近代城市土地管理制度變革因素分析
——對租借地城市的研究

賈彩彥

(華東政法大學(xué) 商學(xué)院，上海 201620)

中國近代城市土地管理制度的變革模式有不同的類型，既有中國政府被動主導(dǎo)下的變革；也有某些社會精英主導(dǎo)的主動變革；既有租界和華界兩種制度長期并存、相互影響和融合的變革，也有由租借地政府主導(dǎo)的變革。在不同的變革模式中，影響制度變遷的主要因素既有共性，又有差異性。就租借地城市而言，以青島和威海為例，二者成為租借地之后都出現(xiàn)了制度從傳統(tǒng)到近代的變革，但同時我們發(fā)現(xiàn)二者的制度模式也呈現(xiàn)出了不同的特點。同樣是租借地城市，為何會出現(xiàn)不同的制度變革結(jié)果呢？在歷史的制度變遷中，哪些因素影響了制度的變遷呢？

一、制度的變革

(一)青島和威海土地管理變革前的模式

1.無專門的土地管理機構(gòu)

青島在作為城市建制之前，僅是一個漁村，在行政上隸屬即墨縣仁化鄉(xiāng)管轄，而縣的最高行政機構(gòu)為縣屬，最高行政長官為知縣，總理一縣的政務(wù)、戶籍、賦役、稅收等，縣衙設(shè)置糧戶署，憑魚鱗冊課征地稅，并無專門土地管理機構(gòu)，日常產(chǎn)權(quán)過戶則由基層地保經(jīng)辦。

威海在英國人租占之前，“威海衛(wèi)90%以上的人口生活在農(nóng)村”，且“當?shù)剞r(nóng)村基本上處于封閉的家族式管理下，由地方鄉(xiāng)紳或宗族大戶維持秩序，推行教化。各村依靠族規(guī)村約自行管理……鄉(xiāng)紳階層在農(nóng)村管理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用”。

2.土地管理的內(nèi)容側(cè)重于稅賦

青島在德國占領(lǐng)前，“沒有任何土地登記簿，只有土地稅賬冊”，更無關(guān)于土地價格的管理，“首先必須和各地方之長老，以及附近村里之中國主管官員，分別洽談，并查閱當?shù)囟悡?jù)，求得各地私產(chǎn)公平可行之稅率與地價。因數(shù)百年以來，中國官廳從未參與民間土地轉(zhuǎn)移之價格也”*維廉·馬察特:《單維廉與青島土地法規(guī)》，江鴻譯，臺北:中國地政研究所1986年版，第9頁。。

而威海主要是農(nóng)村，土地管理也主要是稅賦的管理。

(二)制度變革的實現(xiàn)

1.政府頒布一系列法規(guī)和規(guī)章，推動制度的變革

德當局占領(lǐng)膠澳后，共頒發(fā)了18個與土地有關(guān)的法律文件，內(nèi)容涉及土地征收、土地使用、土地規(guī)劃、土地監(jiān)管、土地交易、土地稅收等，從政策上對土地管理制度變革的完成予以保障。英當局在占領(lǐng)威海后，也頒布了一些法規(guī)，內(nèi)容涉及土地收購、土地登記、土地稅收等，但與青島相比，則沒有那么健全，如沒有相關(guān)土地規(guī)劃方面的法規(guī)和健全的土地使用監(jiān)管制度。

2.采用近代化技術(shù)，實施制度變革

德當局在占領(lǐng)青島之前和對青島進行城市規(guī)劃中，均運用當時比較先進的測量技術(shù)進行了細致的測量，如德著名地質(zhì)學(xué)家李希霍芬(Ferdinand von Richthofen)對中國的實地考察，德海軍部建筑顧問家弗朗求斯(George Franzius)的勘察及大量德海軍技術(shù)人員的勘察，為德選擇青島作為租借地及后來的城市規(guī)劃提供了條件。

