東盟國家危險廢物管理機(jī)制與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

李 霞 藍(lán) 艷 鄢文靜

(中國－東盟環(huán)境保護(hù)合作中心，北京 100029)

近年來，隨著世界科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，越來越多的國家達(dá)到環(huán)境無害化處理危險廢物的要求，我國危險廢物出口具有更多可以選擇的國家。同時，面對國際社會不斷變化的危險廢物越境轉(zhuǎn)移新形勢，特別是中國加入世界貿(mào)易組織以后，如何應(yīng)對國際廢物貿(mào)易對中國危險廢物越境轉(zhuǎn)移法律制度產(chǎn)生的沖擊，需要進(jìn)一步借鑒其他國家危險廢物國際循環(huán)經(jīng)驗(yàn)。本文選取馬來西亞、越南、新加坡和泰國四個東盟國家，對四國國內(nèi)危險廢物管理體制及實(shí)踐進(jìn)行研究，以期為我國的危險廢物管理提供借鑒。

1 馬來西亞危險廢物管理機(jī)制與策略

1.1 危險廢物管理

馬來西亞于1993年10月8日加入《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》(以下簡稱《巴塞爾公約》)，成為公約締約方。后來，在2001年10月26日批準(zhǔn)《巴塞爾公約》修正案，但至今未批準(zhǔn)《巴塞爾責(zé)任和賠償議定書》。

目前在馬來西亞，共有5 套法規(guī)和命令對危險廢物進(jìn)行管制，包括《環(huán)境質(zhì)量規(guī)定》(2005年)、《環(huán)境質(zhì)量指令》(1989年)、《環(huán)境影響評價》(1987年)以及1993年實(shí)施的進(jìn)口海關(guān)法令、出口海關(guān)法令的兩套程序。馬來西亞政府主要依照1974年頒布的《環(huán)境質(zhì)量法案》對危險廢物進(jìn)行管理，并根據(jù)該法案，于2005年修訂了《環(huán)境質(zhì)量規(guī)定》。

為了加強(qiáng)對危險廢物的進(jìn)出口管理，馬來西亞制定了相應(yīng)的國內(nèi)法律，對廢物的進(jìn)出口管理有嚴(yán)格的要求。主要涉及接受處理進(jìn)出口的管理部門、危險廢物進(jìn)口者和出口者必要資質(zhì)、向主管部門提交的文件、各國對危險廢物環(huán)境無害化處理的要求以及進(jìn)出口申請的核準(zhǔn)等。馬來西亞政府對危險廢物的管理由隸屬于自然資源與環(huán)境部的環(huán)境部門直接負(fù)責(zé)。該國對危險廢物越境轉(zhuǎn)移負(fù)責(zé)的部門是自然資源和環(huán)境部，其指定的《巴塞爾公約》國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)是自然資源和環(huán)境部下的環(huán)境司。

(1)“從搖籃到墳?zāi)埂钡墓芾砟Ｊ?/p>

馬來西亞政府環(huán)境主管當(dāng)局對潛在危險廢物的管理建立了“從搖籃到墳?zāi)埂钡墓芾砟Ｊ?，即從危險廢物的產(chǎn)生、收集、運(yùn)輸和最終處置進(jìn)行全程管理。危險廢物的產(chǎn)生需要事先通知環(huán)境主管部門，并且盡量避免廢物的產(chǎn)生或使得廢物最小化;廢物產(chǎn)生后，必須安全貯存;對危險廢物處置設(shè)施采取許可制度，廢物從產(chǎn)生地到處置點(diǎn)的移動都可通過托運(yùn)單予以跟蹤和控制。

(2)為處理、回收和最終處置提供適當(dāng)設(shè)施

馬來西亞政府十分關(guān)注危險廢物回收和處理設(shè)施的發(fā)展，并且具有很好的廢物處理和回收利用技術(shù)。目前，主管當(dāng)局建立了104 處回收設(shè)施，并且在環(huán)境部的網(wǎng)站上公布了負(fù)責(zé)現(xiàn)場或異地運(yùn)輸、貯存和處理廢物的授權(quán)承包商的名單;在電子廢物處理方面，經(jīng)注冊登記的16 個承包商可負(fù)責(zé)全面處理，還有117 家可承擔(dān)部分處理任務(wù)。

