業(yè)毛利率平均為46.24%。。從實(shí)際效果來(lái)看，這樣的重要信息的公開(kāi)披露機(jī)制確實(shí)有助于增強(qiáng)以污水處理成本為核心的污水處理信息的透明度，降低信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的代理沖突問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，這樣的信息披露機(jī)制有利于抑制并根除污水處理廠投資和運(yùn)行中的各種貪腐問(wèn)題；有利于行政部門(mén)的各種管理活動(dòng)及公共產(chǎn)品投資決策的正確性；也有利于保障排污者對(duì)污水處理服務(wù)消費(fèi)的知情權(quán)，從而提高其繳費(fèi)積極性。因此，上市公司這種信息披露機(jī)制對(duì)于促進(jìn)污水處理廠的公開(kāi)、公平競(jìng)爭(zhēng)和我國(guó)污水處理產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展應(yīng)具有很重要的推動(dòng)作用。

還有，我國(guó)在污水處理領(lǐng)域的上市公司一般都是本行業(yè)的排頭兵，在技術(shù)、資金，以及運(yùn)營(yíng)管理水平上都具有最強(qiáng)的實(shí)力。因此，以上市公司作為與地方政府相連的BOT合同的一方，以其子公司為主要形式來(lái)建立縣城、建制鎮(zhèn)的小型污水處理廠，應(yīng)當(dāng)是我國(guó)未來(lái)一段時(shí)期污水處理廠建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的必經(jīng)之路。

4 有著具體中水和污泥用途的原因分析

按照《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱污水處理“十二五”規(guī)劃)，“十二五”期初(2010年)與期末(2015年)相比，我國(guó)污水處理設(shè)施中水利用率城鎮(zhèn)要從不到10%提高到23%，城市的污泥無(wú)害化處置率要從不到2%達(dá)到5%。我國(guó)2010年末中水利用規(guī)模為1210萬(wàn)噸/日，加上“十二五”期間新增的2676萬(wàn)噸/日，在2015年末會(huì)形成3886萬(wàn)噸/日的規(guī)模*以上數(shù)據(jù)來(lái)源于《污水處理“十二五”規(guī)劃》中的附件：“‘十二五’全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃”。?？梢灶A(yù)計(jì)，單獨(dú)中水利用一項(xiàng)就彌補(bǔ)了污水處理成本的2/3，且能帶來(lái)的源水資源保護(hù)等巨大的社會(huì)效益。若將污泥利用價(jià)值鏈延伸到園林綠化、肥料等領(lǐng)域，則既可以獲得價(jià)值增值，又可以享受相關(guān)的稅收優(yōu)惠。

5 相應(yīng)的措施與對(duì)策分析

隨著污水處理廠建造、運(yùn)行模式的變化，相關(guān)政府部門(mén)的職能也會(huì)發(fā)生巨大的變化，即實(shí)現(xiàn)從污水處理市場(chǎng)的參與者(“運(yùn)動(dòng)員”)到監(jiān)管者(“裁判”)的身份轉(zhuǎn)變，完成其行政管理方式從過(guò)去的直接“技術(shù)監(jiān)管”向“信息監(jiān)管”方式的轉(zhuǎn)變?；诖?，我們認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)階段相關(guān)管理部門(mén)應(yīng)逐步協(xié)調(diào)并采取如下幾項(xiàng)措施：

5.1 建立上市公司、地方財(cái)政和環(huán)境管理部門(mén)密切協(xié)調(diào)的新的信息披露制度

在我國(guó)參與污水處理業(yè)務(wù)的18家上市公司中則幾乎沒(méi)有公司對(duì)反映污水處理業(yè)務(wù)的分部報(bào)表，也存在著明顯的技術(shù)信息與經(jīng)濟(jì)信息脫節(jié)的情況；而財(cái)政、城管等部門(mén)的信息又存在著條塊分割、各自為陣、數(shù)出多門(mén)以及部門(mén)間信息不能共享的情況。

若能將這幾個(gè)方面的信息予以整合，即形成圍繞包含污水處理成本信息在內(nèi)的上市公司財(cái)務(wù)、地方財(cái)政和環(huán)境監(jiān)管信息，建立并形成緊密協(xié)調(diào)的信息披露制度，即能夠形成信息量充分、作用巨大的信息披露制度體系。

5.2 建立以污水處理成本為核心的污水處理價(jià)值鏈數(shù)據(jù)庫(kù)

如果建立新的信息披露制度體系是重要的，那么，做好這項(xiàng)重要工作的關(guān)鍵應(yīng)是建立一個(gè)連貫、協(xié)調(diào)并且內(nèi)在一致的污水處理價(jià)值鏈數(shù)據(jù)體系，亦即形成以污水處理成本為核心的、以污水處理利益鏈上重大利益相關(guān)者為主線的價(jià)值鏈數(shù)據(jù)庫(kù)。這樣一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)的建立及運(yùn)行，無(wú)論從環(huán)境保護(hù)工作、政府財(cái)政管理角度還是從污水處理廠有效運(yùn)行的角度，都將是很有用處的。

5.3 通過(guò)信息公開(kāi)推動(dòng)廣大社會(huì)公眾環(huán)境保護(hù)責(zé)任的履行

社會(huì)公眾的關(guān)注度低，對(duì)其自身利益訴求的期望較低，對(duì)推動(dòng)信息公開(kāi)的參與度與要求不高，必然會(huì)導(dǎo)致處于信息優(yōu)勢(shì)地位的主體(如政府職能部門(mén)和污水處理廠)較低的信息公開(kāi)意愿；而較低的信息公開(kāi)意愿導(dǎo)致最低程度的信息消極披露，反過(guò)來(lái)又會(huì)大大降低社會(huì)公眾對(duì)污水處理信息的關(guān)注和對(duì)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的消極履行。因此，通過(guò)信息公開(kāi)披露來(lái)推動(dòng)社會(huì)公眾履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任具有重要作用。

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