3.政府的意志影響著制度變革

德當局基于對青島戰(zhàn)略地位和展示其實力的考慮，決心把青島建設(shè)成為“樣板殖民地”，在這樣的動機下，德當局通過財力投入和行政、法律權(quán)威幾乎從無到有地確立了一套制度。而英當局僅出于軍事上“勢力均衡”的考慮強租了威海，并無發(fā)展威海的意愿，因而并沒有進行財政上的投入。

二、青島和威海城市土地管理制度的不同特點

(一)行政管理制度：城市自治管理模式與中西合璧的總董制

青島在城市管理上的高效、自治管理模式。德政府對青島城市的管理，在組織模式上采用了具有西方議會特點的自治管理。據(jù)1898年10月至1899年10月的《膠州地區(qū)發(fā)展備忘錄》記載:“為了使總督府的決定具有盡可能廣泛的專門經(jīng)驗的基礎(chǔ)，便設(shè)立了一個總督府議會，參加議會的有各個方面管理部門的領(lǐng)導(dǎo)人，所有重要的政府事物都由總督提交議會進行討論?？偠阶鳛樾姓芾砗蛙娛陆y(tǒng)率的最高負責人，一如既往，對這些事物擁有最后的決定權(quán)。這就表現(xiàn)出議會制的集體領(lǐng)導(dǎo)制度的優(yōu)越性，在這種制度下統(tǒng)一的意志和負責的決斷結(jié)合起來?！背丝偠礁畢⒆h會，還設(shè)有其他自治機構(gòu)，如負責評估地產(chǎn)的賦稅和用途問題的委員會等，形成了有效的自治管理模式。城市組織機構(gòu)的完善與自治模式促進了城市建設(shè)各項工作高效、順利的完成，如1898年9月2日膠澳總督就頒布了土地法規(guī)，1899年4月膠澳成立了土地局。

德對威海實行的總董制。威海1900年被英政府接管之后，因絕大部分人口生活在農(nóng)村，因而其對威海衛(wèi)的統(tǒng)治實質(zhì)是對廣大農(nóng)村區(qū)域的統(tǒng)治。1900年馬來州總督史威頓漢姆(Frank Swettenham)進行實地考察后就提出只要與英國的統(tǒng)治不沖突，舊的制度均應(yīng)保留，這個建議被采納成為英政府對當?shù)亟y(tǒng)治的基本原則。1902年行政長官駱克哈特上任后的第5天就接見了威海衛(wèi)全體村董，并對村董登記造冊頒發(fā)委任狀，認可他們的管理。為了提高政府辦事效率，1905年莊士敦在此基礎(chǔ)上提出了總董計劃，將全區(qū)300多個村莊劃分成26個小區(qū)，每個小區(qū)設(shè)總董一名，并將26個小區(qū)分成南北兩個行政區(qū)，各設(shè)行政長官進行管理。總董初從村董中選拔，后改為由小區(qū)村董集體投票選舉產(chǎn)生。這種總董制的治理模式既脫胎于中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自治治理模式，又有所不同，如時人所言“總董制已由民眾的自治組織進而為國家內(nèi)政之設(shè)施，再進而為社會事業(yè)、經(jīng)濟建設(shè)運用之樞紐，因為總董制能延伸至每戶，加強上下聯(lián)系與互救互?！盵注]《傳教士檔案》，威海市檔案館藏，英國威海衛(wèi)行政公署檔案，第546卷，內(nèi)部譯稿第324頁。。

(二)土地制度的完備性與非完備性

1.土地測量的徹底化、制度化與偶然性、消極性

德政府在膠澳地區(qū)進行了徹底的土地測量工作，并把它作為地政局的工作之一，使土地測量制度化。在備忘錄的記載中，1898年3月23日，一名海軍軍官就帶領(lǐng)測量分隊開始了測量工作， 1899年4月15日成立地政局后把測量工作作為地政局的工作內(nèi)容之一，不僅繼續(xù)進行專門土地測繪工作，還為已開發(fā)的可供出售的地塊進行丈量和設(shè)立標志。不同于德細致的測量工作，英當局在土地測量上體現(xiàn)出了較大的消極性，在統(tǒng)治的32 年間，除1898 年英國陸軍工程隊長彭羅斯測量過一次外，并未進行大規(guī)模的土地測量工作。

