我國(guó)清潔空氣計(jì)劃實(shí)施路徑探究
——以成本-效益視角下美國(guó)CAA經(jīng)驗(yàn)為借鑒

(中國(guó)海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，青島 266100)

1 研究思路

本文通過(guò)對(duì)美國(guó)《清潔空氣法》(以下簡(jiǎn)稱CAA)做內(nèi)容梳理，探討美國(guó)環(huán)保署(以下簡(jiǎn)稱EPA)在CAA的授權(quán)范圍內(nèi)如何進(jìn)行創(chuàng)造性工作，然后通過(guò)成本-收益分析，肯定1990年《清潔空氣法》修正案執(zhí)行成效，最后以CAA和EPA的創(chuàng)新性工作為借鑒探究我國(guó)清潔空氣計(jì)劃實(shí)施路徑。

2 EPA在CAA授權(quán)范圍內(nèi)所開(kāi)展的開(kāi)創(chuàng)性工作

EPA在CAA的授權(quán)范圍內(nèi)展開(kāi)多項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性工作，在改善美國(guó)空氣質(zhì)量方面取得顯著成就，具體表現(xiàn)為：設(shè)立空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、界定并控制空氣污染、排放源分類管理以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制創(chuàng)新與合作。

2.1 設(shè)立空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

為保護(hù)公眾健康和國(guó)民福利，CAA要求EPA根據(jù)最新科學(xué)準(zhǔn)則，為常態(tài)化且廣泛分布的空氣污染物建立國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(NAAQS)。在CAA的指導(dǎo)下，EPA已為六種主要的污染物制定國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，旨在保護(hù)人類健康和環(huán)境。所謂標(biāo)準(zhǔn)污染物，包括臭氧、顆粒物2)(又稱粒子)、一氧化碳、硫氧化物、氮氧化物和鉛，其來(lái)源廣泛且嚴(yán)重危害公眾健康和環(huán)境。1970年EPA建立并定期審查兩種標(biāo)準(zhǔn)，限定污染物允許排放量標(biāo)準(zhǔn)：一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，旨在保護(hù)公眾健康，包括敏感的人群，兒童及老人的健康問(wèn)題，如哮喘；二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)旨在保護(hù)公共福利，包括能見(jiàn)度、動(dòng)物、農(nóng)作物、植被、建筑和其他經(jīng)濟(jì)利益。若空氣質(zhì)量達(dá)到或優(yōu)于一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，稱該區(qū)域?yàn)椤斑_(dá)標(biāo)區(qū)”；否則為“未達(dá)標(biāo)區(qū)”。

另外，EPA要求各州政府必須制定并實(shí)施各自的“州執(zhí)行計(jì)劃”，聚焦區(qū)域控制排放，以防污染物跨州轉(zhuǎn)移并造成下風(fēng)端所在州的空氣污染問(wèn)題。

2.2 界定并控制空氣污染

鑒于空氣污染的分類標(biāo)準(zhǔn)不同，其污染限值也會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化。在常見(jiàn)空氣污染物治理中，尤以顆粒物污染和地表臭氧為主。首先，1990年CAA生效前，EPA為顆粒物(PM10)和強(qiáng)危害性的細(xì)顆粒物(PM2.5)設(shè)立排放限制，源頭排查，全面治理。其次，將許可證體系納入執(zhí)行計(jì)劃，逐一排查發(fā)電廠、工廠和其他源頭的污染情況。最后，EPA與州、地方和部落政府協(xié)作，著力減少187種有毒空氣污染物，主要包括苯(來(lái)源于汽油)、四氯乙烯(干洗設(shè)備排放物)和二氯甲烷(工業(yè)溶劑和脫漆劑)以及二惡英、石棉、甲苯、金屬鎘、汞、鉻和鉛化合物等。

根據(jù)EPA相關(guān)規(guī)則的界定，空氣污染問(wèn)題包括以下幾種情況：

一是損害健康、危害環(huán)境的有毒空氣污染物。二是破壞水生生物、森林和財(cái)產(chǎn)的酸雨。指的是從含有高于正常量的硝酸和硫酸的大氣中形成的干、濕沉降(沉降材料)的混合物。三是地面臭氧層污染。四是區(qū)域霾，能降低能見(jiàn)度。

