我國央行財產(chǎn)豁免制度的完善：以利益平衡為視角

郭華春

(華東政法大學(xué) 博士后流動站，上海 200042)

21世紀(jì)以來的阿根廷主權(quán)債務(wù)危機(jī)和歐債危機(jī)中，債權(quán)人能否對外國央行提起訴訟，能否通過扣押、執(zhí)行外國央行的財產(chǎn)來獲得償付，此類央行財產(chǎn)豁免問題受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注。我國在2005年頒布的《外國中央銀行財產(chǎn)司法強(qiáng)制措施豁免法》(以下簡稱“央行豁免法”)以全文4條的篇幅專門規(guī)定了外國中央銀行(以下簡稱“外國央行”)在我國享有司法強(qiáng)制措施豁免,并規(guī)定了對等原則。但是，央行豁免法沒有明確如下問題：(1)我國法院是否可以對外國央行行使司法管轄權(quán)？(2)享有司法強(qiáng)制措施豁免的“央行財產(chǎn)”之內(nèi)涵是什么？(3)如何判斷外國政府是否放棄央行財產(chǎn)豁免？

本文在研究美國1976年《外國主權(quán)豁免法》時發(fā)現(xiàn)，央行財產(chǎn)豁免制度與維護(hù)美元國際貨幣地位具有極大的關(guān)聯(lián)性，并輔之以復(fù)雜的制度設(shè)計來予以支撐。我國央行財產(chǎn)豁免制度設(shè)計不能忽視國際金融中心建設(shè)、人民幣國際化、維護(hù)債權(quán)人利益等多重利益因素。利益平衡視角為此提供了制度設(shè)計的分析視角，并據(jù)此可以得出我國在央行財產(chǎn)豁免制度問題上的立場與具體制度設(shè)計建議。

一、央行財產(chǎn)豁免制度設(shè)計中的利益平衡

從利益平衡角度分析央行財產(chǎn)豁免制度具有可能性、必要性，契合我國的現(xiàn)實需求。

首先，央行豁免制度存在利益平衡的可能性。作為國際法層面上的一項原則，國家豁免制度主要取決于國家的同意，這種“同意”的背后則是基于國家對各種相互沖突的利益進(jìn)行政策權(quán)衡分析。央行代表本國政府干預(yù)金融市場的措施與商業(yè)交易行為相關(guān)聯(lián)，容易引發(fā)商業(yè)行為或主權(quán)行為的爭論。央行行為可能會被認(rèn)定為“商業(yè)活動”而難以享有主權(quán)豁免。同時，央行從事國際金融活動，其資產(chǎn)經(jīng)常出現(xiàn)在其他國家金融機(jī)構(gòu)，容易遭到外國法院的司法強(qiáng)制措施。為避免因上述情況導(dǎo)致兩國關(guān)系的緊張，各國均不同程度地承認(rèn)外國央行在本國享有國家豁免待遇。換言之，各國在央行豁免問題的立法上存在利益權(quán)衡的可能性。

其次，央行財產(chǎn)豁免制度存在利益平衡的必要性。與外交豁免(主要涉及國家間關(guān)系)不同，央行財產(chǎn)豁免制度不但要為外國央行履行職能的活動提供程序性保障，還要為這些活動的交易對方債權(quán)人提供救濟(jì)。換言之，一國在國家豁免立法中給予央行財產(chǎn)豁免問題以特別規(guī)定，除了央行本身具有特殊性之外，更重要的是基于本國在國際金融領(lǐng)域的特定政策訴求。