2.土地儲備制度的建立與缺失

為防止土地投機和城市建設(shè)，膠澳總督府通過優(yōu)先購買權(quán)和土地征購政策，建立起了完備的土地儲備制度。在德統(tǒng)治膠澳期間，共征購青島地區(qū)土地1727公頃44公畝，除此之外，總督府還占有大批官地和過去清軍所征用的土地來滿足公共設(shè)施和開發(fā)建設(shè)之用。

而英政府在威海并未大量收購?fù)恋?，只有當為了“公共利益”時才進行土地收購。在《租借威海衛(wèi)專條》中對于土地征用只進行了原則性規(guī)定：“在格林尼治東經(jīng)121度40分之東沿海暨附近沿海地方，均可擇地建筑炮臺、駐扎兵丁，或另設(shè)應(yīng)行防護之法；又在該界內(nèi)，均可以公平價值擇用地段，鑿井開泉、修筑道路、建設(shè)醫(yī)院，以期適用。”

3.德膠澳政府的土地稅收制度

(1)利用土地稅收制度對土地開發(fā)利用進行管理。膠州土地法規(guī)規(guī)定買地者如若不按計劃3年內(nèi)完成土地建設(shè)利用，在常規(guī)地產(chǎn)稅6%的稅額上增收3%，每3年增加3%，最高限額為24%。通過懲罰性的稅收，監(jiān)督土地開發(fā)利用嚴格按照計劃進行，防止土地囤積和荒置。

(2)創(chuàng)設(shè)土地增值稅制度防止土地投機，對土地價格進行調(diào)控。膠澳總督府在1898年頒行的《置買田地章程》》第六端和第七端中就對土地增值稅做了如下規(guī)定：買主如果將土地轉(zhuǎn)賣與他人時，應(yīng)將其所賺銀數(shù)的三分之一上交總督府；土地若在二十五年內(nèi)歸同一所有者持續(xù)占有，二十五年期滿時，地主同樣要繳納土地增值稅，金額不得高于純利潤的三分之一。[注]青島市檔案館：《青島開埠十七年——膠澳發(fā)展備忘錄(全譯)》，北京：中國檔案出版社2007年版，第5頁。

(3)英當局只有因循舊例的土地稅收制度。其先后幾次頒布土地稅收條例，但1921 年以前僅適用于租借地內(nèi)的外國人，只是到了1921 年才在碼頭區(qū)對中國人持有的土地與外國人一樣按照估價的0.5%征稅，對于其他地區(qū)的中國人則仍遵循清朝舊例征收土地稅。

(三)土地司法制度上德國法律的積極傳播與英治威海期間明顯的法律“二元化”特征

德在司法體系中對中國傳統(tǒng)法律和習(xí)慣的兼顧和改造。德在占領(lǐng)膠澳之初，膠澳的法律體系主要有：中國法、德國法、膠澳總督府在膠澳頒布的法律。在司法體系中，如何適用法律從常年在膠澳租借地擔任高級法官的格奧爾格·克魯森的分析中可以看出，他談到：“基于文化差異，德國的法律沒有被運用于土著居民。不把德國的法律運用于缺乏運用基礎(chǔ)的民族，這樣做不僅有利于加強德國的國家權(quán)威，而且也有利于更好地實現(xiàn)經(jīng)濟和文化目標……膠澳地區(qū)的土著居民是生活在這里的、人種和文化意義上的中國人，他們屬于所有臣服于或者曾經(jīng)臣服于中國國家政權(quán)的種族成員，只要他們還處于中國文化(或者一種與德國文化仍大相徑庭的文化)的文化圈內(nèi)”[注][德]余思凱：《在“模范殖民地”膠州灣的統(tǒng)治與抵抗》，孫立新譯，山東大學(xué)出版社2005年版，第312頁。，故而膠澳當局采用了“華洋分治”的司法體系。但在具體實施中，德國人對中國的傳統(tǒng)法律則進行了改造，例如，在1912年6月29日《買地辦法》中規(guī)定：凡買賣地畝或租地者，須親自到地畝局辦理。如拍賣地皮之本人不能到，須有代表人到局，其代表人須有全權(quán)代表之憑據(jù)，此憑據(jù)即系由臬司衙門或佛威律師、葛和律師簽字。