從空氣污染物范圍界定出發(fā)，分類治理污染效果甚佳，源頭治理不失為一種良策。下文將從排放源分類管理著手，解讀CAA與EPA的創(chuàng)造性工作。

2.3 排放源分類管理

為進(jìn)一步落實(shí)空氣污染治理，CAA和EPA合作進(jìn)行排放源分類管理，主要分為固定源和移動(dòng)源兩類。固定源是指在排污點(diǎn)固定的排放源，多表現(xiàn)為發(fā)電廠和工廠，且有點(diǎn)源和面源之分。所謂移動(dòng)源，排污點(diǎn)不固定且呈離散型分布，表現(xiàn)為機(jī)動(dòng)車輛以及非道路機(jī)動(dòng)車(如草坪修整機(jī))。下面將具體介紹EPA對(duì)各類排放源的控制舉措。

(1)工業(yè)和商業(yè)有毒污染源——EPA覆蓋范圍包括80類主要工業(yè)污染源，如化工廠、煉油廠、航空航天制造商和冶鋼廠，以及各種小污染源，如干洗店、商業(yè)消毒器、再生鉛冶煉廠和電鍍鉻設(shè)備。對(duì)工業(yè)和商業(yè)有毒污染源的控制效果顯著，到2010年減排約150萬(wàn)噸有毒氣體。

(2)室內(nèi)空氣——EPA與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、私營(yíng)企業(yè)密切合作，深入探究室內(nèi)空氣污染問(wèn)題，使居民免遭辦公室、家庭和學(xué)校等室內(nèi)污染源的危害。重點(diǎn)提出減少氡暴露、避免室內(nèi)環(huán)境哮喘致病源暴露、加強(qiáng)室內(nèi)空氣質(zhì)量管理，到2012年減少室內(nèi)哮喘患病人數(shù)達(dá)650萬(wàn)。

(3)控制轎車和卡車——CAA規(guī)定采取綜合措施減少移動(dòng)源污染排放。首先針對(duì)重卡、輕卡，鑒于其尾氣排放與發(fā)動(dòng)機(jī)密不可分，EPA將柴油燃料與發(fā)動(dòng)機(jī)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，要求制造商制造清潔發(fā)動(dòng)機(jī)，煉油廠生產(chǎn)高標(biāo)準(zhǔn)清潔燃油。其次，對(duì)柴油機(jī)動(dòng)車的高效排放控制要求必須配用超低硫柴油(Ultra-Low Sulfur Diesel，ULSD)，鼓勵(lì)區(qū)域?qū)嵭锌蛙嚈z查與維修項(xiàng)目(Passenger Vehicle Inspection And Maintenance Program ，PVIAMP)。最后，對(duì)于載客轎車、柴油機(jī)車、公共汽車和旅游觀光車、園林機(jī)械設(shè)備，EPA限制汽油含鉛量，鼓勵(lì)汽車制造商對(duì)全部新車安裝催化式排氣凈化器，規(guī)定使用“改良汽油”、可替代燃油(包括天然氣、丙烷、乙醇、電及生物柴油)以及可再生有機(jī)燃油(包括可降解木頭、廢紙、蔬菜油及玉米)。上述對(duì)燃料和車輛的控制旨在有效減少空氣污染排放，爭(zhēng)取到2020年在1990年水平上減排75%以上。

此外，國(guó)會(huì)與相關(guān)部門(mén)合作解決因時(shí)間推移而出現(xiàn)的新空氣污染問(wèn)題，并要求新建項(xiàng)目提前進(jìn)行環(huán)評(píng)，采取最佳可用控制技術(shù)(best achievable emission rate，LAER)。LAER是SIP中最為嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)現(xiàn)源的排放標(biāo)準(zhǔn)予適當(dāng)放寬。

2.4 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新機(jī)制

《清潔空氣法》規(guī)定要以現(xiàn)有技術(shù)信息為依托逐步設(shè)立排放源的排放標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)以科學(xué)為基石推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。與此同時(shí)，EPA將大氣污染治理與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新性結(jié)合，構(gòu)建靈活減排機(jī)制。

正向激勵(lì)的典型例子是排污權(quán)交易(酸雨項(xiàng)目)。EPA首先為某一區(qū)域的污染排放設(shè)定總量上限，然后將排放總量以配額的形式分配給區(qū)內(nèi)各排放源，爭(zhēng)取空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)。

酸雨項(xiàng)目的總體目標(biāo)是減少二氧化硫(SO2)和氮氧化物(NOx)的排放量，重點(diǎn)是將二氧化硫的年排放量從1980的水平上減少1000萬(wàn)噸。該項(xiàng)目分兩階段進(jìn)行：