例如，美國在1976年的《外國主權(quán)豁免法》第1611(b)(1)條中規(guī)定，央行“為自己持有(Held for its Own Account)”的財產(chǎn)享有執(zhí)行豁免。此舉是為了維護(hù)美元作為國際貨幣的地位和紐約的國際金融中心地位，具有明顯的管轄權(quán)競爭動機(jī)。20世紀(jì)70年代初期，美國國務(wù)院就已經(jīng)認(rèn)識到，如果法院扣押外國央行投資資產(chǎn)成為常態(tài)，美國會面臨很多麻煩。[注]See 1973 DIG. Of U.S. PRAC. OF INT'L L. 227，228-29 ,1974.外國央行資產(chǎn)大規(guī)模轉(zhuǎn)移出美國會對美國國際收支平衡產(chǎn)生不利影響，損及美國管理公共債務(wù)的能力，對美元的地位產(chǎn)生重大沖擊。[注]Ernest T Patrikis，F(xiàn)oreign Central Bank Property: Immunity from Attachment in the United States，U Ill L Rev ,1982，p.266.實踐中，美國法院20世紀(jì)80年代審理的對尼日利亞央行和對伊朗央行的訴訟就引發(fā)了外國央行對將資產(chǎn)存放在美國的擔(dān)憂。同時，國際清算銀行(BIS)同美聯(lián)儲在吸引各國央行儲備資產(chǎn)方面的競爭措施之一就是保護(hù)國際清算銀行所持有的央行資產(chǎn)不會受到強(qiáng)制執(zhí)行和扣押措施的影響。正是基于對國際清算銀行豁免地位的信任，阿根廷在其中央銀行卷入美國法院的訴訟后的3個月時間里，先后將存放在紐約聯(lián)邦儲蓄銀行將近21億美元的資金轉(zhuǎn)入在國際清算銀行開設(shè)的賬戶。

再次，我國央行財產(chǎn)豁免制度面臨復(fù)雜的利益平衡之現(xiàn)實需求。我國當(dāng)前的國際投資框架中，既有以央行外匯儲備進(jìn)行的對外投資，也有私人投資于外國央行發(fā)行的主權(quán)債務(wù)。同時，外國央行資產(chǎn)正逐步進(jìn)入我國金融市場。外國央行和我國央行均有可能成為債權(quán)人或債務(wù)人。21世紀(jì)以來，阿根廷等主權(quán)債務(wù)國的央行位于國外的資產(chǎn)成為以機(jī)構(gòu)投資者為代表的債權(quán)人申請扣押或執(zhí)行的對象，此種行為直接影響到(包括中國籍債權(quán)人在內(nèi)的)其他債權(quán)人的權(quán)益與償債順序的公平性。

此種背景下，我國不僅要在國內(nèi)立法上明確對待外國央行財產(chǎn)豁免問題的立場，也需要就他國在央行財產(chǎn)豁免問題上的政策立場表態(tài)：央行基于外匯儲備保值、增值需求進(jìn)行的投資，是否應(yīng)享有國家豁免待遇？應(yīng)享有何種程度的國家豁免待遇？而且，我國內(nèi)、外兩種立場應(yīng)保持言行一致，以推動央行財產(chǎn)豁免問題上習(xí)慣國際法的形成和負(fù)責(zé)任大國形象的塑造。

綜上，央行財產(chǎn)豁免背后蘊含諸多的利益平衡考慮，并非簡單的司法強(qiáng)制措施問題。在抽象地討論應(yīng)該“同意”絕對豁免還是相對豁免立場的同時，我們更需要從利益平衡角度對我國央行財產(chǎn)豁免制度作法律技術(shù)層面分析，并將此種利益平衡過程予以法制化。

二、央行財產(chǎn)豁免制度利益平衡之法律機(jī)制

為維護(hù)紐約國際金融中心地位和美元國際儲備貨幣地位，美國《外國主權(quán)豁免法》對央行財產(chǎn)執(zhí)行豁免問題作出了特別規(guī)定，這種特別規(guī)定通過立法與司法、管轄豁免與執(zhí)行豁免等層面的結(jié)構(gòu)性平衡予以實現(xiàn),典型地表現(xiàn)為美國法院對“央行財產(chǎn)”和“放棄豁免”等立法條文的解讀。

(一)行政與司法的平衡：“法庭之友”程序制度保障

在涉及國家豁免問題的案件上，美國國務(wù)院有介入司法的傳統(tǒng)?！锻鈬鳈?quán)豁免法》通過前，在央行及其財產(chǎn)豁免認(rèn)定問題上，法院通常遵從國務(wù)院的意見。例如，在Weilamann訴大通銀行案件中，紐約法院判決美國國務(wù)院應(yīng)決定外國央行資產(chǎn)的豁免問題。法院指出，如果國務(wù)院認(rèn)可該豁免并通過司法部向法院提交利益建議，法院就會賦予國務(wù)院的立場以法律效力。如果國務(wù)院沒有向法院提交利益建議，法院會以國務(wù)院的政策為指南，自行決定豁免問題。[注]See Weilamann v. Chase Manhattan Bank，21 Misc. 2d 1086，192 N.Y.S.2d 469 (Sup. Ct. 1959).

