關(guān)于加強(qiáng)我國大氣污染物減排政策建議

任洪巖 張 蕾 肖 紅

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

1 大氣污染物減排工作進(jìn)展

1.1 總懸浮顆粒物污染得以緩解

上世紀(jì)70年代以來，我國70%以上的燃料是煤，大氣污染以煤煙型為主，空氣污染防治重點(diǎn)是消煙除塵。1987年，國務(wù)院環(huán)委會(huì)發(fā)布《城市煙塵控制區(qū)管理辦法》，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)控制煙塵。1996年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》，提出“一控雙達(dá)標(biāo)”，要求所有工業(yè)污染源排放污染物要達(dá)到國家或地方規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)粉塵排放達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，城市的環(huán)境空氣顆粒物濃度達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施綠色中國建設(shè)工程、防治治沙和退耕還林工程，使得長期肆虐北方沙塵污染得以緩解。近年來，各地禁煤區(qū)的建設(shè)和高污染燃料的限制和替代，使得煤煙型污染進(jìn)入新階段，探索了煤炭總量控制。經(jīng)過多年的努力，大顆粒物污染物得到一定控制。

1.2 二氧化硫總量控制實(shí)現(xiàn)突破

2002年，國務(wù)院批復(fù)《關(guān)于兩控區(qū)酸雨和二氧化硫污染防治十五計(jì)劃》，開始加強(qiáng)二氧化硫治理。2007年，國務(wù)院以《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，啟動(dòng)二氧化硫總量控制，要求“十一五”期間投運(yùn)脫硫機(jī)組3.55 億千瓦，形成削減二氧化硫能力590 萬噸。2010年，我國電力行業(yè)二氧化硫排放量從2005年的1350萬噸降低到926 萬噸，減排424 萬噸，下降約31.4%?；痣姸趸蛘急葟?3%下降到42.4%。2011年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》，現(xiàn)役燃煤機(jī)組必須安裝脫硫設(shè)施，煙氣脫硫設(shè)施要按照規(guī)定取消煙氣旁路。將氮氧化物納入總量控制范圍，新建燃煤機(jī)組全部安裝脫硫脫硝設(shè)施。

1.3 機(jī)動(dòng)車大氣污染防治穩(wěn)步推進(jìn)

新機(jī)動(dòng)車排放控制不斷升級(jí)，從2000年開始國I 標(biāo)準(zhǔn)開始，經(jīng)過十幾年，目前我國的機(jī)動(dòng)車已達(dá)國V 排放標(biāo)準(zhǔn)水平。機(jī)動(dòng)車排放碳?xì)浠衔锖鸵谎趸嫉葷舛葮?biāo)準(zhǔn)下降70%，確保新機(jī)動(dòng)車數(shù)量增量，但污染排放量下降。在用車環(huán)保標(biāo)志管理體系建立，不達(dá)標(biāo)車得到治理，黃標(biāo)車淘汰速度加快，機(jī)動(dòng)車排放污染物下降。車用燃油品質(zhì)不斷提高，低硫化水平不斷加強(qiáng)，尤其是京V 汽油開啟清潔燃油時(shí)代。加油站油氣回收工程，使得VOCs排放得到控制，排放量下降90%以上。

1.4 健康風(fēng)險(xiǎn)污染物減排取得進(jìn)步

2000年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于淘汰含鉛汽油的通知》，實(shí)現(xiàn)我國車用汽油的無鉛化，全國每年減少1500 噸大氣鉛的排放，淘汰含鉛汽油不僅減輕了城市空氣污染，也為進(jìn)一步控制汽車污染排放創(chuàng)造了條件，極大減少鉛對居民特別是兒童的健康影響。國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于加強(qiáng)重金屬污染防治工作的指導(dǎo)意見》，將涉有色冶煉企業(yè)的鉛等五種重金屬列為重點(diǎn)防控對象。2011年，國務(wù)院批復(fù)《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》，計(jì)劃到2015年，重點(diǎn)區(qū)域鉛等重金屬污染物的排放削減15%。