(3)廢物管理私有化

為了減輕政府的財(cái)政和管理負(fù)擔(dān)，提高效率和生產(chǎn)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，縮小國民經(jīng)濟(jì)中公用事業(yè)的規(guī)模，從而幫助實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)，馬來西亞政府在1983年宣布實(shí)施廢物管理全國性私有化，成為世界上首次實(shí)施固體廢物管理全國性私有化的國家。依據(jù)該計(jì)劃，私人財(cái)團(tuán)可以承擔(dān)固體廢物處置，從而建立一個廢物綜合管理體系，減緩環(huán)境惡化。

在馬來西亞，早期的固體廢物收集和處置都由市政當(dāng)局負(fù)責(zé)。按照私有化的進(jìn)程，接管的財(cái)團(tuán)將負(fù)責(zé)從收集到最終處置的整個過程，原市政當(dāng)局所屬的設(shè)備和工人被負(fù)責(zé)承包的財(cái)團(tuán)所吸收。馬來西亞政府已經(jīng)按照全國的多個區(qū)域(北部、中部、東部、南部、沙巴和沙撈越)分別選定了四個財(cái)團(tuán)實(shí)現(xiàn)私有化，其中一個財(cái)團(tuán)根據(jù)同政府簽訂的合同已開始收集和處置吉隆坡的固體廢物。

1.2 危險廢物越境轉(zhuǎn)移

為了支持《巴塞爾公約》在馬來西亞的實(shí)施，政府制定了《海關(guān)禁止進(jìn)口令》和《海關(guān)禁止出口令》(1993年，1998年修訂)。海關(guān)禁止令由馬來西亞皇家海關(guān)、稅務(wù)局與環(huán)保局合作實(shí)施，依據(jù)該規(guī)定，除非有馬來西亞環(huán)保局局長開出的書面許可，否則禁止危險廢物的進(jìn)口和出口。目前，馬來西亞對危險廢物越境轉(zhuǎn)移的管理主要依據(jù)《環(huán)境質(zhì)量法案》第34B 條、《海關(guān)禁止進(jìn)口令》和《巴塞爾公約》修正案進(jìn)行。《巴塞爾公約》規(guī)定，任何國家有權(quán)完全禁止某類廢物的進(jìn)口，對于完全禁止某類廢物進(jìn)口的國家，其他國家應(yīng)尊重其法律規(guī)定。

馬來西亞限制以最終處理為目的的出口，且如果這些廢物在產(chǎn)生國可以處理，則禁止這類廢物以最終處理為目的出口;限制以回收為目的的出口，以回收為目的出口危險廢物應(yīng)符合出口指南中以最低百分百比回收的要求。對以最終處理為目的的進(jìn)口，馬來西亞規(guī)定，如果從非OECD 國家進(jìn)口廢物進(jìn)行最終處理，則需要特別許可，但完全禁止從OECD 國家進(jìn)口廢物進(jìn)行最終處理;以回收為目的進(jìn)口危險廢物應(yīng)持有書面證明文件，同時還限制危險廢物和其他廢物的運(yùn)輸。

2 越南危險廢物管理機(jī)制與越境轉(zhuǎn)移

2.1 危險廢物管理

越南于1995年3月13日批準(zhǔn)《巴塞爾公約》，但至今尚未批準(zhǔn)《巴塞爾公約》修正案以及《巴塞爾公約責(zé)任和賠償議定書》。越南國內(nèi)對危險廢物進(jìn)行管理的主要有《環(huán)境保護(hù)法》(2005年)、《土地法》(1993年)、《森林保護(hù)與開發(fā)法》(1991年)、《人類健康保護(hù)法令》(1989年)、《礦產(chǎn)資源法》(1989年)、《海洋產(chǎn)品法》(1988年)。其中《環(huán)境保護(hù)法》鼓勵減少廢物的制造與加大對廢物的循環(huán)使用，并且規(guī)定了固體廢物制造者的責(zé)任;通過強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)手段的方式，推廣“使用者付費(fèi)”原則在廢物管理中的使用;該法還規(guī)定，企業(yè)必須建設(shè)并保證配套環(huán)保設(shè)施的有效運(yùn)行。

對危險廢物的管理職責(zé)在越南由自然資源和環(huán)境部承擔(dān)，并專門由廢物管理和環(huán)境改善司下的危險廢物管理處進(jìn)行管理。

2.2 危險廢物越境轉(zhuǎn)移

越南雖尚未正式批準(zhǔn)《巴塞爾公約》修正案，但越南《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)質(zhì)上禁止不顧及危險廢物來源或者目的地的進(jìn)口行為。

