破解城管與攤販沖突的治本之策

姚文勝

(中國社會科學(xué)院法學(xué)所，北京 100720；深圳大學(xué)法學(xué)院，廣東 深圳 518060)

破解城管與攤販沖突的治本之策

姚文勝

(中國社會科學(xué)院法學(xué)所，北京 100720；深圳大學(xué)法學(xué)院，廣東 深圳 518060)

城市市容市貌的整治一直是一個“老大難”問題，如何平衡攤販群體的基本生存需要和公共利益，如何緩和城管執(zhí)法隊員和攤販間的緊張關(guān)系，對于社會主義和諧社會的構(gòu)建具有極為重要的現(xiàn)實意義。針對現(xiàn)行的城管執(zhí)法模式進(jìn)行分析，以此為切入點，闡釋其背后的利益分歧是導(dǎo)致二者間沖突頻發(fā)的根源，進(jìn)而借助利益均衡的理念提出有針對性的對策，尋求解決問題的路徑。

城市管理；城管執(zhí)法模式；利益均衡

攤販的存在是世界范圍內(nèi)的普遍現(xiàn)象，即便在西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟度如此之高，也都允許小商小販存在。而對于我國這樣一個發(fā)展中國家，攤販在方便市民生活、活躍經(jīng)濟(jì)、吸納就業(yè)等方面發(fā)揮著不容忽視的作用。

然而城管執(zhí)法隊員與攤販之間關(guān)系持續(xù)緊張，執(zhí)法過程傷亡報道時常見諸報端，由此引發(fā)的大規(guī)模群體事件及上訪活動令地方政府疲于應(yīng)付。城管部門的執(zhí)法行為不僅將所在部門推上風(fēng)口浪尖，更是將公眾的不滿引向地方政府，給正常的社會秩序造成惡劣影響。2013年9月25日，經(jīng)最高人民法院核準(zhǔn)，夏俊峰①被依法執(zhí)行死刑，然而由此引發(fā)的余波依舊未平息，如何破解城管與攤販之困爭還需學(xué)界來解答。依照筆者觀察，當(dāng)前地方政府解決之道流于表面，執(zhí)著于短期效益，沒有觸及到矛盾實質(zhì)，難于發(fā)揮長久之功效。只有采用利益均衡的理念剖解矛盾內(nèi)核，才能從根本上化解這個困擾我國多年的困爭。

一、導(dǎo)致沖突的城管執(zhí)法模式之分析

按照現(xiàn)行的行政法規(guī)，城管對攤販進(jìn)行處罰不允許使用暴力，且需要提前表明身份、告知權(quán)利等。具體到實際，難有可操作性。特別是當(dāng)有考核指標(biāo)的壓力下，城管執(zhí)法隊員就只能自創(chuàng)規(guī)則，甚至借助于協(xié)管員來實施暴力?！肮芾硪坏[脫了法律規(guī)則的束縛，執(zhí)法就只能憑紀(jì)律和良知；紀(jì)律和良知若再失守，暴力就開始了；暴力一旦失控，就難有邊界?！盵1]且城管部門的執(zhí)法對象及執(zhí)法內(nèi)容決定了城管執(zhí)法隊員將面臨比其他執(zhí)法者更復(fù)雜的環(huán)境及更多的社會矛盾。城管與攤販們的對立實際上是管理權(quán)與生存權(quán)的對立：當(dāng)城管面臨上級的命令必須執(zhí)行、自身生命健康時刻受到威脅時，不可能不訴諸暴力；而能否經(jīng)營涉及到攤販們的生計問題，也是不可能妥協(xié)的利益。