鑒于金融市場投資者和美國政府在央行豁免問題上存在明顯的立場分歧，《外國主權(quán)豁免法》的一大目的是要從程序角度削弱國務(wù)院在主權(quán)豁免決策中的地位，賦予法院在認(rèn)定豁免方面的獨立權(quán)力，以讓訴訟當(dāng)事方確信法院的決策純粹是基于合法理由和正當(dāng)法律程序進(jìn)行的。[注]H.R. Rep. No. 94-1487，1976，at 7.同時，美國政府借助于“法庭之友”制度在訴訟個案中向法院提交有關(guān)央行豁免的意見，表達(dá)其在央行豁免問題上的政策訴求。實踐中，美國政府不經(jīng)法院邀請即急切介入案件的審理。此種舉動受到美國學(xué)界和法律界的批評，甚至建議修改《外國主權(quán)豁免法》以明確國務(wù)院參與外國國家豁免認(rèn)定的角色。[注]Brock，Carolyn J，the Foreign Sovereign Immunities Act: Defining a Role for the Executive，Virginia Journal of International Law,Vol.30,1990，p.795.據(jù)此，央行財產(chǎn)豁免制度需要在行政與司法之間設(shè)置程序性的平衡機(jī)制。

(二)國內(nèi)與外國的平衡：管轄豁免與執(zhí)行豁免的互動

《外國主權(quán)豁免法》對管轄豁免和執(zhí)行豁免作了區(qū)分。第1610(a)(3)規(guī)定，在美國進(jìn)行商業(yè)活動的財產(chǎn)，違反國際法所得的財產(chǎn)不得享有執(zhí)行豁免，第1611(b)(1)則規(guī)定央行“為自己持有”的財產(chǎn)享有執(zhí)行豁免，但在管轄豁免方面并沒有作此種特別規(guī)定。一種觀點認(rèn)為，由于外國央行財產(chǎn)在美國享有判決執(zhí)行方面的豁免待遇，對外國央行的訴訟管轄因而變得沒有意義。[注]FA Mann，the State Immunity Act 1978，BYIL ,Vol.50,1979，p.61.筆者的認(rèn)識是，這種觀點沒有考慮到一國法院的判決可以在外國申請承認(rèn)與執(zhí)行這一事實，以及此種事實對央行財產(chǎn)豁免制度所具有的特殊意義?！锻鈬鳈?quán)豁免法》賦予法院管轄有關(guān)央行財產(chǎn)的訴訟，并非僅是為私人提供一種“缺乏救濟(jì)的權(quán)利”，還蘊含著精妙的內(nèi)、外國利益平衡。

首先，《外國主權(quán)豁免法》賦予美國法院對以外國央行為被告的訴訟案件管轄權(quán)，以此為債權(quán)人提供救濟(jì)渠道，增強(qiáng)投資者在美國的投資信心。在執(zhí)行階段給予央行財產(chǎn)以特別的豁免待遇，則無疑給了外國央行將資產(chǎn)存放在美國的“定心丸”，為美國政府維護(hù)紐約的國際金融中心地位和美元的國際貨幣地位提供了保障。

其次，全球化背景下，訴訟管轄與執(zhí)行不再局限于同一國領(lǐng)土范圍內(nèi)。盡管債權(quán)人在美國獲得了針對外國央行的勝訴判決后難以在美國獲得執(zhí)行，但畢竟獲得了在美國以外國家尋求執(zhí)行判決的機(jī)會，至少對被告身份的外國央行形成一種威懾。如果美國法院的判決在其他國家獲得執(zhí)行，這會反襯出外國央行在美國更能獲得可靠的保護(hù)。

