馬航事件考驗中國領事保護機制

姚瑋潔

3月10日夜，國家主席習近平親自打電話給外交部領事司，過問MH370搜尋的最新進展。此舉顯示中國最高領導人對這一事件中領事保護問題的重視。

2000年外交部出臺的《中國境外領事保護和服務指南》這樣定義領事保護：它是指派遣國的外交、領事機關或領事官員，在國際法允許的范圍內(nèi)，在接受國保護 派遣國的國家利益、本國公民和法人的合法權益的行為。

可以說，MH370失聯(lián)事件是繼2011年利比亞撤僑行動后，中國外交面對的又一起重大領事保護事件。

在MH370失聯(lián)的日子里，受到考驗的，不僅是154名中國同胞的家屬和廣大的中國公民，還有中國領事保護的運轉(zhuǎn)機制。

領事保護在MH370中可以做什么

“不管什么狀況，不管馬航事件屬于空難還是被劫持，我們第一目標就是找中國人。這一目標永遠不變。”在MH370失聯(lián)十多天后，外交部領事司原司長、中國駐紐約大使館原大使銜總領事張宏喜對《瞭望東方周刊》說。

他的解釋是，所謂“領事保護”，就是中國公民在國外正當權益得不到保護的時候，中國駐外使領館就有責任出面保護他們。

所謂“領事服務”并不只是說中國人的正當權益受到侵害，還包括證件丟失等困難，如果找到使領館，大使館、領事館都應該盡最大的可能提供幫助，這就是領事服務和領事協(xié)助。

“一年中至少有幾萬件有關咱們中國人的領事保護事件需要處理。小到補辦證件、聯(lián)系親友，大到解救被綁架的人質(zhì)，開展大規(guī)模的撤僑活動?！睆埡晗舱f。

2014年3月10日，聯(lián)合工作組組長、外交部領事司副司長郭少春率領外交部工作人員和公安部、交通運輸部、民航局組成的聯(lián)合工作組一起趕赴馬來西亞，以敦促馬方加大搜救力度，盡快查明事件真相，及時對外發(fā)布準確信息，同時做好乘客家屬赴馬的服務工作。

根據(jù)國際慣例，此類事件一般由航空器所屬國主導搜救工作。張宏喜認為，“不能只想著配合馬來西亞，這種狀況只依賴他們行嗎？也不能讓他們?nèi)鍪植还?，這是馬方的飛機呀。因此，我方要做兩手準備，既不能夠甩開他們，又不能完全依賴他們?！?/p>

不過，他也表示，領事保護不能直接處理案件，導致處理效率直接受到當?shù)胤?、?zhí)法和行政效率的制約。

另外，領事保護往往發(fā)生在他國領土、領水和領空，關系到當事國的主權、司法管轄權，乃至國際聲譽和尊嚴，特別是在與一些敏感國家的交涉當中，需要更為謹慎。如想搜尋他國的領海、領土、領空，都需要對外交涉和協(xié)調(diào)。

對于目前MH370可能遭遇的情況，中國國際法學會顧問、外交學院國際法教授劉文宗向《瞭望東方周刊》解釋說，雖然現(xiàn)在具體情況、何種性質(zhì)并不清楚，更不能肯定說誰應該承擔何種責任，“但是可以分幾種情況考慮”。

如果飛機遇到自然災害等情況發(fā)生墜毀，飛機所在航空公司要承擔經(jīng)濟賠償責任，當事國也應該承擔部分責任，應按民事公約處理。

如果遭遇劫持，第一要追究劫持人的責任，第二要追究飛機所在公司及飛機所在地國的責任，“因為出事就說明對恐怖分子的事先防御不夠、當?shù)刂伟泊嬖趩栴}?！彼f，國際航空器是一種充滿風險的交通工具，所有國家都有責任加強防范?！爱斎?，具體事情的處理要查閱國際上相關的劫持的公約，打擊恐怖主義的公約，這些都是有條文的”。

劉文宗認為，作為領事保護的具體體現(xiàn)，在沒有確定責任的時候，領事館要追查真相；確定責任后，要由領事出面責成當?shù)卣撠煛?/p>

但是他也談到，領事館并不能采取控制事件進展的實質(zhì)性行為來行使國際法，他們只能通過建議、監(jiān)督、敦促等各種方式，促使當?shù)貒Ｗo中國公民的權益。

最棘手考驗之一

無論如何，MH370失聯(lián)至今，也許不是中國領事保護制度建立以來最嚴峻的考驗，但肯定是棘手的案件之一。

劉文宗認為，如果最終查證飛機已經(jīng)失事，韓亞航空事件可能可以作為一種參考。

2013年7月6日，韓亞航空一架波音777班機由韓國仁川國際機場起飛，在預定目的地美國舊金山國際機場降落時墜毀，機上共載有291名乘客和16名機組人員，事故共造成3人死亡，181人受傷。

兩名中國遇難學生的家屬在事發(fā)當天15時前就接到了中國駐舊金山總領事館的電話，后者告知確認的消息并表示將協(xié)助其辦理來美的簽證，用最快的速度趕到了美國。此時，各大媒體還沒有來得及發(fā)出任何相關的報道。

不過，目前該事件索賠問題仍在糾葛之中。

事實上，領事保護制度牽扯到一個常識問題：使館、領事館的不同職責。

劉文宗解釋說，駐外機關分為兩部分，大使館、公使館是作為本國代表在當?shù)貒c當?shù)卣M行國與國之間的多種事務聯(lián)系，包括政治經(jīng)濟方面，等等。但是當?shù)貎S民，包括本國公民因公因私或其他原因在當?shù)赝Ａ魰r，是由領事館來保護的，“領事館不跟當?shù)貒_的政府機關、不跟當?shù)氐耐饨徊炕蛘邍翌I導人發(fā)生直接的關系”。

二者的主要責任區(qū)別就在這里：如果發(fā)生了本國公民在當?shù)貒捎诟鞣N原因受到人身財產(chǎn)安全傷害，領事對他們有責任進行保護?！安粌H可以要求當?shù)貦C關、當?shù)氐胤秸槊髟颍€要保護他們應該享受的權益，比如發(fā)生死亡事件，當?shù)卣切枰袚熑蔚?。這些事情都是由領事來處理，因為不涉及到兩個國家之間的政治關系。”劉文宗說。

據(jù)外交部領事司公開信息，2013年全年處置領保案件4.2萬起，其中重大案件120余起，包括波士頓馬拉松爆炸案、韓亞航空客機失事案、加納政府大規(guī)模抓扣中國非法采金人員案、中國登山人員在巴基斯坦遇襲身亡等。

2007年，外交部領事保護中心成立，同時設領事司作為常設機構，24小時值班。所有關于領事保護的信息都會匯集到這里，旨在進一步整合資源，提升預警、處置、宣傳和立法等方面的協(xié)調(diào)行動能力。

“除了這一常設機構，還有一個部級小組。它不是常設機構，而是為了應對突發(fā)事件而設置，它有一套解決問題的程序。”張宏喜說。endprint