總結(jié)起來，各地引發(fā)激烈沖突的城管執(zhí)法模式大都趨同：一是“沒收”。即沒收攤販擺賣商品，對其進(jìn)行處罰。而這會極大引起攤販的反抗，甚至誘發(fā)人身沖突。在今年廣州海珠區(qū)一起事件中，為沒收攤主李盛燕的商品，數(shù)名城管隊員當(dāng)著她兩歲女兒的面對其進(jìn)行毆打，引發(fā)輿論嘩然。二是“搶奪”。為避免違法行為再次出現(xiàn)，有些地方的城管在驅(qū)趕攤販過程中搶奪商品，不會對本人進(jìn)行額外的處罰，以避免意外因素。由于執(zhí)法過程簡單、粗暴，且不會給與攤販相關(guān)的法律文書，這種執(zhí)法活動難以令攤販“心服口服”。近年來，地方城管部門嘗試過做出改變，如上海市率先推行“柔性執(zhí)法”，武漢市推行“眼神執(zhí)法”，縱使“機(jī)關(guān)算盡”，奈何無濟(jì)于事，絲毫無益于化解城管與攤販間的根本利益分歧，攤販暴力抗法事件依舊有增無減。

不僅暴力抗法的數(shù)量在增長，其造成的負(fù)面效應(yīng)也在逐漸顯露：一是人身傷亡比例在增加。攤販群體多屬失業(yè)下崗、失地貧困、因子女上學(xué)或家人重病負(fù)擔(dān)嚴(yán)重的低收入人群，沒有足以支持生活的技能，只能選擇以最低的成本擺攤設(shè)點。一旦被查處或多次被查處，其內(nèi)心積蓄已久的暴戾氣息足以將內(nèi)心的憤怒轉(zhuǎn)化為激烈的抗法行為。二是對正常社會秩序的沖擊在增加。在沖突過程中，常有圍觀者介入。其中既有“看不慣”的熱心市民、一起擺攤的同鄉(xiāng)，又有無業(yè)游民。在集聚效應(yīng)的作用下，很容易轉(zhuǎn)化為治安案件，誘發(fā)更大規(guī)模的沖突，這無疑會對當(dāng)?shù)氐纳鐣刃虍a(chǎn)生不良影響。

二、城管與攤販間利益沖突關(guān)系之剖析

在現(xiàn)行城管執(zhí)法模式下，城管執(zhí)法隊員和攤販之間處于一種緊張狀態(tài)，而這種緊張狀態(tài)下不協(xié)調(diào)、不均衡的利益關(guān)系才是矛盾沖突的關(guān)鍵。城管是通過執(zhí)法活動確保城市秩序處于一個 “有序安全可預(yù)期”②的程度，而攤販的諸多行為則是跨越這條紅線，使得城市管理“無序危險不可預(yù)期”。從價值導(dǎo)向來看，二者根本就是南轅北轍，這就造成了他們之間激烈的利益沖突。

具體來說，公權(quán)部門——城管這一方，涉及公共利益，即城市管理職責(zé)及相應(yīng)行政責(zé)任。國家以行政責(zé)任及責(zé)任追究等多種形式，要求城管部門及其工作人員采取相應(yīng)的查處行為。公權(quán)部門中除城管外，還涉及區(qū)、街道、社區(qū)等各層級執(zhí)政主體及人社、市場監(jiān)管、稅務(wù)等。有學(xué)者從設(shè)定和實施兩方面論述了行政執(zhí)法主體之濫[2]，眾多的部門被規(guī)定了相應(yīng)行政責(zé)任，存在被追究行政責(zé)任的可能。如果從“依法行政”大的理念上看，公權(quán)部門的理由似乎是毫無瑕疵，無懈可擊。但是，依法行政的具體原則還包括合理行政，如何才是合理，這不僅事關(guān)行政自由裁量權(quán)的問題，還關(guān)系到社會公眾所能接受的執(zhí)法強(qiáng)度的底線問題。在現(xiàn)階段，這個執(zhí)法強(qiáng)度的底線恐怕比執(zhí)法問題本身更值得城管部門重視。