英租威海衛(wèi)期間法律制度“二元化”的特征則貫穿整個英國對威海衛(wèi)統(tǒng)治的期間?！锻Ｐl(wèi)法令》是英國在威海衛(wèi)建立殖民統(tǒng)治的根本法,為英國在威海衛(wèi)的殖民統(tǒng)治提供了基本原則與制度框架,該法令第十九條規(guī)定：“……根據(jù)以上規(guī)定,英租威海衛(wèi)適用的法律形式主要由四方面構(gòu)成:第一，英國法律；第二，英租威海衛(wèi)地方政府頒布的法令；第三，變通后的香港法律；第四、中國法律及當?shù)亓?xí)慣?！睂W(xué)者們在討論中也普遍將此引為其“二元化”特點的依據(jù)。那么哪些是依照“中國法律及慣例”辦理的呢？“1898年存在的中國法是大清律例,它基本上是一部刑法典,并不包括中國的全部法律。多數(shù)的民事法律,如繼承、契約及土地持有,均自在于帝國管理系統(tǒng)之外,由鄉(xiāng)村耆老、商業(yè)行會及類似的代理機關(guān)主要是依據(jù)習(xí)慣解決”[注]威海市檔案館藏，英國威海衛(wèi)行政公署檔案，卷號116。，故而關(guān)于土地方面的相關(guān)法律主要是依據(jù)傳統(tǒng)習(xí)慣來解決的，當然不得與英國觀念相抵觸。

三、比較基礎(chǔ)上對制度變遷因素的探討

從青島和威海土地管理制度的特征比較中我們可以看出，二者的變革內(nèi)容、變革結(jié)果并不相同，那么哪些因素對此二者的制度變革產(chǎn)生了影響呢？

(一)宗主國的政治法律制度與殖民政策

在城市管理制度上，青島體現(xiàn)出了較強的自治和民主特點，而威海的城市管理體系的設(shè)立則體現(xiàn)出了英國皇家殖民地的統(tǒng)治特色。在青島城市管理制度的體系中，膠澳總督為首腦，行使司法管理監(jiān)督權(quán)，直接控制軍事的和民事的管理。參謀長代表軍隊事務(wù)，市政長官代表民事事務(wù)，各自獨立，并設(shè)有政府參議會和中國人議事會向總督提供咨詢，體現(xiàn)了一定的民主特點。而威海在英國占領(lǐng)之初由海軍部和陸軍部管理，1901年由殖民部正式接管并于同年頒布《樞密院威海衛(wèi)法令》，作為威海衛(wèi)的根本大法確立了威海衛(wèi)的殖民地類型——皇家殖民地?；始抑趁竦丶扔杏⑼踔苯庸茌牭奶攸c，又有行政長官高度專制的特點。英王的直接管轄權(quán)主要體現(xiàn)在英王對威海最高行政長官的任免權(quán)、立法否決權(quán)和法官任命權(quán)及司法終審權(quán)上，這些權(quán)力在《樞密院法令》中均予以明確規(guī)定。但同時行政長官也被賦予了極大的權(quán)力，包括：執(zhí)掌和使用英租威海衛(wèi)公章的權(quán)力；在威海衛(wèi)制定及頒布法令；有處置威海衛(wèi)土地之權(quán)等，體現(xiàn)了行政長官專治的特點。

就相關(guān)法律制度而言，同樣也體現(xiàn)出不同于中國傳統(tǒng)模式的宗主國的特點。在德統(tǒng)治青島期間，實現(xiàn)了司法與行政的分離，在設(shè)立法院的基礎(chǔ)上引入了陪審和律師制度。而在威海的法律構(gòu)成中同樣有英國的法律制度的特點，在《樞密院法令》第19條中就明確規(guī)定：“照本法令其他條文之規(guī)定,所有民刑訴訟管轄權(quán),得酌量情勢,以英國現(xiàn)行法律之原則,及英國法庭之手續(xù)習(xí)慣,分別施行之。”同時也建立了英國式的司法系統(tǒng)，在威海設(shè)立了威海衛(wèi)高等法院，引入了陪審員制度。

