城鎮(zhèn)化背景下大遺址管理體制的突破與困境*

郭 萍， 劉 潔

(1.北京工業(yè)大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院， 北京 100021； 2.北京物資學(xué)院 勞動(dòng)科學(xué)與法律學(xué)院， 北京 101149)

城鎮(zhèn)化背景下大遺址管理體制的突破與困境*

郭 萍1， 劉 潔2

(1.北京工業(yè)大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院， 北京 100021； 2.北京物資學(xué)院 勞動(dòng)科學(xué)與法律學(xué)院， 北京 101149)

對大遺址管理而言，我國正穩(wěn)步推進(jìn)的城鎮(zhèn)化既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。為回應(yīng)這些機(jī)遇或挑戰(zhàn)，“十一五”前后我國從中央到地方采取了一系列措施，以尋求大遺址管理體制中管理架構(gòu)和機(jī)構(gòu)的部分突破。這些突破對大遺址保護(hù)已經(jīng)或正在產(chǎn)生積極影響，但也面臨著政策不具普適性、無法根除原管理框架痼疾等困境。促成大遺址保護(hù)需求與規(guī)劃的銜接、引入社會力量參與大遺址管理，是突破困境的重要手段。

城鎮(zhèn)化； 遺址保護(hù)； 文物保護(hù)； 大遺址管理； 管理體制； 管理架構(gòu)； 條塊分割

對大遺址管理而言，我國正穩(wěn)步推進(jìn)的城鎮(zhèn)化既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化是本文的主要研究背景。從國家統(tǒng)計(jì)局公布的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)來看，城鎮(zhèn)化率的提高，即城鎮(zhèn)常住人口占全部人口比重的提高[1]，意味著農(nóng)村往城鎮(zhèn)遷移常住人口比重的提高，并會帶來城鎮(zhèn)人口、產(chǎn)業(yè)甚至城市本身面積規(guī)模的擴(kuò)張，引發(fā)更大范圍的城鎮(zhèn)工礦建設(shè)、區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住宅建設(shè)需求①這一需求在2008年發(fā)布的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》(2006—2020年)第一章第二節(jié)中，即在土地需求層面得到明確預(yù)期。該節(jié)認(rèn)為，隨著城鎮(zhèn)化率的提高，“城鎮(zhèn)工礦用地需求量將在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)保持較高水平”，“區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施用地"將"進(jìn)一步增長”，“建設(shè)社會主義新農(nóng)村，還需要一定規(guī)模的新增建設(shè)用地周轉(zhuǎn)支撐”。參見《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)的通知》(國發(fā)〔2008〕33號)。。

一、緣起:城鎮(zhèn)化之于大遺址的挑戰(zhàn)與機(jī)遇

城鎮(zhèn)化的全面展開，既對我國城鄉(xiāng)格局完善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了正面影響，也給文物(尤其是大遺址)保護(hù)帶來新的挑戰(zhàn)——大范圍建設(shè)意味著城市和農(nóng)村地上、地下空間的擴(kuò)大與更新。由于與這些建設(shè)行為共享地下空間，且一旦建設(shè)即意味著對遺址的擾動(dòng)，不少埋藏于地下且規(guī)模較大的大型古代遺址將不得不面臨與各種建設(shè)“爭空間”的命運(yùn)。

基于這些遺址之于中華文明的重要性及保護(hù)緊迫性，國家文物局和財(cái)政部于2006年聯(lián)合發(fā)布《“十一五”期間大遺址保護(hù)總體規(guī)劃》(以下簡稱《大遺址十一五規(guī)劃》)，并于2013年5月發(fā)布《大遺址保護(hù)“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》(以下簡稱《大遺址十二五規(guī)劃》)，于開篇即明確其制定目的意在對抗“快速發(fā)展的城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民生產(chǎn)、生活”(或“大規(guī)模城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)”)等給大遺址帶來的威脅及破壞，將城鎮(zhèn)化發(fā)展中的建設(shè)行為列為大遺址遭受威脅或破壞的首要因素。與此同時(shí)，與這兩部國家級行動(dòng)計(jì)劃配套，自2005年起財(cái)政部每年撥付2.5億元資金，專項(xiàng)用于大遺址保護(hù)[2]。

大遺址保護(hù)究竟有何特殊性和緊迫性，使得國家文物局和財(cái)政部在每年已撥付數(shù)目可觀的“國家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”的前提下，另外撥付如此大筆的經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)用于特定類型文物(大遺址是否屬于文物的一類尚存爭議，為表述之便，這里姑且稱之)的保護(hù)?城鎮(zhèn)化背景下大遺址管理體制的突破及困境，由此進(jìn)入筆者的研究視野。