第一階段始于1995年，范圍覆蓋445個(gè)單位：美國(guó)中西部21個(gè)州的263個(gè)燃煤?jiǎn)挝患由?82個(gè)替代單位。排放數(shù)據(jù)表明，1995年全國(guó)范圍內(nèi)二氧化硫排放量比預(yù)期降低40%。

第二階段始于2000年，CAA為大工廠設(shè)置更嚴(yán)格的年排污標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)以燃煤、石油和天然氣為主的小工廠設(shè)限，此舉覆蓋范圍超過(guò)2000個(gè)單位，為現(xiàn)有和新建公用事業(yè)單位提供電力超過(guò)25兆瓦發(fā)電機(jī)功效。

排污權(quán)交易利用市場(chǎng)的資源配置優(yōu)勢(shì)，權(quán)衡不同排放源的減排成本差異，選擇低成本減排路線。公用事業(yè)單位決定通過(guò)市場(chǎng)化的配額(滿足貨幣與二氧化硫排放要求的共同產(chǎn)物)交易制度，利用現(xiàn)有資源，采用最具成本—收益的方式，貫徹執(zhí)行“酸雨項(xiàng)目”。一些提前完成減排目標(biāo)的單位，將在公開(kāi)市場(chǎng)上出售或通過(guò)EPA拍賣未使用的配額，亦或囤積起來(lái)以供未來(lái)使用。

2.5 合作定位原則

《清潔空氣法》要求聯(lián)邦與州、地方和部落政府建立伙伴關(guān)系，EPA 與政府、企業(yè)和公眾達(dá)成自愿性伙伴協(xié)議，國(guó)內(nèi)多方密切合作共同治污。

2.5.1 構(gòu)建EPA與政府、利益相關(guān)方合作平臺(tái)

為全面治污，EPA與利益相關(guān)方及政府密切協(xié)作，以便生成創(chuàng)新性、成效性的減排計(jì)劃，并贏得社會(huì)各界的廣泛支持。EPA 努力構(gòu)建多形式對(duì)話機(jī)制，多次與利益相關(guān)方進(jìn)行正式和非正式對(duì)話。例如，1990年《清潔空氣法》修正案出臺(tái)后，EPA與利益相關(guān)方就監(jiān)管規(guī)則展開(kāi)正式談判，并達(dá)成一致，防止設(shè)備因故障泄漏有毒氣體、為“氧化劑”汽油設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、降低鋼鐵行業(yè)排污量；通過(guò)咨詢委員會(huì)進(jìn)行非正式對(duì)話，就控制酸雨達(dá)成協(xié)議，逐步淘汰氟氯烴，以防消耗平流層臭氧層。

2.5.2 開(kāi)放公眾參與

1990年CAA規(guī)定公眾有權(quán)參與法律制定與監(jiān)督實(shí)施的全過(guò)程。EPA立法初期在全國(guó)各大城市舉行聽(tīng)證會(huì)，鼓勵(lì)全體公民參與口頭和書(shū)面評(píng)論。例如，美國(guó)公民可參與所在州的《州執(zhí)行計(jì)劃》立法程序，此舉對(duì)公眾自身及周圍的生活方式產(chǎn)生直接影響。

3 EPA主導(dǎo)下CAAA實(shí)施效果評(píng)估—基于成本-效益分析

EPA的創(chuàng)造性工作為使《清潔空氣法》修正案的實(shí)施效果更加直觀，這就需要評(píng)估其實(shí)施后帶來(lái)的最終經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此筆者采用成本-效益分析法來(lái)論證CAAA的成功。成本-效益分析主要針對(duì)由環(huán)境破壞和空氣污染產(chǎn)生的影響，可以用經(jīng)濟(jì)損失來(lái)評(píng)估，可以用市場(chǎng)價(jià)格直接計(jì)算，或以不同的經(jīng)濟(jì)計(jì)量方法來(lái)測(cè)度。可見(jiàn)，計(jì)算CAAA實(shí)施帶來(lái)的相關(guān)經(jīng)濟(jì)成本，然后計(jì)算經(jīng)濟(jì)收益，兩者之差便是最終的CAAA實(shí)施效果。

