我國(guó)海域資源配置管理的政策依據(jù)分析

曹英志

(國(guó)家海洋信息中心，天津 300171)

1 引言

按照《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》的規(guī)定，我國(guó)海域流轉(zhuǎn)市場(chǎng)包括一級(jí)市場(chǎng)、二級(jí)市場(chǎng)和中間市場(chǎng)。其中，一級(jí)市場(chǎng)是國(guó)家依法將其海域使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給海域使用者之間的交易關(guān)系，包括行政審批和招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓兩種方式;海域二級(jí)市場(chǎng)是海域使用者在使用期限內(nèi)依法將海域使用權(quán)再轉(zhuǎn)包給第三者的交易關(guān)系，包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承等?？梢?jiàn)我國(guó)海域資源配置的方式主要有市場(chǎng)配置方式和行政配置方式兩種。我國(guó)海域資源行政配置均從屬于海域一級(jí)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，市場(chǎng)配置是一級(jí)市場(chǎng)的組成部分，并完全涵蓋了二級(jí)市場(chǎng)。

當(dāng)前，國(guó)家基于實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的海洋綜合管理的路線和基本任務(wù)而制定了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》、《全國(guó)海洋事業(yè)十二五發(fā)展規(guī)劃》、《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等規(guī)劃，提出了“科學(xué)發(fā)展觀”、“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”、“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”、“完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系”等指導(dǎo)方針，國(guó)家海洋局為加強(qiáng)海洋管理提出了“五個(gè)用?！薄ⅰ坝煤＞C合管控能力建設(shè)”等一系列管理措施。這些都是國(guó)家政策的重要組成部分，也是我國(guó)海域資源配置的重要行動(dòng)準(zhǔn)則。因此，開(kāi)展海域資源配置管理工作，必須遵循這些政策依據(jù)。

2 國(guó)家政策是海域資源配置管理的行動(dòng)準(zhǔn)則

當(dāng)前，我國(guó)海域資源配置必須堅(jiān)持《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》、《全國(guó)海洋事業(yè)十二五發(fā)展規(guī)劃》、《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、“科學(xué)發(fā)展觀”、“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”、“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”、“完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系”以及“五個(gè)用?！薄ⅰ坝煤＞C合管控能力建設(shè)”等基本政策為先導(dǎo)。

2.1《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》

2011年3月14日，十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議批準(zhǔn)通過(guò)了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》(本節(jié)簡(jiǎn)稱(chēng)“《綱要》”)?！毒V要》依據(jù)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》編制而成，全文約6 萬(wàn)字，共分為16 篇，主要闡明了國(guó)家戰(zhàn)略意圖，明確了政府工作重點(diǎn)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為，設(shè)計(jì)了我國(guó)2011年至2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，是全國(guó)各族人民共同的行動(dòng)綱領(lǐng)，是未來(lái)5年我國(guó)政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的基本依據(jù)?！毒V要》提出了“十二五”時(shí)期我國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)文明、改革開(kāi)放等4個(gè)大的方面以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展16 個(gè)小的方面的主要任務(wù)。特別值得一提的是，《綱要》首次以一章二節(jié)的篇幅對(duì)海洋工作提出了總體規(guī)劃，要求推動(dòng)“海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展”要“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，制定和實(shí)施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開(kāi)發(fā)、控制、綜合管理能力”，并要采取“優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”(第十四章第一節(jié))和“加強(qiáng)海洋綜合管理”(第十四章第二節(jié))的具體措施。海域資源配置既是執(zhí)行“推進(jìn)我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的重要體現(xiàn)，也是貫徹“優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”和“加強(qiáng)海洋綜合管理”的具體措施之一。在“優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”中，提出要“合理開(kāi)發(fā)利用海洋資源”，發(fā)展的海洋產(chǎn)業(yè)包括氣、運(yùn)輸、漁業(yè)、濱海旅游等，新興產(chǎn)業(yè)包括海洋生物醫(yī)藥、海水綜合利用、海洋工程裝備制造等。同時(shí)還要“增強(qiáng)海洋開(kāi)發(fā)利用能力”和“深化港口岸線資源整合和優(yōu)化港口布局”，“制定實(shí)施海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，優(yōu)化海洋經(jīng)濟(jì)空間布局”。在“加強(qiáng)海洋綜合管理”中，提出要完善海洋綜合管理體制，具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域包括海域海島管理、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋行政執(zhí)法等，特別提出要“健全海域使用權(quán)市場(chǎng)機(jī)制”，“控制近海資源過(guò)度開(kāi)發(fā)”，“維護(hù)海洋資源開(kāi)發(fā)秩序”等。主體功能區(qū)規(guī)劃是當(dāng)前我國(guó)實(shí)施國(guó)土空間有序開(kāi)發(fā)的重要舉措，《綱要》的一章二節(jié)內(nèi)容既給海域資源配置指明了目標(biāo)，也提出了海域資源合理配置具體需要從海洋產(chǎn)業(yè)、海洋開(kāi)發(fā)技術(shù)、資源整合、規(guī)劃和布局、海洋管理體制、執(zhí)法、環(huán)境保護(hù)、海域資源市場(chǎng)交易等方面入手，也給關(guān)于完善我國(guó)海域資源配置機(jī)制的建議提供了研究思路。

