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    筑“夢”城鄉(xiāng)一體化——寧國市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地使用制度綜合改革試點報告

    2014-04-04 08:07:30洪曙光劉林黃珺
    決策 2014年6期
    關(guān)鍵詞:寧國市宅基地農(nóng)村土地

    ■洪曙光 劉林 黃珺

    2011年1月,安徽省國土資源廳批復同意《寧國市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地使用制度綜合改革試點方案》。從此,勤勞樸實的寧國人拉開了破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革的序幕,一場生動的改革實踐在城里和鄉(xiāng)村風生水起,穩(wěn)步推進,愈演愈烈。近日,筆者跟隨安徽省國土資源廳組織的試點評估驗收組來到寧國市,見證了試點的艱辛和光鮮的結(jié)晶,領(lǐng)略了寧國人銳意進取,改革創(chuàng)新的嶄新風貌。

    豐碩的成果

    三年多來,飽受用地之困的寧國市委、市政府遵循“嚴格審批、局部試點、封閉運行、風險可控”的原則,積極探索,勇于創(chuàng)新,精心組織,規(guī)范運行,形成了一批與黨的十八屆三中全會精神相吻合的制度成果。

    統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃,城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃體系基本形成。寧國市強化城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、一體化發(fā)展、一體化建設(shè)的思維,編制了新一輪市鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃,初步完成了城市空間戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃等各項規(guī)劃的編制工作,確保規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)作用的綜合性和科學性,使改革試點始終在科學的頂層設(shè)計中有序運作。

    統(tǒng)籌城鄉(xiāng)耕地保護,耕地保護新機制在耕作層剝離再利用的引領(lǐng)下日趨科學。實施最嚴格的耕地保護制度,將耕地保護納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道目標管理考核,強化了耕地保護義務和責任。在全省率先開展耕地耕作層剝離、收儲、再利用試點,出臺了耕推進的原則,對自愿退出宅基地的,給予每畝4-6萬元的資金補助。退出的宅基地復墾為農(nóng)用地,仍歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有;宅基地騰退結(jié)余的建設(shè)用地指標經(jīng)依法批準可有償調(diào)劑使用。

    統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地使用,集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押融資蹄疾步穩(wěn)。實施適度靈活的用地政策,支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展,促進了五星食品、太陽禽業(yè)等一大批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目的發(fā)展。建立了集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度,不僅允許集體建設(shè)用地使用權(quán)在符合規(guī)劃的前提下,實行有償使用和流轉(zhuǎn),而且創(chuàng)新性地提出了“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”概念。積極爭取金融等部門的支持,創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資方式,破解農(nóng)村發(fā)展融資難題,拓展融資渠道。作層剝離再利用實施意見,設(shè)立專項資金。大力實施農(nóng)村土地整治,鼓勵和引導開發(fā)利用低丘緩坡地和未利用地,盡量不占或少占耕地,2010年以來,利用低丘緩坡地補充新增耕地4000余畝、新增林地近7萬畝。

    統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模,建立農(nóng)村宅基地退出激勵機制初顯成效。積極推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點,實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤總規(guī)模1780畝,復墾新增耕地1740畝,目前已完成1400畝。據(jù)初步統(tǒng)計,可減少農(nóng)村建設(shè)用地1560畝。通過項目的實施,城鎮(zhèn)建設(shè)用地產(chǎn)生的指標收益全額返還農(nóng)村,有效解決美好鄉(xiāng)村建設(shè)缺資金、城市建設(shè)發(fā)展缺指標的矛盾。在全省率先出臺了農(nóng)村宅基地退出辦法,按照依法自愿、合理補償、合理利用、統(tǒng)籌統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場,城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場初步建立。寧國市按照“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場”的原則,建立全省第一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)交易市場即寧國市城鄉(xiāng)土地交易中心,不僅把集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)兩種產(chǎn)權(quán)放在統(tǒng)一的市場,而且把土地承包經(jīng)營權(quán)納入交易范圍,實現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)交易的三個統(tǒng)一,即:統(tǒng)一交易平臺,統(tǒng)一信息發(fā)布,統(tǒng)一交易規(guī)則。

    統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地收益分配,集體土地流轉(zhuǎn)收益分配機制利國惠民?!秾巼修r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用管理辦法(暫行)》規(guī)定,集體土地使用者競得集體建設(shè)用地使用權(quán)后,需向集體土地所有者繳納土地出讓金或土地收益,土地所有者則按照土地出讓金或土地收益的5%-20%向市政府繳納土地增值收益和10%的耕地保護資金,統(tǒng)籌兼顧了集體土地所有者、使用者和國家三者之間的土地利益。

    統(tǒng)籌城鄉(xiāng)集體土地權(quán)益,農(nóng)村土地股份制改革漸入市場。寧國市探索開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革,在推進農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證,明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,按照依法自愿有償?shù)脑瓌t,農(nóng)民以耕地、集體建設(shè)用地、林地等農(nóng)村土地使用權(quán)入股,成立土地合作社,實現(xiàn)農(nóng)村組織形式和生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變。土地股份合作社作為市場主體,統(tǒng)一管理經(jīng)營農(nóng)村土地,其成員按股份比例享有土地受益。