此種區(qū)分管轄豁免和執(zhí)行豁免的做法無形中對其他國家(地區(qū))通過改善金融法制環(huán)境來“招商引資”形成很大的壓力，襯托出美國的競爭優(yōu)勢。

(三)執(zhí)行階段的特別豁免

基于管轄范圍涵蓋國際金融中心所在地的紐約之區(qū)位優(yōu)勢，紐約南部地方法院和美國聯(lián)邦第二巡回法院審理了多起央行財產(chǎn)豁免訴訟案件，為第1611(b)(1)條款的解釋積累了豐富的實踐經(jīng)驗，包括：如何界定“為自己持有”、央行與母國政府的關(guān)系、外國政府放棄其本國央行的豁免所需滿足的形式等。

1.外國央行財產(chǎn)豁免不以央行獨立于母國政府為前提：尊重母國主權(quán)

央行與其本國政府的關(guān)系涉及一國政治體制安排，且各國央行性質(zhì)各異，難以做出統(tǒng)一的規(guī)定。美國在司法實踐中明確了“央行財產(chǎn)”的界定不受央行是否獨立于本國政府的影響。

在EM公司訴阿根廷共和國案件中，原告方認(rèn)為阿根廷動用中央銀行資金向國際貨幣基金組織償付債務(wù)，使得阿根廷中央銀行的資產(chǎn)(包括存放在紐約聯(lián)邦儲蓄銀行的資產(chǎn))與阿根廷的國家資產(chǎn)相混同，不再屬于中央銀行“為自己持有”的資產(chǎn)，因而不應(yīng)該享有豁免。美國第二巡回上訴法院、最高法院在該案及隨后的NML資本公司訴阿根廷中央銀行案件中均認(rèn)為，央行“為自己持有”的財產(chǎn)所享有的豁免并不取決于央行是否獨立于其母國政府，而是取決于該資產(chǎn)是否被用于履行“央行功能”。[注]NML Capital，Ltd. v. Banco Central de la República Argentina，No. 10-1487- cv(L)，— F.3d —，2011 WL 2611269，at 19-20 (2d Cir. July 5，2011).這是因為，央行的財產(chǎn)本身就屬于其母國國家的財產(chǎn)。央行維護(hù)貨幣幣值穩(wěn)定和持有外匯都是為了其母國利益，不可能將央行利益與其母國利益相隔離。況且，由法院在個案中認(rèn)定央行的“獨立性”會造成央行財產(chǎn)豁免制度的不確定性和缺乏可預(yù)測性，不符合“讓各國央行放心將資金存放在本國”這一立法政策目標(biāo)。據(jù)此，央行財產(chǎn)的界定應(yīng)注重央行的功能而不是其獨立于母國政府的身份。

問題在于，央行所屬國政府存在濫用央行豁免制度的可能，將本國財產(chǎn)存入央行賬戶以獲得更高程度的豁免保護(hù)。為防止此種濫用行為，平衡外國央行與債權(quán)人之間的利益，法院借助于界定“為自己持有”(享有豁免的央行財產(chǎn))來解決這一問題?！盀樽约撼钟小贝嬖诙喾N標(biāo)準(zhǔn)，其中“央行業(yè)務(wù)活動(Central Banking Activities)”模式為主流界定模式。[注]Paul L. Lee，Central Banks and Sovereign Immunity，Columbia Journal of Transnational Law,Vol.41，2002，p.377.

2.“央行業(yè)務(wù)活動”模式：公眾、當(dāng)事方和法院之間的平衡

根據(jù)美國國會關(guān)于《外國主權(quán)豁免法》立法報告的解釋，央行“為自己持有”的資金之使用須同央行業(yè)務(wù)活動相關(guān)，而不是僅用于為其他實體或外國國家的商業(yè)交易提供融資。此種“央行業(yè)務(wù)活動”模式為美國司法實踐所采納，并在普通公眾的理解、當(dāng)事方的理解和法院的理解之間進(jìn)行了權(quán)衡。