(二)宗主國的文化

在青島和威海土地管理制度的確立中，關(guān)于城市土地的供應(yīng)采用了不同的模式。青島的土地主要采用招標拍賣的形式，而威海則采用了批租的形式，不同的土地供應(yīng)模式體現(xiàn)出了兩個宗主國不同的傳統(tǒng)文化。

德國對青島的土地主要采用拍賣的方式，有增加其財政收入的需要，但主要還是源于德國關(guān)于土地的傳統(tǒng)認識。德國具有根深蒂固的土地所有權(quán)觀念，如德國海軍部國務(wù)秘書提爾皮茨(Alfred von Tirpitz)1899年1月所作的預(yù)算報告中,對土地條例作了綜合說明:德國人在土地管理方面沒有仿照英國租賃辦法,而是采用收售的模式,這顧及了德意志民族根深蒂固的感情,因為德國人都希望擁有屬于自己的土地。不同于德國的土地售賣制度，英國在租借威海衛(wèi)期間，實行了以土地出租為主的土地供應(yīng)制度，這種模式同樣源于英國關(guān)于土地的傳統(tǒng)認識。在英國，自從1066年諾曼底人征服英格蘭以來，英國的全部土地在法律上都歸英王或國家所有，英王作為唯一的絕對的土地所有人，把土地授予其他人，這些人就成了持有人或租借人。從英國對所占領(lǐng)的殖民地的土地政策來看，英國對其殖民地實施的也是土地的國家所有制，實行只租不賣的政策。如1763年的《王室宣言》中，英王喬治三世宣布對加拿大擁有主權(quán)，同時宣布除了魁北克殖民地與哈得孫灣公司所有的土地外，西部的廣大國土為印第安人保留地，其產(chǎn)權(quán)只能歸英王室及其代表，這種土地所有觀念和產(chǎn)權(quán)認識使得英國在租借威海衛(wèi)時，同樣保留了這一做法。

(三)主要政策制定者的個人偏好

青島的土地政策的主要制定者單威廉，他對于中國文化的熟悉及他在中國的經(jīng)歷對其在青島制定土地政策均產(chǎn)生了影響。單威廉于1885年被德國外交部選派至中國學(xué)習(xí)漢語，學(xué)成后先后在香港、廣州 、煙臺、上海的德國領(lǐng)事館任翻譯，并與如衛(wèi)禮賢等歐洲漢學(xué)家交往，對中國的文化有了較深的了解，也因其對中國文化的了解而被派往德國新的租借地青島，協(xié)助辦理購地工作。在占領(lǐng)青島之初，調(diào)查土地狀況時，單威廉就了解到“在中國從未有土地官署，其業(yè)主之變更，村長有無上之權(quán)力”[注][德]沙美：《膠州行政》，上海：民智書局，民國十三年六月(1923.6)，第2頁。。在他的最初的報告中也提到：“吾人面臨最緊急問題有二，第一為了解當?shù)赝恋厍樾?、土地所有?quán)問題，以及面積大小等等，以及尋求實用的、不違反中國居民法律觀念之辦法，以取得優(yōu)先購買權(quán)?！盵注][德]維廉·馬察特:《單維廉與青島土地法規(guī)》，江鴻譯臺北：中國地政研究所1986年版，第9、11、38頁。遂在調(diào)查土地情況時，單威廉均和當?shù)氐拈L老，很多是村長及有威望的人進行洽談了解*[德]維廉·馬察特:《單維廉與青島土地法規(guī)》，江鴻譯臺北：中國地政研究所1986年版，第9、11、38頁。。這些符合中國傳統(tǒng)習(xí)慣的做法對于土地購買工作的順利展開，起到了很大作用。而且單威廉在廣州、香港、上海這幾個城市均生活過，而這些城市土地投機現(xiàn)象十分嚴重，在其1911年發(fā)表的《膠州地區(qū)土地政策之檢討與建議》中，他說明了自己在青島制定的土地法規(guī)的所有觀點，均是其對近代中國開埠城市廣州、香港、上海的土地政策考察思考的結(jié)果。*[德]維廉·馬察特:《單維廉與青島土地法規(guī)》，江鴻譯臺北：中國地政研究所1986年版，第9、11、38頁。