到目前為止，越南還沒有對以最終處置為目的進(jìn)行的危險廢物出口予以限制，1993年的越南《環(huán)境保護(hù)法》禁止任何形式的廢物出口，但2005年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》刪去了這一限制;也未對以回收為目的進(jìn)行的危險廢物出口予以限制。 《環(huán)境保護(hù)法》(2005年)規(guī)定禁止為任何目的進(jìn)口廢物，尤其是以最終處置為目的進(jìn)口廢物，但越南允許進(jìn)口特定種類的碎屑材料作為工業(yè)生產(chǎn)的二手原料利用(No. 12/2006/Q－BTNMT號決定的3e(iii)項(xiàng))。

3 新加坡危險廢物進(jìn)出口管理機(jī)制

3.1 危險廢物管理

在危險廢物管理方面，新加坡于1987年把有關(guān)內(nèi)容加入修訂的《環(huán)境衛(wèi)生健康法》中，并于1988年通過了附屬于該法的《工業(yè)有害廢物規(guī)定》，對危險廢物產(chǎn)生、運(yùn)輸、儲存和處置制定了嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)，并體現(xiàn)了通過回收利用實(shí)施廢物減量的觀念。1996年，新加坡成為了《巴塞爾公約》的締約國，但至今沒有批準(zhǔn)《巴塞爾公約》修正案以及《巴塞爾公約責(zé)任和賠償議定書》。1997年，新加坡通過了《控制危險廢物出口、進(jìn)口、轉(zhuǎn)移的危險廢物法案》(HWA)。通過對危險廢物轉(zhuǎn)移的嚴(yán)格管理，現(xiàn)階段新加坡進(jìn)口廢物主要集中在電子廢物領(lǐng)域，出口廢物種類較穩(wěn)定，主要包括廢氫氧化鈣泥、廢鉛酸電池、電鍍污泥、銅基灰等。

新加坡管理危險廢物的機(jī)構(gòu)是國家環(huán)境局的污染控制司，其指定的巴塞爾公約聯(lián)絡(luò)點(diǎn)設(shè)在環(huán)境和水資源部下的國際關(guān)系司。

3.2 危險廢物越境轉(zhuǎn)移

對危險廢物越境轉(zhuǎn)移問題的管理，新加坡最重要的法律是HWA 法案，該法對以最終處置、回收和過境為目的而進(jìn)行的危險廢物和其他廢物的進(jìn)出口行為予以限制。在危險廢物進(jìn)出口方面，要求進(jìn)出口者必須是在新加坡ACRA 注冊的企業(yè)。新加坡對以最終處置和回收為目的進(jìn)行的危險廢物和其他廢物的進(jìn)出口均予以限制，進(jìn)出口者需要在進(jìn)出口前獲得污染控制司發(fā)放的巴塞爾進(jìn)出口許可。其中，尤其對于以回收為目的的進(jìn)口許可需要根據(jù)個案決定。在危險廢物的過境轉(zhuǎn)移方面，在危險廢物經(jīng)過新加坡之前，污染控制司要求出口者指定一家新加坡的貨運(yùn)/船運(yùn)機(jī)構(gòu)獲得巴塞爾過境許可。

4 泰國危險廢物的管理現(xiàn)狀

泰國于1997年批準(zhǔn)《巴塞爾公約》，但至今尚未批準(zhǔn)《巴塞爾公約》修正案以及《巴塞爾公約責(zé)任和賠償議定書》。

泰國廢物管理的法律政策，主要關(guān)注以下問題:廢物分離與利用、廢物處理設(shè)備的共享、整合技術(shù)的使用、廢物轉(zhuǎn)化為能源工廠的建設(shè)、鼓勵私人投資者進(jìn)入固體廢物處理市場。然而，泰國并沒有一個系統(tǒng)的法律規(guī)定來管理和控制危險廢物，這方面的法律呈現(xiàn)一個碎片化狀態(tài)。實(shí)施這些法律和行政規(guī)章的部門有產(chǎn)業(yè)部、科技技術(shù)與環(huán)境部、公共健康部、農(nóng)業(yè)與合作社部，直接主管工業(yè)危險廢物的部門是產(chǎn)業(yè)部產(chǎn)業(yè)服務(wù)與廢物管理辦公室的危險廢物處理處。關(guān)于廢物管理的法律規(guī)定，多分布在其他法律中，包括《國家環(huán)境質(zhì)量提升與保護(hù)法》(1992年)、《公共健康法》(1992年)、《公共秩序與清潔法》(1992年)、《建筑控制法》(1992年)、《企業(yè)法》(1992年)、《有害廢物法》(1992年)、《工業(yè)不動產(chǎn)法》(1979年)。其中，部長聲明與國家環(huán)境委員會通知，用以解決專門的固體廢物問題。為了控制污染，產(chǎn)業(yè)部頒布了幾個部門規(guī)章:1988年第25 號部長聲明，規(guī)定所有工廠要合理處理污染物和廢物;1990年第57 號部長聲明，規(guī)定《巴塞爾公約》具體列明的所有廢物均為有毒廢物，需要依據(jù)法律進(jìn)行嚴(yán)格控制;1992年第2 號產(chǎn)業(yè)部規(guī)章，要求對所有廢物、污染物和其他對環(huán)境有害的物質(zhì)進(jìn)行控制管理。