(1)通常意義上的“央行業(yè)務(wù)活動”。在“央行業(yè)務(wù)活動”內(nèi)涵界定上，美國司法實踐采納的標(biāo)準(zhǔn)是：資金如果被用于通常意義上的央行功能，就能夠享有豁免，無論其商業(yè)性質(zhì)如何。[注]See Olympic Chartering，S.A. v. Ministry of Indus. & Trade of Jordan，134 F. Supp. 2d 528，534 (S.D.N.Y. 2001).換言之，第1611條項下的“央行業(yè)務(wù)活動”可以是商業(yè)交易性質(zhì)。

首先，此種理解符合《外國主權(quán)豁免法》的條文結(jié)構(gòu)安排。第1610條規(guī)定了“商業(yè)活動例外”，而第1611條是第1610條的例外。如果以“商業(yè)活動例外”來限制“央行業(yè)務(wù)活動”的范圍，僅對用于公共或政府活動的央行財產(chǎn)提供第1611(b)(1)項下的保護(hù)，那么直接適用第1610條即可，無規(guī)定第1611(b)(1)的必要。

其次，“央行業(yè)務(wù)活動”的性質(zhì)處于變動和轉(zhuǎn)化之中。一種央行行為起初是商業(yè)交易性質(zhì)，但嗣后卻可能轉(zhuǎn)變成主權(quán)行為。

再次，如何判斷央行賬戶用于具體交易資金的目的也是一大難題。央行賬戶中的資金可能被用于多種目的，甚至在使用前可能根本就不知道會用于何種目的。如果將央行財產(chǎn)作“商業(yè)”與“非商業(yè)”角度的劃分，央行財產(chǎn)性質(zhì)的不確定性會導(dǎo)致外國央行無法從《外國主權(quán)豁免法》的有限豁免論中得到確定性和安全感。

(2)當(dāng)事方的舉證責(zé)任。針對個案中如何判斷通常意義上的“央行業(yè)務(wù)活動”這個問題，美國法院在最近的司法實踐中進(jìn)一步指出，原告如果能證明資金沒有被用于此類通常意義上的“央行業(yè)務(wù)活動”(無論其是否具有商業(yè)性質(zhì))，則可以推翻央行財產(chǎn)所享有的豁免推定。[注]See NML Capital，Ltd. v. Banco Central de la República Argentina.,652 F.3d，at 194.這是因為，讓被告(主權(quán)國家)證明資產(chǎn)的公共目的有悖于豁免原則，因而推定央行財產(chǎn)享有豁免；為防止央行母國政府濫用此種豁免推定，又同時賦予原告舉證推翻此種假定的權(quán)利。

(3)法院在“商業(yè)活動”問題上的裁量權(quán)。美國法院在一些案件中承認(rèn)，央行“為自己持有”的財產(chǎn)同央行用于商業(yè)活動的財產(chǎn)之間并非相互排斥的兩種類型財產(chǎn)，特別是在混合賬戶的情況下。賬戶被央行利用于外國政府(或機(jī)構(gòu))的商業(yè)活動這一事實不會導(dǎo)致央行的活動被認(rèn)定為構(gòu)成豁免例外之“商業(yè)活動”。[注]Weston Compaigne de Finance et d’Investissement，S.A. v. La Republic del Ecuador，823 F Supp 1106(SDNY 1993),at 1113.

但是，法院通過個案訴訟實踐完全可以在“為自己持有”的解釋中納入 “商業(yè)活動例外”標(biāo)準(zhǔn)，這會削弱第1611條對外國央行財產(chǎn)的保護(hù)效果。一些地方法院遵循了這種解釋，使得央行財產(chǎn)面臨被查封、扣押的風(fēng)險。[注]See Ministry of Def. &Support for the Armed Forces of the Islamic Republic of Iran v. Cubic Def. Sys.，Inc.，385 F.3d 1206，1223 (9th Cir. 2004).