1.5 消耗臭氧層物質(zhì)淘汰最為徹底

1999年，國務(wù)院批準(zhǔn)《中國逐步淘汰消耗臭氧層物質(zhì)國家方案》，提出分年度的淘汰目標(biāo)和最終的淘汰目標(biāo)，加速我國淘汰消耗臭氧層物質(zhì)的進(jìn)程。2010年，國務(wù)院頒布《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》，并自2010年6月1日起施行。中國的貢獻(xiàn)及其的示范帶動(dòng)作用，使得臭氧層保護(hù)公約成為迄今為止全球范圍內(nèi)執(zhí)行最好的一個(gè)國際環(huán)境公約。中國在汞公約的談判中體現(xiàn)出一個(gè)負(fù)責(zé)任發(fā)展中大國的形象，特別在2011年，環(huán)境保護(hù)部開展火電廠汞排放控制試點(diǎn)以來，大氣汞污染減排進(jìn)入新階段。

2 大氣污染物減排工作存在的問題

2.1 總量控制制度急待擴(kuò)展

二氧化硫總量控制在火電、鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)取得成效，但在二氧化硫排放很大的工業(yè)鍋爐、有色、化工、煉焦等行業(yè)總量控制力度不足，燃煤供暖爐、重油燃燒等行業(yè)企業(yè)的二氧化硫總量控制制度欠缺。氮氧化物總量控制剛起步，重點(diǎn)集中于火電行業(yè)，而排放量很大的水泥行業(yè)。機(jī)動(dòng)車行業(yè)技術(shù)困難很大，需要嚴(yán)格實(shí)施總量控制的有毒有害氣體和重金屬污染物，其排放總量控制機(jī)制和制度體系尚沒有建立，污染物減排管理還不完善。

2.2 排放強(qiáng)度管理不夠完備

控制污染源排放強(qiáng)度的大氣排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施重視不夠，沒有系統(tǒng)出臺(tái)強(qiáng)化排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的意見，且缺乏排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果的評估。《大氣污染排放綜合標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定33 種大氣污染物的排放限值，但污染源排放達(dá)標(biāo)情況不清楚?；痣?、鋼鐵、水泥、焦化、煤化工、化工等大氣污染防治重點(diǎn)行業(yè)，涉及大氣污染防治的62 個(gè)排放標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定的123 種大氣污染物的排放限值，實(shí)現(xiàn)排放達(dá)標(biāo)的底數(shù)不清。地方污染排放標(biāo)準(zhǔn)沒有納入國家排放體系綜合考慮，沒有真正發(fā)揮其應(yīng)有的先行先試的作用。企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)尚處探索階段，企業(yè)積極主動(dòng)開展減排，引導(dǎo)行業(yè)良性發(fā)展力度不夠。特別排放限值體系剛起步，執(zhí)行效果有待提高。

2.3 無組織源排放量大面廣

城市和農(nóng)村揚(yáng)塵污染仍未得以根治，揚(yáng)塵污染物減排沒有找到有效辦法，特別是總懸浮顆粒物從環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中刪去后，加重沒有完成的揚(yáng)塵污染的減排任務(wù)。揮發(fā)性有機(jī)物治理難度極大，石化行業(yè)油氣回收任務(wù)艱巨。餐飲企業(yè)的快速發(fā)展帶來的油煙管理疏松，油煙排放對空氣質(zhì)量影響巨大。家具噴漆業(yè)、干洗業(yè)等新興行業(yè)有機(jī)物排放量底數(shù)不清，污染減排力度不夠，很多地方都沒有將之納入管理。秸稈焚燒治理力度不足，夏收和秋收期間很多地方四處焚燒。