而威海的包括土地制度在內(nèi)的所有制度均受到其行政長官的影響，尤其是對中國傳統(tǒng)文化十分迷戀的駱克哈特和莊士敦。駱克哈特被威海人稱為“洋儒生”，由于其對中國傳統(tǒng)文化的熱愛，在他執(zhí)政的過程中，對中國文化采取了保留的態(tài)度，并把舊的體制也保留了下來。另一位對威海的制度產(chǎn)生過很大影響的行政長官莊士敦，也極為推崇儒家思想，同時他還意識到：“無論東方還是西方都處在各自社會發(fā)展的實驗階段，因此不管對哪個半球而言，把自己的意志和理想強加給另一方是不明智的。同樣，快速地放棄自己獨有的理想則是危險的?！盵注]鄧向陽:《米字旗下的威海衛(wèi)》,山東畫報出版社2003年版,第37頁。在這樣的理念下，在其施政期間，對中國的傳統(tǒng)體制予以極大的保留，如村董制、治理過程中的重教化等。

四、比較基礎(chǔ)上對制度變遷因素的進一步探討

如果說宗主國的文化是一個主要因素，那么同一個宗主國對同一文化背景下的不同殖民地的制度變革所施加的影響是否相同？又是什么因素影響著這一影響呢？

(一)青島與天津和武漢的德國租界的比較——宗主國不同的開發(fā)模式

除了青島，德國在天津和武漢都擁有租界，但不同于德國海軍部在中國詳盡考察后而選定的青島，內(nèi)地的租界河道不利于大型海船的行駛，并不滿足德國海軍的利益，且德國在中國的貿(mào)易公司由于已經(jīng)移居到中國內(nèi)地其他國家的租界，故而對這些內(nèi)地租界并無特別的興趣開發(fā)。因此，盡管1895年德國就獲得了這些租界，但直到1897年這些租界也無太大的變化，正如德海軍建港總監(jiān)弗朗求斯1897年所記錄的，德國在漢口的租界：在河岸邊沒有大帆船，茅草蓋的棚屋立在沙灘上，樹前是曬干的漁網(wǎng)。[注][德]托爾斯滕·華納：《近代青島的城市規(guī)劃與建設(shè)》，青島市檔案館編譯，東南大學(xué)出版社2011年版，第79、73頁。雖然在后期對這兩個租借進行了開發(fā)，但仍落后于英、法租界的建設(shè)。這與同期青島的舉世矚目的建設(shè)和土地制度的變革形成了鮮明的對比，這種差異的形成與宗主國的意圖、宗主國的開發(fā)模式和管理模式相關(guān)。

青島本身是出于“在中國沿海尋找一處地方，德國可在此建立一個軍事-經(jīng)濟基地”的目的而被德國強制租借的，并由德國海軍部負責對租借地城市的管理和建設(shè)，而天津和武漢的租界管理則隸屬于外交部殖民司(1905年改為殖民部)。相較于殖民司，海軍部能帶來更大的好處，如海軍部國務(wù)秘書蒂爾皮茨所言：“我們有一大堆技術(shù)人員和官員可提供給青島使用，這些人是我們從海軍大家庭中挑選出來的，如果認為他們不合適還可以立即撤回。殖民部則只是一個官僚機構(gòu)。我們有能力自己建港、建城和各種設(shè)施等……我們有醫(yī)生，他們已經(jīng)適應(yīng)了熱帶氣候并且接受過建造野戰(zhàn)醫(yī)院的培訓(xùn)。我們認為無需每一步都受制于帝國國庫和帝國國會，如帝國殖民部曾經(jīng)遇到的情況那樣。”[注]同上，第73頁。而且青島建設(shè)所需的財政資金均由德國海軍部向國會申請，自1897年至1914年青島建設(shè)總計2億金馬克，其中每年帝國的補貼介于500萬和1460萬金馬克之間。這種資助和德國力圖在青島建設(shè)“模范殖民地”的意圖是分不開的，同時青島成功的土地制度變革使得總督府獲得了穩(wěn)定的土地售賣收入和稅收，這也為青島的建設(shè)提供了穩(wěn)定的資金來源。由殖民司負責的天津和武漢的德國租界則不同，外交部關(guān)于這兩個租界的土地政策是既不得給德帝國帶來風險，也不得要求帝國付出代價，包括購買租界土地上的中國地產(chǎn)、街道等的建設(shè)維修保養(yǎng)費用以及各類公用建筑設(shè)施的費用，都絕不應(yīng)給予財政資助，在這樣的土地政策下，這兩個租界的開發(fā)由私人公司進行，這些公司負責租借的用地平整、建設(shè)道路和碼頭堤岸，同時作為回報得到50年的船舶碼頭費，但公司一直資金緊張，導(dǎo)致開發(fā)十分緩慢。