而在攤販這一方，涉及到私益即個體經(jīng)濟(jì)利益。他們從收入角度衡量，屬于中低收入階層。他們擺攤具有現(xiàn)實迫切性，是為了解決基本的生存權(quán)問題，如吃飯、子女入學(xué)、看病等等。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，每個人都是“經(jīng)濟(jì)人”[3],攤販也不例外，自發(fā)的逐利性在他們身上表現(xiàn)得極為明顯。因為擺攤操作簡單、成本少、獲益高，這就從根本上決定了其很難被禁止。

不僅如此，城管和攤販之間的關(guān)系還涉及第三方利害關(guān)系人。如周邊領(lǐng)取合法執(zhí)照的商家，其銷售額會受沖擊；附近居民會受噪音和衛(wèi)生問題的困擾等?？傊?，在多方利益以及各種非理性的感情因素交織下，城管與攤販的關(guān)系遂成為城市發(fā)展過程中無法解決的一個頑疾。

三、從根本上破解攤販與城管沖突之對策

在我國農(nóng)村城市化的進(jìn)程中，越來越多的農(nóng)民勢必涌入城市，再加上城市低收入的“蛻化”，街頭擺攤將是這些人不得不選擇的一種謀生方式。因此，街頭攤販在我國是一個長期存在的現(xiàn)象。究竟該如何化解城管和攤販之間的利益沖突呢？既然是由于利益存在根本性的分歧所致，那么彌合二者之間的利益關(guān)系，實現(xiàn)理性狀態(tài)下的利益均衡是著力點。

首先政府應(yīng)調(diào)整城市管理的基本理念，改“不允許擺攤”為“可有條件的擺攤”，把擺攤由不法行為改變?yōu)橛袟l件的合法行為。城市的現(xiàn)代化和國際化并不等于杜絕攤販。在公認(rèn)的國際大都會，攤販隨處可見。比如巴黎鐵塔下、香榭麗舍大道旁，又如倫敦奧運會場館周邊等等。城市應(yīng)該是不同收入階層都可安身立命的處所，不是富有階層特有樂園。紐約市議會曾提出《人行道攤位修正法案》，要對一直允許的占道經(jīng)營加“有條件”限制，結(jié)果被否決了，理由是“取締占道經(jīng)營”將使一部分“新移民”、“小生意從業(yè)者”的生存權(quán)利受到損害。從城市人文建設(shè)的角度說，沒有攤販的城市將不成為城市。城市管理的思路應(yīng)該是規(guī)劃好和管理好，而不是消滅或逼走某一類社會成員。相較之下，港府的做法值得借鑒：上世紀(jì)60年代香港曾出現(xiàn)過亂擺攤現(xiàn)象，食環(huán)署對此大為頭疼，后通過規(guī)劃頒發(fā)大排檔③，并對攤販科以一定的衛(wèi)生、防疫等義務(wù)，引導(dǎo)其走上正規(guī)合法經(jīng)營的軌道。

其次，城管執(zhí)法作為具體行政行為，根據(jù)行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的精神，應(yīng)遵循“先取證，后裁決”程序原則，做好證據(jù)收集工作?！按蜩F還需自身硬”，任何一項行政處罰行為的做出，必須符合實體和程序兩方面的檢驗，符合“比例原則”的三階理論，也就是妥當(dāng)性、必要性和法益相稱三個子原則[4]。有條件的地方，為城管部門配備執(zhí)法記錄儀應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。在這方面深圳可謂“先行者”，2013年6月28日通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市管理綜合執(zhí)法條例》對執(zhí)法事項、執(zhí)法人員著裝、執(zhí)法資格以及處罰機(jī)制等均做了大膽的創(chuàng)新，值得肯定。

還有，地方政府在進(jìn)行規(guī)劃時，應(yīng)對可以利用的空間做充分考慮，對于適當(dāng)?shù)囟慰勺鳛閿偽坏牡缆返仍O(shè)施進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，明確擺攤時段，再通過信息公開、公平授予（如采用抽簽方式）、制定相關(guān)扶持政策和稅費減免政策等，將擺攤問題用富有人情味和符合公正要求的方式管理起來。