    深刻的啟示

    實踐證明,寧國市改革試點的做法與黨的十八屆三中全會精神是契合的。一項綜合性的改革為何在沒有前鑒的情況下,能夠保持正確的方向,推進得如此有序、有力,實現(xiàn)了社會效益和經(jīng)濟效益的最大化?接受采訪的寧國市相關(guān)領(lǐng)導給了筆者這樣的答案:

    堅持正確的改革方向是前提。在推進改革試點工作中,寧國市始終把促進農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展作為出發(fā)點和著力點,把促進土地節(jié)約集約、高效利用作為根本目標,實現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置和合理流動。

    堅持謀定而后動是關(guān)鍵。寧國市抓住改革的核心內(nèi)容和精神實質(zhì),堅持先謀而后動,蹄疾而步穩(wěn),“摸著石頭過河”,積極穩(wěn)妥慎重推進。在改革的前期階段,他們通過組織外出考察、深入村組調(diào)研、召開群眾座談會、慎重選擇改革示范項目區(qū)等形式,歷時近1年時間,做了大量的基礎(chǔ)性工作,強化制度的設(shè)計,研究制定工作方案,先后出臺9個改革配套政策,確保改革有章可循、科學合理,使改革積極穩(wěn)妥地推進,少走彎路,規(guī)避了風險。

    堅持農(nóng)民的主體地位是根本。始終堅持農(nóng)民的主體地位,不搞大包大攬和包辦代替,尤其是在推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革工作中,政府的作用主要體現(xiàn)在幫助農(nóng)民顯化集體經(jīng)濟組織在市場經(jīng)濟中的主體地位,讓農(nóng)民能夠以主人翁的姿態(tài)和市場主體的角色參與到市場競爭中。而在合作社組建的過程中,起始階段,政府起主導引領(lǐng)作用,但在合作社組建后,政府在加強宏觀引導的同時,把注意力集中在發(fā)揮理事會的主導作用上,建立理事會成員培訓機制,聘請專家定期進行理論和實踐訓練,提高理事會駕馭市場的能力,逐步實現(xiàn)自我管理,自我經(jīng)營,直面起決定性作用的市場。

    堅持統(tǒng)籌推進是出路。改革不能“單打獨奏”,必須打“組合拳”。寧國市將改革試點融入到全市經(jīng)濟發(fā)展的大潮中,使改革與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、美好鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展生態(tài)旅游等工作有機結(jié)合起來,整合各類涉農(nóng)項目和資金,統(tǒng)籌推進各項工作,使改革的效益最大化,讓農(nóng)民在改革中得到更多更大的實惠。

    堅持多方聯(lián)動是保障。成立了由市委、市政府主要領(lǐng)導任組長、第一副組長的高規(guī)格的改革工作領(lǐng)導組,從相關(guān)部門抽調(diào)12位同志設(shè)立領(lǐng)導組辦公室,集中辦公。在充分調(diào)研、深入謀劃的基礎(chǔ)上,研究制定了工作方案和一系列改革配套政策,并專門召開了全市改革動員大會。

    熱切的渴求

    改革的成果來之不易,值得贊賞,但改革的道路永無止境,改革中暴露出的困難和問題更要認真面對,著力解決,才能保證改革始終在科學、規(guī)范的軌道上永不歇步。寧國沒有滿足現(xiàn)實的成果,他們在思考著前行的路子,執(zhí)著地追尋著更加燦爛輝煌的明天。

    積極穩(wěn)妥推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作。在中央和省委、省政府的統(tǒng)一部署下,在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股。建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配使用管理辦法,逐步提高農(nóng)民個人收益。

    繼續(xù)推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革,完善農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證,盡快完成集體土地所有權(quán)確權(quán)到組工作。完善土地股份合作社管理制度,加強對土地股份合作社運作和經(jīng)營管理的指導,促進其規(guī)范化、有序化,加快農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。明晰農(nóng)村土地股份合作社的法人地位,探索在工商部門辦理法人注冊登記手續(xù),確保成為獨立的市場經(jīng)營主體。

    穩(wěn)妥推進農(nóng)村宅基地退出試點工作,完善宅基地用益物權(quán)權(quán)能。在進城農(nóng)民的住房、教育、醫(yī)療等方面,建立和完善農(nóng)村宅基地退出保障機制。宅基地退出復墾騰退結(jié)余的建設(shè)用地指標調(diào)劑用于城鎮(zhèn)建設(shè)的,其收益必須返還農(nóng)村,增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收益。

    完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)。在推進現(xiàn)行國有建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易的基礎(chǔ)上,逐步實現(xiàn)農(nóng)村宅基地、林地使用權(quán)、森林和林木所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地指標、耕地占補平衡指標的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。

    完善農(nóng)村土地股份合作社法人治理結(jié)構(gòu),建立健全股東大會、董事會和監(jiān)事會等組織,健全賬務和分配制度,實行土地收益分配使用的民主決策,完善監(jiān)督制約機制,保障收益分配和農(nóng)民利益。

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