(二)威海和上海的比較

近代威海制度變革的緩慢和上海英租界的迅速變革相比，宗主國的意圖和主要執(zhí)政者個人偏好的差異導(dǎo)致了制度變革的差異。

如前文所述，英國占領(lǐng)威海衛(wèi)僅是為了同俄國的勢力相抗衡，在這樣的意圖下，英國當局對威海衛(wèi)的統(tǒng)治一直本著成本最小化的原則，而行政長官對于中國傳統(tǒng)文化的強烈偏好，更使得英租威海衛(wèi)期間中國很多傳統(tǒng)制度一直存在。上海英租界的開辟，從意圖而言是出于貿(mào)易目的。英租界最初的區(qū)域十分荒蕪，為了生活及貿(mào)易的便利，租界內(nèi)的商人立即從維修道路開始進行市政建設(shè)，其界內(nèi)后來成立的“道路碼頭委員會”、工部局和公董局最初都是為了管理市政設(shè)施的建設(shè)而設(shè)的，租界土地管理機構(gòu)的設(shè)立和土地管理制度的逐漸完善就是在市政建設(shè)的基礎(chǔ)上，仿照英國本土的制度而逐漸確立的。[注]此研究見賈彩彥：《近代上海城市土地管理思想》，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版。

五、不同的制度變革對城市發(fā)展的影響及啟示

(一)近代青島的迅速崛起與威海城市的緩慢發(fā)展

青島確立的包括土地征購制度、土地使用管理制度、土地規(guī)劃制度和土地稅收制度在內(nèi)的一整套制度，保證了城市規(guī)劃的順利展開，成功抑制了在近代中國其他城市的租界普遍出現(xiàn)的土地投機，使得青島成為近代的“樣板殖民地”。如1913年9月《青島新報》刊登的一位英國人對于青島的報道：“這是自故鄉(xiāng)遷到那里并在遷移中獲得的一塊德國的土地……德國人真的無須先學(xué)習(xí)如何建設(shè)一座城市。青島矗立在那里，作為他們基本能力及其杰出天賦的一個典范”[注]青島新報，1913-09-05:2,3。。

對威海而言，在英租威海衛(wèi)32年間，威海衛(wèi)城內(nèi)城外呈現(xiàn)出分離狀態(tài)。舊的威海衛(wèi)城在英租期間不但沒有得到發(fā)展，反而更加破爛，既沒有大的規(guī)劃和建設(shè)，也沒有對街道的整修。雖然在衛(wèi)城東北方向的碼頭一帶和劉公島，為了英軍療養(yǎng)的需要，修建了道路、街心花園和洋房，但也造成了城內(nèi)城外分離的格局，無城市建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃，這種狀態(tài)一直到國民政府于1930年代收回后才有所改善。