最后，政府還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其組建自我管理機(jī)構(gòu)實現(xiàn)自治。這樣，公權(quán)部門的行為由隨機(jī)的強(qiáng)行驅(qū)趕、沒收，改為事先規(guī)劃、事中服務(wù)及事后查缺補(bǔ)漏。當(dāng)然如何組織攤販以合法、民主方式推選產(chǎn)生自治組織等，都需要政府與攤販的充分協(xié)商。只要有充分、足夠的協(xié)商，利益格局錯亂導(dǎo)致的各種具體問題就可以得到解決，黨和政府的公信力也據(jù)此得到提升。

而對攤販來說，政府執(zhí)法行為與其利益的連接點是攤販以一定的義務(wù)，依照合法途徑取得經(jīng)營權(quán)后，必須承諾保證其貨品和勞務(wù)質(zhì)量，按設(shè)定地點和時間經(jīng)營及搞好環(huán)境衛(wèi)生等，不至于使擺攤成為具有社會危害性的行為。對于周邊商家和住戶來說，政府應(yīng)保證其正常收入不會受到損害或是損害后可依法獲得補(bǔ)助，如通過調(diào)整經(jīng)營范圍減少與攤販的同業(yè)競爭，申請政府相關(guān)專項資金補(bǔ)貼（如政府再就業(yè)基金）扶助，以及申請相關(guān)稅費減少等；住戶也應(yīng)依照“信賴?yán)姹Ｗo(hù)”原則得以維持正常的生活環(huán)境和秩序。只要擺攤規(guī)劃好，明確了時段，不至于垃圾亂扔、污水橫流、噪音不絕，其利益也就得到了照顧，自然無所怨言。

綜上所述，城管與攤販困爭問題，既關(guān)乎執(zhí)政，也關(guān)乎民生，還關(guān)乎國家形象的問題。只要直面問題背后的利益關(guān)系，從均衡各方利益入手，標(biāo)本兼治，雙管齊下，宿疾應(yīng)可化解，城市擺攤將成為靚麗的城市之花而非棘手的城市之瘤。

注：

①遼寧省沈陽市一攤販，后被起訴，判處死刑，已執(zhí)行。

②深圳市委書記王榮語。

③牌照為方便檢查，面積較大，故此類店面為“大牌檔”，現(xiàn)為訛用。

[1]何兵.城管追逐與攤販抵抗：攤販管理中的利益沖突與法律調(diào)整[J].中國法學(xué)，2008，（5）.

[2]田思路.我國行政執(zhí)法現(xiàn)狀分析與立法思考[J].當(dāng)代法學(xué)，1996，（4）.

[3]陳孝兵.現(xiàn)代“經(jīng)濟(jì)人”批判[J].中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2002，（2）.

[4]王書成.比例原則之規(guī)范難題及其應(yīng)對[J].當(dāng)代法學(xué)，2007，（11）.

【責(zé)任編輯：張西山】

The Key to Solving Vender-Chengguan Conflict

YAO Wen-sheng
(Chinese Academy of Social Sciences Institute of Law,Beijing 100720; Shenzhen University School of Law,Shenzhen,Guangdong 518060)

Street environment intervention has always posed a large and difficult problem for municipal administrations across China because of the difficulty in balancing the general public’s need for a clean and orderly city environment and the street vendors’need for economic survival.Taking as a point for departure the analysis of the current modus operandi of Chengguan or urban administration officers,this paper finds that a conflict of interest is the primary source for frequent clashes between the two parties;it also proposes that a solution to the problem lies in finding measures that can balance the interests of the involved parties.

city administration；operational modes of urban environment management；balance of interest

D 912.1

A

1000－260X（2014）01-0111-03

2013-10-10

姚文勝，中國社會科學(xué)院法學(xué)所博士后研究，深圳大學(xué)特約教授，從事行政法研究。