3.對央行財產(chǎn)豁免“放棄”之控制

為避免對他國央行資產(chǎn)實施司法扣押而造成對兩國關(guān)系的不利影響，美國法院在“放棄”央行豁免問題上采取了嚴(yán)格控制的立場，以保障外國央行在美國所享有的執(zhí)行豁免。

(1)形式控制：必須明確提及放棄央行財產(chǎn)豁免。盡管國家可以通過書面合同、仲裁協(xié)議等形式事先或在爭端解決過程中明確表示放棄其所享有的豁免，但《外國主權(quán)豁免法》第161l(b)(1)項規(guī)定外國政府放棄央行財產(chǎn)豁免必須以明確方式表示。在NML資本公司訴阿根廷中央銀行案中，盡管阿根廷明確表示放棄《外國主權(quán)豁免法》項下所享有的豁免，但沒有明確提及放棄阿根廷中央銀行存放在紐約聯(lián)邦儲蓄銀行的儲備所享有之豁免，[注]NML Capital，Ltd. v. Banco Central de la Republica Argentina，C.A.2 (N.Y.) 2011，652 F.3d，at 172.法院認(rèn)定阿根廷沒有放棄央行財產(chǎn)執(zhí)行豁免。

(2)范圍控制：禁止放棄判決前執(zhí)行豁免。第1611(b)(1)項沒有明確提及放棄判決前豁免。在韋斯頓金融投資公司訴厄瓜多爾案件中，法院認(rèn)定厄瓜多爾在主權(quán)債券中對判決前執(zhí)行豁免的放棄行為屬于無效行為。法院認(rèn)為，鑒于該條款立法過程中提及的判決前扣押所可能帶來的破壞性后果和外交政策方面的問題，國會有理由不規(guī)定對央行“為自己持有”財產(chǎn)的判決前扣押，事實上也沒有這樣做。[注]Weston Compaigne de Finance et d’Investissement，S.A. v. La Republic del Ecuador ,823 F.Supp. 1106(SDNY 1993)，at 1111.

(3)地域限制。一國給予外國央行財產(chǎn)豁免僅適用于本國范圍，外國央行放棄豁免也只能放棄在該特定國家所享有的豁免，此種“放棄”具有地域性。在Eaglet公司訴尼加拉瓜央行案中，尼加拉瓜央行在債務(wù)重組協(xié)議中同意適用英國法、接受英國法院的非排他管轄，并放棄尼加拉瓜央行所享有的豁免待遇。在獲得英國法院就尼加拉瓜央行償債違約作出的勝訴判決后，Eaglet公司尋求在紐約執(zhí)行判決。美國法院認(rèn)為，尼加拉瓜央行放棄的僅是在英國享有的豁免，但仍享有美國《外國主權(quán)豁免法》項下的豁免。[注]Eaglet Corp. v. Banco Central de Nicaragua，839 F. Supp. 232 (S.D.N.Y. 1993).通過此種限制性解釋，美國法院保障了外國央行財產(chǎn)在美國享有執(zhí)行豁免。

4.為私人域外執(zhí)行央行財產(chǎn)提供支持：央行資產(chǎn)信息查詢

當(dāng)事方申請執(zhí)行外國央行資產(chǎn)或證明外國央行資產(chǎn)不享有豁免，需要以知曉外國央行資產(chǎn)具體信息(包括：外國央行資產(chǎn)所在地、金額、是否享有豁免等)為前提，資產(chǎn)調(diào)查成為當(dāng)事方成功獲得判決執(zhí)行的前提。各國金融機(jī)構(gòu)云集紐約國際金融中心，這為美國法院調(diào)查外國央行的資產(chǎn)信息提供了強(qiáng)大的支撐。

在EM公司訴阿根廷共和國案中，EM公司向紐約南部地方法院申請裁定(非該案當(dāng)事方的)銀行調(diào)查阿根廷位于美國境外的資產(chǎn)。第二巡回上訴法院于2012年8月裁定債權(quán)人有權(quán)調(diào)查阿根廷位于海外的資產(chǎn)，銀行應(yīng)遵守此種調(diào)查要求。法院的理由是，裁定指向的是不享有豁免權(quán)的第三方銀行而不是阿根廷。而且，調(diào)查行為同扣押、執(zhí)行阿根廷的資產(chǎn)之間并沒有必然的聯(lián)系，不會給阿根廷帶來任何負(fù)擔(dān)。[注]NML Capital，Ltd. v. Republic of Argentina(No. 11-4065-cv(L)).紐約南部地方法院在審判實踐中坦承，盡管法院對美國域外的財產(chǎn)行使管轄權(quán)能力有限，但自己愿意并可以充當(dāng)“信息交換中心”來支持當(dāng)事方在全球執(zhí)行其判決。