3.1 直接成本

在EPA的全面指導(dǎo)下，CAAA增加對(duì)五種排放源的控制，且所有主要排放源均可歸為這五類：火電廠(如燃煤電廠)、非公用事業(yè)單位(如工業(yè)鍋爐、水泥窯)、行駛機(jī)動(dòng)車(如汽車、公共汽車和卡車)、非陸上機(jī)動(dòng)車(如飛機(jī)、施工設(shè)備)和面源(如野火、建筑塵埃和干洗店)。其中兩類涵蓋固定點(diǎn)源的排放，兩類涉及移動(dòng)源，第五類主要針對(duì)面源。

在《清潔空氣法》修正案實(shí)施與否前提下2020年主要污染物的排放量，每組條帶之間的高度差代表自1990年CAAA實(shí)施以來(lái)到2020年主要空氣污染物的減排量?？刂茀^(qū)域源污染排放對(duì)減少揮發(fā)性有機(jī)化合物(VOCs)的貢獻(xiàn)率最大，如控制機(jī)動(dòng)車、非陸上機(jī)動(dòng)車發(fā)動(dòng)機(jī)排氣管以及非公用事業(yè)單位污染源的污染物排放；氮氧化物(NOx)的減排是五種空氣污染物中最成功的；二氧化硫的減排得益于公用事業(yè)單位(如燃煤發(fā)電廠)，預(yù)計(jì)到2020年同比減排75%；細(xì)顆粒物則針對(duì)面源(如建筑粉塵和住宅爐灰)，預(yù)計(jì)到2020年減少40%。這些成績(jī)歸功于機(jī)動(dòng)車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制與排放交易項(xiàng)目(cap-and-trade)和《州執(zhí)行計(jì)劃》的交叉執(zhí)行。

3.2 直接效益

伴隨美國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，CAAA的實(shí)施效果顯著。自1970年CAA實(shí)施以來(lái)，保護(hù)公眾健康和經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)齊頭并進(jìn)。聯(lián)邦、州、地方政府，EPA，私營(yíng)企業(yè)，環(huán)保團(tuán)體和非政府組織(NGO)共同努力，穩(wěn)步降低六種常見(jiàn)污染物以及有毒污染物排放量。從1970到2011年，六種常見(jiàn)空氣污染物全國(guó)排放總量平均下降68%，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)212%。

3.2.1 空氣質(zhì)量的改進(jìn)

CAAA執(zhí)行以來(lái)美國(guó)地方空氣陸續(xù)達(dá)到國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，公眾健康和環(huán)境得到有力保障。從1980-2010年全國(guó)范圍內(nèi)空氣污染物有效減少，其中鉛、一氧化碳和二氧化硫濃度(24小時(shí))改善幅度最大，分別為90%、82%和76%，二氧化氮減少52%(年)，臭氧減少28%。2000-2010年細(xì)顆粒濃度(24小時(shí))降低29%。

美國(guó)1980-2012年空氣污染物排放量的變化趨勢(shì)為：常見(jiàn)空氣污染物的排放量總體呈下降趨勢(shì)，個(gè)別空氣污染物(如鉛)受2008年金融危機(jī)影響出現(xiàn)小幅反彈，之后回落。

3.2.2 公眾健康的改進(jìn)

1990-2020年，CAA的實(shí)施不但改善空氣質(zhì)量，也惠及公眾健康和環(huán)境效益。2011年3月EPA同行評(píng)議結(jié)果顯示，1990年CAAA實(shí)施以來(lái)取得矚目的健康收益，減少過(guò)早死亡人數(shù)和其他健康風(fēng)險(xiǎn)。如表1所示，CAAA的實(shí)施將直接影響大氣顆粒物(PM)和臭氧濃度減少，進(jìn)而改善公眾健康。分別選取2010年、2020年的數(shù)據(jù)闡明1990《清潔空氣法》修正案實(shí)施與否PM與臭氧的減排對(duì)健康改善的差值，其中臭氧減排對(duì)“臭氧死亡人數(shù)”與“學(xué)校休假天數(shù)”的貢獻(xiàn)率最大，分別由2010年的4300、3200000增加至2020年的7100、5400000，由此可見(jiàn)，《清潔空氣法》修正案的實(shí)施對(duì)公眾健康的影響結(jié)果有益。