2.2《全國(guó)海洋事業(yè)十二五發(fā)展規(guī)劃》和《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》

2013年1月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，該規(guī)劃是在立足國(guó)務(wù)院于2008年2月批準(zhǔn)的《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前新形勢(shì)，根據(jù)黨的十八大提出的“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”宏偉目標(biāo)，全面和深入部署了“十二五”期間我國(guó)海洋事業(yè)發(fā)展工作，對(duì)“十二五”海洋事業(yè)發(fā)展提出了總體要求，確定了指導(dǎo)思想、基本原則和發(fā)展目標(biāo)。規(guī)劃期至2015年，遠(yuǎn)景展望到2020年。該規(guī)劃對(duì)海域資源配置最有指導(dǎo)的地方在于該規(guī)劃將海洋資源列為海洋事業(yè)涵蓋的6 大主要內(nèi)容之一，其他5 個(gè)內(nèi)容是環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、權(quán)益和安全。因此，海域資源配置既要從海洋事業(yè)發(fā)展的大局出發(fā)，還要協(xié)調(diào)兼顧環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、權(quán)益和安全等方面。其次，關(guān)于海域資源配置的工作內(nèi)容主要是包含在該規(guī)劃部署的“科學(xué)養(yǎng)護(hù)和利用海洋資源”、“加強(qiáng)海域使用管理”和“加大海洋生態(tài)保護(hù)和修復(fù)力度”3 個(gè)主要任務(wù)中。

2003年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，這是世界上沿海國(guó)家中第一個(gè)由國(guó)家最高行政機(jī)構(gòu)頒布實(shí)施的海洋經(jīng)濟(jì)宏觀政策性政府文件，也是我國(guó)為促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展而制定的第一個(gè)具有宏觀指導(dǎo)性文件。2012年9月16日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》。該規(guī)劃科學(xué)研判了“十二五”時(shí)期海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，確定了“十二五”時(shí)期我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。規(guī)劃全面涉及了海洋經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技創(chuàng)新、資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境等方面，提出了我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障措施。該規(guī)劃要求海域資源配置首先是必須堅(jiān)持“統(tǒng)籌陸海資源配置”的原則，也就是說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)海域資源配置不僅要考慮海洋因素，同時(shí)要考慮陸域開(kāi)發(fā)，因?yàn)楹Ｓ蛸Y源開(kāi)發(fā)和陸域開(kāi)發(fā)是國(guó)家空間開(kāi)發(fā)的兩個(gè)方面，不可偏頗。其次，該規(guī)劃要求海域資源配置要注重與海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)合，注重對(duì)海洋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和海洋服務(wù)業(yè)的分類(lèi)指導(dǎo)，要體現(xiàn)“十二五”時(shí)期我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀取向。同時(shí)，該規(guī)劃還要求海域資源配置必須堅(jiān)持與海洋環(huán)境保護(hù)，要在配置中，既要有利于促進(jìn)海洋資源的有效利用，又要保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