2.4 污染空間布局很不合理

東部發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)型仍未成功，減排壓力很大，同時(shí)西部減排壓力持續(xù)增大。重點(diǎn)區(qū)域和城市空氣污染減排力度大，但其他地區(qū)減排重視不足。農(nóng)村污染減排沒有給予更多的重視，導(dǎo)致空氣污染從城市擴(kuò)散到農(nóng)村，加劇更大范圍的區(qū)域空氣污染。缺失差別化的減排政策，空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)區(qū)沒有更嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境準(zhǔn)入政策，對癥下藥的針對性措施缺失，導(dǎo)致不達(dá)標(biāo)地區(qū)空氣質(zhì)量長期不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)地區(qū)也不能采取有力措施而持續(xù)改善。

2.5 環(huán)境安全意識(shí)有待提高

臭氧和PM2.5等二次污染問題不斷加重，灰霾、光化學(xué)煙霧等復(fù)合型大氣污染物問題日益突出，居民健康受影響的人數(shù)、范圍和頻次增多，發(fā)生污染光化學(xué)煙霧事件的可能一直存在。有毒氣體危害風(fēng)險(xiǎn)大，氯氣、氨氣、氟化物等有毒氣體風(fēng)險(xiǎn)防范、環(huán)境管理體系缺乏。有毒微量有機(jī)污染物二噁英、甲醛、多環(huán)芳烴、多氯聯(lián)苯等，環(huán)境防護(hù)距離等制度不健全。鉛、鎘等重金屬排放量仍然居高不下，2010年，我國火電汞的產(chǎn)生量達(dá)到257 噸以上，燃煤汞的排放約占全國大氣汞排放的一半左右。惡臭氣體排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行狀況沒有納入管理范圍。農(nóng)村居民冬季采暖帶來的一氧化碳危害，長期不受重視，風(fēng)險(xiǎn)事故不斷。

3 大氣污染物減排下一步的工作建議

3.1 實(shí)施質(zhì)量重點(diǎn)污染物控制工程

一是控制區(qū)域重點(diǎn)污染物。根據(jù)京津冀、長三角、珠三角區(qū)域不同的空氣污染特征，將京津冀確定為二氧化硫控制區(qū)，長三角確定為氮氧化物控制區(qū)，珠三角為顆粒物控制區(qū)?！秶掖髿馕廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》劃定的十大城市群，所在省政府自行劃定重點(diǎn)污染物控制區(qū)，報(bào)環(huán)保部備案。

二是控制二次空氣污染物?？刂瞥鞘锌諝庵蠵M2.5和臭氧濃度，降低灰霾發(fā)生頻次，減輕PM2.5污染強(qiáng)度。建立重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)制度，率先實(shí)現(xiàn)顆粒物達(dá)標(biāo)?？刂瓶諝舛挝廴疚镄纬?，制定城市臭氧防治計(jì)劃，防止光化學(xué)煙霧事件。

三是嚴(yán)控城鄉(xiāng)煙塵和粉塵。實(shí)施農(nóng)村改燃工程，提供生活燃?xì)獾惹鍧嵞茉垂?yīng)，控制室內(nèi)煙氣排放。農(nóng)村消煙除塵，禁止原煤散燒，建立和擴(kuò)大禁煤區(qū)的范圍。建立有效秸稈利用機(jī)制，出臺(tái)秸稈焚燒管理規(guī)定，根治農(nóng)村秸稈焚燒。

3.2 加嚴(yán)行業(yè)特征污染物標(biāo)準(zhǔn)限值

一是出臺(tái)特別排放限值標(biāo)準(zhǔn)。突出控制工業(yè)行業(yè)特征污染物排放，國家制定火電、有色、鋼鐵、石化、化工、建材六大行業(yè)特別排放限值。在三大區(qū)域和113 個(gè)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市實(shí)施國家特別排放限值?？諝赓|(zhì)量不達(dá)標(biāo)的區(qū)域和城市，針對其特征污染物，出臺(tái)嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方特征污染物特別排放標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)企業(yè)制定嚴(yán)于國家和地方的企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)。