5.私人救濟(jì)抵銷

《外國主權(quán)豁免法》關(guān)于外國央行財產(chǎn)免于扣押、執(zhí)行的豁免規(guī)定并沒有提及抵銷問題，美國法院的司法實踐認(rèn)為外國央行位于美國境內(nèi)的資產(chǎn)可以用于抵銷該外國央行的債務(wù)。在秘魯央行訴華盛頓里格斯國民銀行案中，里格斯銀行向秘魯政府全資擁有的實體提供貸款，秘魯中央銀行在里格斯處存放200萬美元用以擔(dān)保該項貸款。嗣后，里格斯以該200萬美元存款抵銷秘魯央行的擔(dān)保之債。秘魯中央銀行對里格斯提起了要求歸還存款的訴訟，理由之一便是該存款屬于央行資金、享有國家豁免。法院認(rèn)為，首先，《外國主權(quán)豁免法》豁免的是外國央行在美國享有的訴訟管轄權(quán)而非實體責(zé)任。其次，查封、扣押同抵銷在法律性質(zhì)上完全不同。查封、扣押針對的是違法行為的救濟(jì)措施；抵銷針對的是私法上的債務(wù)關(guān)系，是基于公平考慮而產(chǎn)生的私法性質(zhì)的自助措施。因而，《外國主權(quán)豁免法》關(guān)于查封、扣押之豁免不適用于抵銷，法院支持了對秘魯央行的抵銷請求。[注]Banco Central de Reserva del Peru v. Riggs Nat. Bank of Washington，D.C.919 F.Supp. 13 D.D.C.，1994.

三、我國央行財產(chǎn)豁免制度的結(jié)構(gòu)性平衡

從前文可以看出，國家豁免背后蘊含著國家和私人利益的精妙平衡。這種平衡通過立法與司法、司法與行政、管轄豁免與執(zhí)行豁免等多重制度匹配來實現(xiàn)。我國央行財產(chǎn)豁免法僅規(guī)定了司法強(qiáng)制措施方面的豁免，沒有明確訴訟管轄方面的豁免問題。我國當(dāng)前面臨的多重政策訴求需要在央行豁免法制方面進(jìn)行結(jié)構(gòu)性平衡。

(一)行政與司法的協(xié)同

如前文所述，執(zhí)行豁免并非管轄豁免的簡單延伸，兩者具有不同功能。我國的央行豁免法明確了央行司法強(qiáng)制措施問題上的絕對豁免立場。基于建設(shè)國際金融中心和推動人民幣國際化等政策訴求的考慮，我國在立法層面宜規(guī)定法院對外國央行的訴訟管轄權(quán)。

通過管轄權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定將私人對央行的訴訟限定在特定范圍內(nèi)，既為私人提供救濟(jì)途徑，也要防止私人濫訴行為對央行業(yè)務(wù)活動的干擾。為降低債權(quán)人對外國央行“騷擾”性質(zhì)的訴訟和司法強(qiáng)制措施，以國務(wù)院為代表的行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)以恰當(dāng)?shù)姆绞浇槿胙胄胸敭a(chǎn)豁免訴訟案件。在建設(shè)上海國際金融中心的過程中，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會可以考慮同司法機(jī)構(gòu)建立類似于“法庭之友”形式的溝通機(jī)制，并且應(yīng)給予國際金融中心所在地的地方政府機(jī)構(gòu)表達(dá)金融中心政策訴求的渠道。這種溝通應(yīng)該法制化，以維護(hù)審判獨立的形象和國際法上的正當(dāng)程序原則。

(二)以推定模式界定央行財產(chǎn)執(zhí)行豁免范圍

央行豁免法第2條列舉央行財產(chǎn)的表現(xiàn)形式并以“其他財產(chǎn)”概括未窮盡的財產(chǎn)形式。換言之，立法沒有界定“央行財產(chǎn)”的內(nèi)涵，使得“央行財產(chǎn)”的外延變得模糊。