二、大遺址管理體制的突破:從中央到地方

所謂“大遺址”*對于如何科學(xué)界定大遺址的內(nèi)涵及外延，理論和實(shí)務(wù)界尚無定論。本文所提出的大遺址概念，主要源于《大遺址十一五規(guī)劃》。參見國家文物局、財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)“十一五”期間大遺址保護(hù)總體規(guī)劃的通知》(文物辦發(fā)〔2006〕43號)。主要包括“反映中國古代歷史各個(gè)發(fā)展階段涉及政治、宗教、軍事、科技、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑、交通、水利等方面歷史文化信息，規(guī)模宏大、價(jià)值重大、影響深遠(yuǎn)的大型聚落、城址、宮室、陵寢、墓葬等遺址、遺址群”。因其“規(guī)模宏大”，且本體依附于土地而存在，具有較強(qiáng)的不可移動(dòng)屬性，大遺址保護(hù)工作面臨保護(hù)范圍大、所涉群體廣、遷移異地保護(hù)難度極大且成本極高等其他較“小”的不可移動(dòng)文物較少面臨的問題*嚴(yán)格說來，根據(jù)《文物保護(hù)法》第20條第1款規(guī)定:對文物保護(hù)單位應(yīng)當(dāng)盡可能實(shí)施原址保護(hù)。但在實(shí)踐中，由于種種原因，某些地上的不可移動(dòng)文物可能無法原址保護(hù)而必須異地保存，不可移動(dòng)文物與環(huán)境的關(guān)聯(lián)性被切斷，其文物價(jià)值雖然減損但仍可部分保留。這一情況在我國和其他國家均有出現(xiàn)，前者如2012—2013年四川省自貢市自流井區(qū)舒坪劉氏節(jié)孝坊的異地保護(hù)(參見《自貢市首例文物異地保護(hù)工程順利通過竣工驗(yàn)收》，載自貢市人民政府網(wǎng)站，http://www.zg.gov.cn/news/articles/2013/09/05/20130905112416-160976-00-000.asp)，后者如20世紀(jì)50—60年代埃及為修建阿斯旺大壩遷移兩座神廟，因而直接促成后來1972年《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》的誕生(參見聯(lián)合國教科文組織網(wǎng)站，http://whc.unesco.org/en/convention)。，由此對管理提出更高要求。尤其在城鎮(zhèn)化衍生的“地下空間爭奪戰(zhàn)”正如火如荼開展的當(dāng)下，傳統(tǒng)管理體制逐漸不再能完全滿足新形勢需要，并直接影響到大遺址的保存狀況。

在這一情勢下，從中央到地方層面，從國家文物局到其他相關(guān)部門，都在或主動(dòng)或被動(dòng)地探索大遺址管理體制方面的突破口，以順應(yīng)時(shí)勢所需。其中，在原有的全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位(以下簡稱“國?！?*第一批重要大遺址名單公布時(shí)，僅有二處大遺址非國保單位，分別為:大辛莊遺址，第一批(1977年)山東省重點(diǎn)文物保護(hù)單位，現(xiàn)已公布為第七批國保單位；絲綢之路新疆段，雖然該段并未整體公布為國保單位，但在該段上分布有十多處國保單位。因此，絕大部分大遺址兼具“大遺址”和“國保單位”的雙重身份。管理方式之外，打破傳統(tǒng)條塊分割、各自為政管理格局的中央主導(dǎo)的“央地共建大遺址保護(hù)”項(xiàng)目庫和地方層面各種形式綜合性管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，成為這一嘗試中的代表。

1.管理體制突破前的“文物保護(hù)單位”管理方式及其“不適應(yīng)癥”