(二)思考及啟示

青島和威海是近代中國城市類型中的租借地模式，研究這兩個城市土地管理制度的變革，具有一定的理論意義和現(xiàn)實意義。

(1)近代制度變革路徑的多樣性。在研究近代的制度變革中，西方文化的傳播和影響一直是一個主要因素，這些西方的制度在中國確立的過程中，和本土的非正式制度融合的過程是一個不斷摩擦的過程。如在青島，德在征地和筑路中均曾遭到武力反抗，如筑路過程中對墳?zāi)沟耐诰?，使得他們自己也意識到“筑路之事，漠視墳?zāi)?，以致有傷居民信仰情感”[注]山東歷史學(xué)會:《山東近代史資料》第三分冊，濟南:山東人民出版社1961年版，第207頁。。但威海卻是一個中國傳統(tǒng)文化得到極大保留的特殊模式，執(zhí)政者對于中國傳統(tǒng)文化的偏好使得這個城市的制度變革過程是一個緩慢地、溫和地發(fā)生的過程。在英剛強租威海時，經(jīng)常遭到當?shù)鼐用穹磳τ膭澖缌⒈税滋炝⒔绫?當?shù)鼐用褚估锘驅(qū)⒅纬蛲低迪蜃饨璧貎?nèi)側(cè)移動,然而多年后,卻發(fā)生了當?shù)鼐用裢低迪蜃饨璧赝鈧?cè)移動界碑的事。[注]王一強：《“你們倒使我們的人中國化了”》，《法制與社會發(fā)展》2004年第5期，第62頁。因而在威海的制度變革中又是一種傳統(tǒng)文化對西方文化產(chǎn)生很大影響的變革，這種變革沒有產(chǎn)生大的摩擦。

(2)中國正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的時期，而城鎮(zhèn)化帶來的首要問題即是土地問題，如何防止土地投機而帶來的土地價格飛漲就是我們已經(jīng)遇到的和需要解決的問題。從青島和威海的制度模式的比較中，我們可以看到青島和威海均沒有出現(xiàn)此問題，但青島是由于較成功的土地管理制度的實施，而威海則是因為城市化緩慢進行而沒有產(chǎn)生土地投機問題。

青島對于土地投機現(xiàn)象的成功抑制一直備受稱贊，在當時就對德國國內(nèi)及德國其他殖民地產(chǎn)生了影響。但我們也看到青島的土地政策中有幾個問題：青島城市建設(shè)的順利展開，得益于其穩(wěn)定的土地收入即土地財政，這種模式可持久嗎？它的土地稅收政策有借鑒意義嗎？確實，從《膠澳發(fā)展備忘錄》中我們看到從1898年到1911年土地收入是呈增長趨勢的，但從土地收入與賦稅總額的對比中，我們也發(fā)現(xiàn)在1898-1901年間，青島的財政收入幾乎全部來源于土地收入，但在1902-1912年間碼頭和倉儲賦稅收入占第一，出售土地、地產(chǎn)稅、地租的收入為其第二大財源，按備忘錄1912年的記載賣地所得和地稅總計約占全部收入比重的35%，也說明隨著青島的建設(shè)，這個城市在其建設(shè)初期所需的資金確實得益于土地收入，但城市建設(shè)的開展促進了城市經(jīng)濟的發(fā)展，使得土地收入在財政收入中的比重逐漸下降。青島的土地賦稅制度對于土地投機的成功抑制，幾個環(huán)節(jié)是互相補充的，包括：優(yōu)先購買制度、土地稅收和土地增值稅制度。即在政府取得土地優(yōu)先購買權(quán)的前提下，土地交易時進行申報，政府相關(guān)部門進行評估，如果為了避稅而申報比市價低的交易價格，則政府可按申報價格優(yōu)先購買；如果申報價格按市價或高于市價，則按33%的比例征收增值稅，同時持有土地者每年以土地價格為基礎(chǔ)繳納6%的稅收，地價定期評估。這幾個環(huán)節(jié)是相互補充的，若只是單純的土地增值稅是不能起到有效作用的。

同時，我們也要看到，青島的土地征收是德當局依靠強制手段從農(nóng)民手中低價獲得的，因而抵制的情況也時有發(fā)生，很多農(nóng)民失地后又無力參與土地投標購買，結(jié)果流離失所。