3.2.3 非人類健康與環(huán)境收益

在經(jīng)濟(jì)價(jià)值可衡量的范疇內(nèi)，空氣質(zhì)量改善使娛樂(lè)場(chǎng)所和住宅的能見(jiàn)度提高：場(chǎng)所娛樂(lè)煙霧少、風(fēng)景好，這不難在美國(guó)重要的旅游景區(qū)找到答案，如大峽谷和其他聯(lián)邦“1類”地區(qū)；住宅能見(jiàn)度鎖定居民區(qū)。

表1 1990年《清潔空氣法》修正案實(shí)施效果(2010-2020)

注：表中數(shù)值表示1990年CAAA實(shí)施后不同空氣污染物對(duì)應(yīng)健康風(fēng)險(xiǎn)減少量，健康風(fēng)險(xiǎn)的變化表示為避免人口暴露發(fā)生率當(dāng)量，具體表現(xiàn)為PM2.5成人、嬰兒死亡人數(shù)的減少，臭氧死亡人數(shù)的減少等。

3.2.4 直接成本和直接收益比較

到2020年實(shí)施1990年CAAA治理空氣污染的直接收益會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于直接成本，2020年直接成本為650億美元，而直接收益約為1950億美元，成本僅占收益的1/3。為避免過(guò)早死亡(Mortality)而產(chǎn)生的直接收益(尤其針對(duì)暴露于細(xì)顆粒物的情況)，占1990年CAAA直接收益總額的最大比例。其次是減少發(fā)病率(Morbidity)和提高能見(jiàn)度(Visibility)，而其他無(wú)法用貨幣衡量的收益至今未知。

4 中國(guó)清潔空氣計(jì)劃實(shí)施路徑選擇

回顧中國(guó)空氣污染治理歷程，不難看出：20世紀(jì)70—80年代，政府開(kāi)始參與國(guó)際環(huán)保大會(huì)，驚覺(jué)清潔空氣的重要性；20世紀(jì)80—90年代，環(huán)保事業(yè)得到大力發(fā)展，各項(xiàng)法規(guī)相繼推出，如《海洋環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等。20世紀(jì)90年代至今，重新修訂若干法律，空氣污染排放量較之前大幅減少。

構(gòu)建生態(tài)文明的美麗中國(guó)是“中國(guó)夢(mèng)”的要旨，是一個(gè)偉大而艱巨的歷史使命，需要全體公民共同參與。面對(duì)霧霾天氣幾近常態(tài)化，國(guó)家連同地方各級(jí)攜手治霾，2013年國(guó)務(wù)院下發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，即“大氣十條”，這是繼2012年底發(fā)布的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》后出臺(tái)的又一個(gè)大氣污染防治規(guī)劃，旨在切實(shí)改善空氣質(zhì)量。行動(dòng)計(jì)劃涉及燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車、重污染預(yù)警等十條措施，從政策覆蓋面和力度來(lái)看都是前所未有的。高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的各項(xiàng)環(huán)保法規(guī)相繼推出，但都力度不夠。如何執(zhí)行中國(guó)清潔空氣計(jì)劃，并到2020年實(shí)現(xiàn)減排成功，筆者建議學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，借鑒美國(guó)環(huán)保立法與EPA開(kāi)創(chuàng)性環(huán)保工作來(lái)指導(dǎo)《中國(guó)清潔空氣計(jì)劃》實(shí)施路徑如下。

4.1 路徑一：以立法為核心

美國(guó)《清潔空氣法》(CAA)和《州執(zhí)行計(jì)劃》致力于頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，集法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段于一體，通過(guò)實(shí)施州際項(xiàng)目、酸雨項(xiàng)目、治霾項(xiàng)目減少空氣污染。與此同時(shí)，為固定源、移動(dòng)源設(shè)置具體排放標(biāo)準(zhǔn)，界定并控制空氣污染問(wèn)題，實(shí)施排放源分類管理。 建議制定中國(guó)版《清潔空氣法》，指導(dǎo)全國(guó)范圍內(nèi)大氣污染防治工作，做到“依法治氣”。具體立法應(yīng)注意：①實(shí)效性：每一個(gè)新法案的出臺(tái)至少給企業(yè)4年準(zhǔn)備期，且法律條文一旦確立，3年內(nèi)不得隨時(shí)更換。②完備性：為根除霧霾，法律應(yīng)對(duì)各種排放源進(jìn)行全面分類治理：針對(duì)固定源、移動(dòng)源分別設(shè)立排污標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不合格者依情節(jié)輕重加以整治。③區(qū)域性：明確各級(jí)政府的權(quán)責(zé)，制定各省、市(自治區(qū)和直轄市)空氣污染防控區(qū)域性協(xié)議；強(qiáng)化減排目標(biāo)責(zé)任制，制定目標(biāo)責(zé)任書(shū)，嚴(yán)格考核地方減排目標(biāo)完成情況。④群眾性：始終把群眾路線作為環(huán)保的根本工作路線，保障公眾對(duì)大氣環(huán)保知情權(quán)、參與權(quán)，想方設(shè)法調(diào)查群眾滿意度。