二是嚴(yán)格高污染燃料標(biāo)準(zhǔn)。修改高污染燃料的劃分標(biāo)準(zhǔn)，制定高污染燃料區(qū)管理規(guī)定。實(shí)施氣化中國工程，不斷增加天然氣和煤制天然氣的供應(yīng)量，確保2020年全面實(shí)現(xiàn)居民生活和采暖煤改氣。嚴(yán)格控制非電煤炭消費(fèi)總量，劃定并不斷擴(kuò)大禁煤區(qū)，113 個(gè)重點(diǎn)城市應(yīng)制定禁煤區(qū)規(guī)劃。

三是提前實(shí)施機(jī)動(dòng)車標(biāo)準(zhǔn)。及早出臺(tái)機(jī)動(dòng)車國VI排放標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)與歐美排放標(biāo)準(zhǔn)同步，鼓勵(lì)有條件的城市和企業(yè)提前實(shí)施國VI 標(biāo)準(zhǔn)。制定中國低排放標(biāo)準(zhǔn)，建立低排放汽車環(huán)境管理體系。制定并實(shí)施國家低硫車用燃油計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)車用燃油低硫化，建立車用燃油的添加劑環(huán)保管理體系。

3.3 深化總量控制污染物三大行動(dòng)

一是制定行業(yè)總量控制行動(dòng)。在火電、有色、鋼鐵、石化、化工、建材六大行業(yè)，建立二氧化硫和氮氧化物排放行業(yè)總量，建立行業(yè)總量控制管理中心，及早建立控制煙塵、汞和二氧化碳行業(yè)總量，研究顆粒物和VOCS 的行業(yè)總量控制。實(shí)施六大工業(yè)行業(yè)二氧化硫和氮氧化物的等量置換，新增污染物排放總量從本行業(yè)產(chǎn)生，而不允許從其它行業(yè)產(chǎn)生。

二是實(shí)施集團(tuán)總量控制行動(dòng)?；痣?、有色和鋼鐵行業(yè)的集團(tuán)公司制定二氧化硫和氮氧化物總量控制計(jì)劃，每年降低集團(tuán)二氧化硫和氮氧化物污染物排放總量，提高集團(tuán)公司環(huán)境準(zhǔn)入門檻，支持集團(tuán)和公司兼并重組，限制和逐步禁止污染重的小公司建設(shè)和發(fā)展。實(shí)施三大行業(yè)集團(tuán)公司二氧化硫和氮氧化物的等量置換，新增企業(yè)污染物排放總量從本公司產(chǎn)生，而不允許從其它集團(tuán)產(chǎn)生。

三是實(shí)施區(qū)域總量控制行動(dòng)。確定三大區(qū)域、省和113 個(gè)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市的二氧化硫和氮氧化物排放總量，逐年減輕各區(qū)域影響污染。實(shí)施本地倍減計(jì)劃，二氧化硫和氮氧化物污染物新增量，實(shí)施污染物2 倍量置換減排，污染物減排量必須從本地區(qū)產(chǎn)生，不允許從區(qū)域外的其它地區(qū)調(diào)劑。

3.4 制定主要污染物倍量置換計(jì)劃

一是建立源清單管理制度。建立揮發(fā)性有機(jī)物和顆粒物兩大主要污染排放源清單管理體系，按照清單進(jìn)行二氧化硫和氮氧化物的總量減排，建立國家、省、地三級(jí)源清單管理中心，出臺(tái)污染物源清單管理?xiàng)l例，建立源清單的國家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。