2.3 黨和政府有關(guān)報(bào)告

(1)科學(xué)發(fā)展觀

2003年7月，時(shí)任國(guó)家主席胡錦濤同志立足社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，針對(duì)國(guó)家如何發(fā)展的問(wèn)題，提出了科學(xué)發(fā)展觀的基本方針。該方針是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要指導(dǎo)方針，是推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)改革和發(fā)展的一種方法論?？茖W(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵是“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”，第一要?jiǎng)?wù)是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。

在陸地資源不斷減少前提下，海洋面臨著越來(lái)越大的壓力，海域資源的開(kāi)發(fā)與利用是把雙刃劍，利用好了對(duì)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用無(wú)疑是顯著的，但控制不好，會(huì)導(dǎo)致環(huán)境惡化、資源枯竭，使整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系遭受巨大損失。因此，海域資源配置要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，將海域配置給真正能發(fā)揮出海域資源綜合效益的海域使用權(quán)人手里。

(2)“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”和“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”政策

2012年11月，黨的十八大提出了“提高海洋資源開(kāi)發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略部署和宏偉目標(biāo)，進(jìn)一步部署了“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”的戰(zhàn)略任務(wù)。實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)客觀上要求我國(guó)海域資源配置要從全國(guó)發(fā)展的視角與全局利益角度出發(fā)，以我國(guó)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一為原則，通過(guò)優(yōu)化現(xiàn)在和將來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口與環(huán)境等要素，強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、消費(fèi)模式改變的進(jìn)程中，盡最大可能節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

2013年11月，十八屆三中全會(huì)依據(jù)黨的十四大以來(lái)的20 多年的實(shí)踐，對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系進(jìn)行了新的科學(xué)定位，將市場(chǎng)在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”修改為“決定性作用”，隨著市場(chǎng)在資源配置中地位的提升，海域資源配置市場(chǎng)化也需順應(yīng)發(fā)展潮流，我國(guó)海域資源配置要嚴(yán)格管理一級(jí)市場(chǎng)，加快流轉(zhuǎn)二級(jí)市場(chǎng)［1］。

(3)“完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系”政策

2014年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出了“完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系”的重要政策，提出政府“政績(jī)”考核評(píng)價(jià)要引導(dǎo)到“加快方式調(diào)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀”上來(lái)［2］，也就是說(shuō)對(duì)政府“政績(jī)”考核標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了轉(zhuǎn)型、升級(jí)，考察政府“政績(jī)”要GDP，但不唯GDP。但是，我國(guó)現(xiàn)行海域資源配置比較倚重經(jīng)濟(jì)收益指標(biāo)，影響甚至是損害了海洋生態(tài)資源的可持續(xù)發(fā)展和良好的用海秩序，這與政府部門(mén)堅(jiān)持以“唯GDP”論的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀有必然聯(lián)系。因此，開(kāi)展海域資源配置管理工作，必須轉(zhuǎn)變政府部門(mén)政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，必須堅(jiān)持將經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益和生態(tài)環(huán)境效益有效結(jié)合。