4.2 路徑二：以標(biāo)準(zhǔn)為參照

我國(guó)大多數(shù)空氣污染防治規(guī)劃存在問(wèn)題，未執(zhí)行嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，如《北京市清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》中寫(xiě)道，到2015年，全市空氣中SO2、NO2、CO、苯并(a)芘、氟化物和鉛等六種污染物穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，這里的達(dá)標(biāo)針對(duì)年均值、月均值還是日均值未給予清晰規(guī)劃[1]。因此，應(yīng)嚴(yán)格設(shè)立空氣污染物最終排放標(biāo)準(zhǔn)，建議學(xué)習(xí)美國(guó)采用自上而下(Top-down)方法治理空氣污染。首先，為全國(guó)范圍內(nèi)的空氣污染物制定統(tǒng)一的國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)確定，各利益相關(guān)方必須嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。其次，各省、市(自治區(qū))分別制定并獨(dú)立實(shí)施《地方執(zhí)行計(jì)劃》，但必須達(dá)到國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，兩者執(zhí)法力度等同。再次，對(duì)于某些有毒空氣污染物，國(guó)家環(huán)保局為其設(shè)定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，且同樣適用于某些小類別、小面積排放源。最后，構(gòu)建靈活標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制，保護(hù)人類健康的主要標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)公共福利的次要標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 路徑三：以執(zhí)法為貫徹

擁有嚴(yán)格的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，如何貫徹實(shí)施并切實(shí)達(dá)到清潔空氣指標(biāo)已為重中之重。“政府-企業(yè)-公眾”三方聯(lián)動(dòng)，缺一不可。首先，政府應(yīng)與當(dāng)?shù)乜諝馕廴緟^(qū)通力合作，共同制定清潔空氣計(jì)劃?！兜胤綀?zhí)行計(jì)劃》還必須禁止向位于下風(fēng)端省或地區(qū)排放污染物，以免引起空氣污染的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

其次，針對(duì)排放源分類治理。(1)“新建”或“擴(kuò)建”固定源必須進(jìn)行環(huán)評(píng)并獲取行政許可后方可施工。所有火電廠必須安裝持續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，準(zhǔn)確定位、追蹤個(gè)別違法排污單位，將電子信息及時(shí)反饋給國(guó)家環(huán)保局或當(dāng)?shù)卣?2)室內(nèi)空氣方面，積極參與LEED(Leadership in Energy and Environmental Design)認(rèn)證，評(píng)估房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的低碳性、環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)率。(3)對(duì)重卡、輕卡及載客轎車安裝車載診斷系統(tǒng)(OBD)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)尾氣排放是否達(dá)標(biāo)。為保證柴油機(jī)生產(chǎn)一致性，建立新機(jī)抽查制度。此外，對(duì)柴油機(jī)車的高效排放控制要求必須配用超低硫柴油、清潔燃油。

再次，建立選擇性激勵(lì)機(jī)制。借鑒美國(guó)“酸雨項(xiàng)目”的做法，實(shí)行配額制，允許企業(yè)限額排放，鼓勵(lì)使用清潔煤炭技術(shù)和可再生能源；若超額排放，法律將給以嚴(yán)厲的貨幣懲罰。

最后，大數(shù)據(jù)服務(wù)中國(guó)“治霾”。各省、地方政府及相關(guān)企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)空氣質(zhì)量，對(duì)當(dāng)?shù)貧鉁?、日照、降水、霧和霾等進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，做到信息及時(shí)反饋，爭(zhēng)取最大限度治霾。

4.4 路徑四：以合作為契機(jī)

經(jīng)濟(jì)全球化背景下，各利益相關(guān)方應(yīng)著眼于戰(zhàn)略部署，關(guān)注國(guó)內(nèi)大氣污染問(wèn)題的基礎(chǔ)上，走出國(guó)門(mén)，站在全球人類福祉的高度，在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)出自己的聲音。