二是實(shí)施污染物倍減計(jì)劃。實(shí)施顆粒物和揮發(fā)性有機(jī)物的新增污染物排放量的倍減計(jì)劃，三大區(qū)域、十大城市群和113 個(gè)重點(diǎn)城市轄區(qū)內(nèi)的污染物新增量，實(shí)施污染物2 倍量置換減排，東部和中部其它地方和城市實(shí)施污染物1.5 倍量置換減排，西部地區(qū)污染物等量置換減排。

三是出臺(tái)揚(yáng)塵污染防治辦法。實(shí)施國家沙塵暴治理工程，強(qiáng)化退耕還林和沙漠化治理，強(qiáng)化北方生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)。制定《城市揚(yáng)塵污染防治辦法》，控制城市和農(nóng)村揚(yáng)塵污染，控制道路揚(yáng)塵，治理建筑揚(yáng)塵，減少城市裸露地面。

3.5 建立風(fēng)險(xiǎn)污染物最大可控體系

一是控制有毒有害氣體排放。建立我國環(huán)境空氣風(fēng)險(xiǎn)源排放控制體系，發(fā)布有毒有害氣體名錄，公布有毒有害源目錄，發(fā)布有害氣體污染防治條例，出臺(tái)“十三五”有毒有害氣體污染減排規(guī)劃，建立最大可控技術(shù)管理體系，關(guān)停高風(fēng)險(xiǎn)有毒有害氣體源。

二是嚴(yán)格控制重金屬排放。建立更加獨(dú)立的重金屬污染防治機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)控制鉛鋅、銅、錫等十種有色金屬冶煉企業(yè)，建立國家重金屬污染防治中心，減少鉛、汞、砷等重金屬排放量，構(gòu)建我國重金屬最大可控技術(shù)體系來減少污染排放。

三是控制二噁英和臭氣體排放?？刂其撹F行業(yè)二噁英排放，合理布局垃圾焚燒。制定醫(yī)藥企業(yè)和食品企業(yè)惡臭氣體排放標(biāo)準(zhǔn)，開展惡臭污染治理工程。

3.6 發(fā)布受控污染物協(xié)同控制方案

一是控制大氣汞排放。履行《關(guān)于汞的水俁公約》規(guī)定的義務(wù)，促進(jìn)火電汞排放協(xié)同控制技術(shù)。總結(jié)火電汞排放控制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，制定火電行業(yè)汞排放技術(shù)指南，完善火電汞排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。

二是全面淘汰消耗臭氧層物質(zhì)。認(rèn)真履行《淘汰消耗臭氧層物質(zhì)的國家方案》，及早全面實(shí)現(xiàn)消耗臭氧層物質(zhì)的淘汰任務(wù)，建立消耗臭氧層物質(zhì)替代物質(zhì)名錄，開展消耗臭氧層物質(zhì)的回收和銷毀，打擊消耗臭氧層物質(zhì)的走私。

三是控制黑炭等溫室氣體。建立多污染物協(xié)同控制計(jì)劃，推廣二氧化碳捕集技術(shù)，促進(jìn)利用現(xiàn)有污染控制技術(shù)對黑炭、二氧化碳、氨和甲烷等定量減排效應(yīng)。

［1］王淑蘭，云雅如，胡君等. 情景分析技術(shù)在制定區(qū)域大氣復(fù)合污染控制方案中的應(yīng)用研究［J］. 環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，37(4):14－20.

［2］王金南，寧淼，孫亞梅. 區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的理論與方法分析［J］. 環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，37(5):5－10.

［3］劉炳江. “十二五”主要大氣污染物總量減排對策措施［J］. 環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，37(4):5－10.

［4］李培，王新，柴發(fā)合等. 我國城市大氣污染控制綜合管理對策［J］. 環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011，36(5):8－14.

［5］王帥，丁俊男，王瑞斌等. 關(guān)于我國環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)位設(shè)置的思考［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，37(4):21－25.

［6］嚴(yán)剛，燕麗. “十二五”我國大氣顆粒物污染防治對策［J］. 環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011，36(5):20－23.