泰國對危險廢物的管制主要由自然資源和環(huán)境部的污染防控司負(fù)責(zé)，其中《有害物質(zhì)法》規(guī)定產(chǎn)業(yè)部對有害物質(zhì)進(jìn)行管理，并成立了危險物質(zhì)管理委員會。

5 東盟國家危險廢物管理經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

東盟國家危險廢物管理機(jī)制與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對我國完善危險廢物管理具有重要借鑒意義，并為我國未來危險廢物出口提供了多樣化的選擇。

5.1 完善的法律體系

危險廢物越境轉(zhuǎn)移屬于涉及較大環(huán)境安全問題的行為，需要嚴(yán)格完善的法律體系規(guī)范。在國際層面，馬來西亞、越南、新加坡和泰國均簽署了《巴塞爾公約》，受到該國際條約的約束，所有危險廢物的越境轉(zhuǎn)移都必須得到進(jìn)口國及出口國的同意才能進(jìn)行。在國家層面，各國國內(nèi)法律都對于具體的廢物出口的申請、轉(zhuǎn)移、出口等的種類、程序等做出了非常詳細(xì)的規(guī)定，使其廢物管理能夠做到有法可依，有法可循。我國應(yīng)進(jìn)一步完善配套與危險廢物出口相關(guān)的各項(xiàng)法規(guī)、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，將《固廢法》中對危險廢物管理方面的各項(xiàng)制度進(jìn)行細(xì)化，并探討加大違法行為處罰、建立危險廢物責(zé)任保險等方面的制度。同時，將《巴塞爾公約》履約能力建設(shè)工作與我國危險廢物出口工作相結(jié)合，從政策、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)示范和能力建設(shè)等方面全方位提高對危險廢物的處理處置能力以及危險廢物出口的監(jiān)督管理工作，修訂和完善我國《危險廢物出口核準(zhǔn)管理辦法》。

5.2 廣泛的公眾參與

公眾參與在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域至關(guān)重要，它在全方位、多角度實(shí)施環(huán)境監(jiān)管的同時，有效地降低環(huán)境監(jiān)管成本。馬來西亞政府鼓勵公眾參與，并首次將廢物管理私有化;新加坡則經(jīng)常展開各類的公眾教育工作，培養(yǎng)公眾對危險廢物管理的關(guān)注和監(jiān)管，鼓勵公眾對非法處理及進(jìn)出口危險廢物的行為進(jìn)行舉報等。我國應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)履約宣傳能力，提升公眾意識，加強(qiáng)危險廢物污染防治教育能力，并提升環(huán)境應(yīng)急人員和機(jī)構(gòu)的技術(shù)水平和合作水平。

5.3 高效的國際合作

危險廢物進(jìn)出口及越境轉(zhuǎn)移需要通過加強(qiáng)國際溝通與交流，謀求相關(guān)國家利益共同點(diǎn)，展開雙邊或多邊合作，達(dá)到經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會效益的國際最大化。特別是在控制危險廢物的越境轉(zhuǎn)移方面，國際合作的重要性不言而喻。近年來，東盟國家危險廢物非法運(yùn)輸時常發(fā)生，因此更加迫切要求高效的國際合作，共同打擊非法運(yùn)輸，對危險廢物的進(jìn)出口及越緊轉(zhuǎn)移進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。同時，加強(qiáng)技術(shù)交流和合作，引進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)和處理技術(shù)，重點(diǎn)扶持、開發(fā)先進(jìn)適用的危險廢物、醫(yī)療廢物處理處置設(shè)備，提高我國危險廢物的裝備制造水平和處理能力，構(gòu)建危險廢物國際循環(huán)戰(zhàn)略網(wǎng)絡(luò)。

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