2.4 國(guó)家海洋局有關(guān)政策

(1)“五個(gè)用?！崩砟?/p>

“五個(gè)用?！钡睦砟钍加?011年9月28日，國(guó)家海洋局黨組書(shū)記、局長(zhǎng)劉賜貴在《人民日?qǐng)?bào)》第11 版署名發(fā)表的《開(kāi)發(fā)利用海洋資源必須堅(jiān)持“五個(gè)用?！薄返奈恼?，而后被國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《全國(guó)海洋功能區(qū)劃(2011－2020年)》采納和確認(rèn)?！拔鍌€(gè)用?！本唧w包括規(guī)劃用海、集約用海、生態(tài)用海、科技用海和依法用海［3］?！耙?guī)劃用海”要求通過(guò)建立海洋空間和資源規(guī)劃體系，用海實(shí)行整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性布局，近海要推進(jìn)，深海開(kāi)發(fā)要拓展。“集約用?！笔且D(zhuǎn)變海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，禁止分散用海、粗放用海，實(shí)行規(guī)模用海，提高單位岸線和用海面積的投資強(qiáng)度，調(diào)結(jié)構(gòu)、促關(guān)系，實(shí)現(xiàn)海域資源的合理配置。“生態(tài)用?！币獔?jiān)持資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)并舉，按照整體、協(xié)調(diào)、優(yōu)化和循環(huán)的思路，走可持續(xù)開(kāi)發(fā)?！翱萍加煤！笔且岣吆Ｑ罂萍奸_(kāi)發(fā)能力和水平，以科技帶動(dòng)海洋資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境生態(tài)保護(hù)?！耙婪ㄓ煤！笔且獔?jiān)持法治原則，海域資源開(kāi)發(fā)要嚴(yán)格執(zhí)行海域使用管理法律法規(guī)、配套制度和政策，有法必依、違法必究［4］。“五個(gè)用?！睘楹Ｓ蛸Y源配置工作提供了新的理念。

(2)“用海綜合管控能力建設(shè)”方針

鑒于目前我國(guó)海洋管理政出多門(mén)、多頭管理，難以對(duì)海洋形成有效管理的合力的現(xiàn)狀，國(guó)家海洋局提出了“用海管控能力建設(shè)”方針。由于我國(guó)海洋開(kāi)發(fā)利用對(duì)海域資源的剛性需求持續(xù)上升，行業(yè)用海矛盾日益突出，海域、海岸線等空間資源的稀缺性逐步顯現(xiàn)等，海域資源配置同樣應(yīng)該以提高“用海綜合管控能力”為目標(biāo)。實(shí)施海域資源配置管理，一方面需要做好與環(huán)保部門(mén)、執(zhí)法部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制，另一方面需要切實(shí)采取有效措施，例如切實(shí)貫徹海洋功能區(qū)劃、嚴(yán)格制定圍填海計(jì)劃管理制度等［5］。

3 結(jié)束語(yǔ)

海域資源配置的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)海域資源的合理開(kāi)發(fā)和可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)海域資源的綜合價(jià)值，這與當(dāng)前我國(guó)海域管理工作的目標(biāo)是一致的。海域資源配置管理工作必須以《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》等國(guó)家頒布實(shí)施的政策為指導(dǎo)，并著重從海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、海洋開(kāi)發(fā)技術(shù)研發(fā)、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及海洋管理機(jī)制、執(zhí)法體制等方面不斷加以完善，以最終實(shí)現(xiàn)海域資源配置的最終目標(biāo)。

［1］于青松．不斷提升海域綜合管控能力保障海洋經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展［J］．海洋開(kāi)發(fā)與管理，2012(2):20－21．

［2］以發(fā)展質(zhì)量論英雄 要GDP，唯GDP［N］．人民日?qǐng)?bào)，2014－03－07(10)．

［3］于青松．堅(jiān)持“五個(gè)用?！北Ｕ辖?jīng)濟(jì)發(fā)展為迎接黨的十八大［N］．中國(guó)海洋報(bào)，2012－08－20(2)．

［4］劉賜貴．開(kāi)發(fā)利用海洋資源必須堅(jiān)持“五個(gè)用海”［N］．中國(guó)海洋報(bào)，2011－09－30(1)．

［5］于青松．合理配置海域資源為建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)提供保障［N］．中國(guó)海洋報(bào)，2012－11－26(3)．