基于當(dāng)前的政策需求，我國對“央行財產(chǎn)”的內(nèi)涵界定宜采用推定模式。首先，推定央行所從事的活動屬于履行央行職能的活動并享有豁免。其次，原告如果能夠舉證證明央行所從事的活動不屬于通常意義上所理解的央行職能活動，央行財產(chǎn)不應(yīng)享有豁免，則應(yīng)認(rèn)定央行財產(chǎn)不享有豁免。

(三)放棄豁免的限制

根據(jù)我國央行豁免法第1條規(guī)定，外國政府或央行可以書面方式明確放棄豁免(包括判決前的財產(chǎn)保全豁免)。同時，外國政府或央行也可以通過指定用于財產(chǎn)保全或執(zhí)行的財產(chǎn)的方式這一具體行動來表示放棄豁免。在這里，除了央行外，央行所屬的母國政府也可以放棄央行財產(chǎn)豁免。為強(qiáng)化對央行財產(chǎn)豁免的保障，我國宜明確，外國政府放棄央行財產(chǎn)執(zhí)行豁免必須明確、具體地表示，而不是一般性地宣示放棄國家豁免即可。

鑒于判決前司法強(qiáng)制措施是在雙方權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任明確之前采取的強(qiáng)制性措施，其依據(jù)和金額尚未獲得有效的判決確認(rèn)，我國宜禁止對外國央行財產(chǎn)實施判決前扣押。

(四)央行資產(chǎn)查詢

原告需要證明外國央行在我國境內(nèi)存在特定資產(chǎn)，并且這些資產(chǎn)不享有豁免。這些都有賴于對央行資產(chǎn)的查詢。除非獲得法院支持，原告很難證明外國央行財產(chǎn)存在于我國境內(nèi)的具體信息。根據(jù)我國新修訂的《民事訴訟法》，法院對金融資產(chǎn)的查詢范圍從存款擴(kuò)大到債券、股票、基金份額，并有權(quán)凍結(jié)扣劃。對于拒不協(xié)助查詢、扣押、凍結(jié)、劃撥、變價財產(chǎn)的單位，提高了處罰力度?！睹袷略V訟法》的此種規(guī)定，為查詢外國央行資產(chǎn)信息提供了一定的法律依據(jù)，有利于推動我國國際金融中心地位的提升。在此種法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，我國宜明確司法機(jī)關(guān)查詢外國央行資產(chǎn)的權(quán)利。

(五)“對等原則”

央行豁免法第3條規(guī)定，外國不給予中華人民共和國中央銀行或者中華人民共和國特別行政區(qū)金融管理機(jī)構(gòu)的財產(chǎn)以豁免，或者所給予的豁免低于本法的規(guī)定的，中華人民共和國根據(jù)對等原則辦理。

對等原則是主權(quán)國家要求利益對等的體現(xiàn)。在央行豁免問題上的對等原則涉及外國法和案例的查明問題，包括：

1. 判斷標(biāo)準(zhǔn)。在中國法院涉及外國央行財產(chǎn)的豁免案件時，首先要審查是否適用對等原則以決定是否給予該外國央行以豁免待遇。問題在于，如何判斷央行豁免法第3條中的“外國”、“外國不給予”、“所給予的豁免低于本法的規(guī)定的”。這里的“外國”是爭端案件中的外國央行所屬國，還是案件申請人所屬國？“外國不給予”或“所給予的豁免低于本法的規(guī)定的”，是根據(jù)該外國的立法來判斷，還是需要結(jié)合司法實踐來判斷？

2. 判斷的主體和程序。是由該外國央行舉證證明，還是以我國法院主動查明，抑或由法院征詢我國央行或外交部等機(jī)構(gòu)后決定？具體程序又是如何？

筆者的認(rèn)識是，我國立法宜細(xì)化“對等原則”的實施程序，明確我國政府在央行豁免案件中表達(dá)本國立場的權(quán)利，以對他國侵害我國央行權(quán)益的行為形成震懾效應(yīng)，同時也有助于提升我國法院審判獨立的形象，避免誤解。