第一，渠道合作。渠道合作可分政府渠道與非政府渠道兩類。政府渠道方面，構(gòu)建中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話、中美能源與環(huán)境中心以及中美氣候變化工作組；統(tǒng)籌傳統(tǒng)媒體與新媒體效力環(huán)保宣傳，推進(jìn)環(huán)境文化體制改革；力拓國(guó)際社會(huì)雙邊、多邊區(qū)域環(huán)境合作渠道，做好環(huán)境與貿(mào)易有軌鏈接。非政府渠道方面，中國(guó)NGO、企業(yè)應(yīng)走出去，關(guān)注國(guó)內(nèi)綠色環(huán)保與借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)相輔相成，共同推動(dòng)全球大氣治理。

第二，政治意愿合作。科學(xué)認(rèn)知，要實(shí)現(xiàn)公約“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上”這一目標(biāo)，要求首先達(dá)成政治共識(shí)[2]。建議中國(guó)政府及環(huán)保機(jī)構(gòu)在國(guó)際談判過(guò)程中，適當(dāng)運(yùn)用“議題聯(lián)結(jié)”(Issue Linkage)[3]，在談判框架中將氣候項(xiàng)目與資金項(xiàng)目捆綁起來(lái)，達(dá)成雙邊或多邊政治、經(jīng)濟(jì)和環(huán)保夙愿。如中國(guó)在參加亞歐首腦會(huì)議(Asia-Europe Meeting，ASEM)，加強(qiáng)多國(guó)對(duì)話與合作的同時(shí)進(jìn)行大氣問(wèn)題洽談協(xié)商，達(dá)成長(zhǎng)久、有效的國(guó)際氣候協(xié)議。

第三，科技聯(lián)合研究。對(duì)中國(guó)這個(gè)燃煤大國(guó)來(lái)講，何時(shí)改變能源結(jié)構(gòu)，何時(shí)才能根除霧霾[3]。因此加快開(kāi)發(fā)低成本清潔能源技術(shù)、核電建設(shè)，改進(jìn)火力發(fā)電技術(shù)，推動(dòng)生物質(zhì)能源發(fā)展尤為重要。鑒于加拿大擁有200多家清潔技術(shù)公司、領(lǐng)先世界的清潔能源和可再生能源公司、巨大的潛在可再生資源，中國(guó)企業(yè)應(yīng)積極向海外投資，為中加清潔技術(shù)合作創(chuàng)造發(fā)展機(jī)遇。

第四，融金機(jī)制合作。國(guó)內(nèi)方面：多種形式保障大氣污染防治資金渠道暢通，完善資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和辦法，適時(shí)公開(kāi)評(píng)價(jià)結(jié)果，保證資金渠道安全。國(guó)際方面：積極參與“全球環(huán)境基金”(GEF)，與國(guó)際機(jī)構(gòu)、NGO和私人部門(mén)通力合作，保證資金到位的同時(shí)借鑒國(guó)外空氣清潔技術(shù)。

第五，跨國(guó)污染聯(lián)控。早在上世紀(jì)90年代美國(guó)、加拿大就簽訂大氣質(zhì)量協(xié)議，歐洲國(guó)家在1979年簽署過(guò)污染治理合作協(xié)議，東亞國(guó)家也應(yīng)合作解決大氣污染問(wèn)題，況且中日韓三國(guó)擁有大氣污染治理的共生利益。三國(guó)聯(lián)合治霾既有充分法律依據(jù)，也符合國(guó)際通行做法，對(duì)中國(guó)治霾、防止空氣污染物跨國(guó)界移動(dòng)提供便利。

5 結(jié) 語(yǔ)

關(guān)于中國(guó)全方位根治霧霾，利益相關(guān)者各有說(shuō)辭，本文借鑒美國(guó)《清潔空氣法》及EPA的創(chuàng)造性工作，提出了幾種全新的路徑探究。當(dāng)然，本文存在很多不足之處，例如，沒(méi)有加入計(jì)量進(jìn)一步剖析，選取美國(guó)為研究對(duì)象具有一定主觀性等等?？偨Y(jié)來(lái)說(shuō)，中國(guó)應(yīng)致力于研究、利用一切資源與技術(shù)，制定類似CAA的自足建設(shè)性法律文件，站在公眾福祉的角度治理本國(guó)霧霾，更要努力攫取自己的國(guó)際氣候談判話語(yǔ)權(quán)。

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