大部分大遺址本身即為國保單位，基于考古工作需要，加之國家文物局早在1991年即發(fā)布了《全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)范圍、標(biāo)志說明、記錄檔案和保管機(jī)構(gòu)工作規(guī)范》等一系列規(guī)范性文件，敦促國保單位規(guī)范其管理，不少大遺址較早即建立了保護(hù)機(jī)構(gòu)。如今，相當(dāng)數(shù)量的遺址保護(hù)機(jī)構(gòu)(或發(fā)展為管理機(jī)構(gòu))仍以文管所、博物館以及由文物(文化)局或考古隊(duì)、博物館代管的過渡性管理機(jī)構(gòu)三類形式[3]存在并運(yùn)行，并以“文物保護(hù)單位”的管理要求對大遺址進(jìn)行管理，接受不同層級文物行政部門的行政管理，其主要職責(zé)為文物的“調(diào)查征集、保護(hù)管理、維護(hù)修繕、藏品保管、宣傳陳列和科學(xué)研究”*參見《全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)范圍、標(biāo)志說明、記錄檔案和保管機(jī)構(gòu)工作規(guī)范(試行)》，1991年3月25日由國家文物局公布并施行。等工作。這幾類管理形式基本以文物本體為中心開展工作，主要方式為在為文物保護(hù)單位劃定邊界(如保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶等)后進(jìn)行相對封閉的管理。這種以文物本體為中心的封閉式管理方式，在“大遺址”這一概念提出并推行后產(chǎn)生了一系列“不適應(yīng)癥”。有研究已經(jīng)留意到，因各部門多頭管理而導(dǎo)致的決策分散、溝通不暢等問題以及對大遺址本體及管理方式不得不具有相對開放性這一特點(diǎn)的欠考慮，直接對遺址管理效率產(chǎn)生了負(fù)面影響[4]。

與較易確定保護(hù)邊界、面積相對較小、存在由文物管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行封閉式管理可行性的地上文物保護(hù)單位不同，由于占地面積較廣，許多大遺址與居民的生產(chǎn)、生活區(qū)域重疊，且其邊界較難確定，難以進(jìn)行封閉式保護(hù)，因此，以保留遺址區(qū)內(nèi)的部分生產(chǎn)、生活為主要特征的開放式管理方式，在實(shí)際工作中也較為常見。開放式管理方式意味著遺址不再僅作為文物得到保護(hù)，而是需同時(shí)滿足當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)、生活等方面需求。

在中央層面，根據(jù)相關(guān)法律，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、公安部等部門也和國家文物局一樣擁有在大遺址區(qū)域范圍內(nèi)行使法律賦予的土地、建筑、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和治安等方面管理權(quán)的權(quán)能?！斑@些職能部門從中央到省、市、縣有三個(gè)以上層級的垂直序列”，中央級的行業(yè)主管部門主要承擔(dān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和規(guī)劃、監(jiān)督、審查等專業(yè)職能[5]116-117。

而從地方?jīng)Q策者層面來看，根據(jù)《憲法》第107條，縣級以上地方各級人民政府“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作”，而文物保護(hù)不過是該條所列舉的7項(xiàng)事業(yè)中文化事業(yè)的一部分。因此，除文物部門外，工商、林業(yè)、公安、土地等部門也在這些區(qū)域內(nèi)行使相應(yīng)管理職權(quán)。例如，位于四川省成都市的金沙遺址已探明的遺址面積約3 km2[6]，其中金沙遺址博物館占地面積30萬m2[7]，其余面積則或?qū)⒃?guī)劃為中高層住宅區(qū)的地區(qū)調(diào)整為低層住宅區(qū)(金山片區(qū))，或部分建成永久性綠地等[8]93-94。類似情況在其他大遺址中也屬常見，即園林、工商、公安、國土等部門與文物部門一同在該遺址范圍內(nèi)各自行使日常管理權(quán)能。在地方一級，這些部門為各級地方政府的業(yè)務(wù)部門，事權(quán)、財(cái)權(quán)均由地方政府統(tǒng)籌及解決。

綜上可見，在出現(xiàn)新的管理體制方面的突破之前，在中央一級，相關(guān)行政主管部門主要通過自上而下的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、規(guī)劃、監(jiān)督、審查等實(shí)現(xiàn)對地方一級行業(yè)內(nèi)部門的管理，這一縱向分級管理方式，被業(yè)界稱之為“條”狀管理；在地方一級，大遺址多采屬地管理，由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌遺址內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)，這一橫向分部門管理形式則被稱之為“塊”狀管理。傳統(tǒng)的以“文物保護(hù)單位”管理為代表的封閉式管理方式不適用于開放性較強(qiáng)的大遺址，并因其固有的條塊分割、多頭管理等弊端[4]，產(chǎn)生責(zé)權(quán)不對等、管理主體多元化、管理目標(biāo)多元化、市場尋租等問題[3]，使得各地方職能部門在具體行使管理權(quán)時(shí)容易各自為政，割裂大遺址所涉事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)性；一旦管理事項(xiàng)產(chǎn)生沖突，即有可能因缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制而導(dǎo)致問題被擱置、得不到及時(shí)解決。這被認(rèn)為是形成大遺址保護(hù)現(xiàn)狀的重要消極因素。

2.管理體制中央層面的突破:“央地共建大遺址保護(hù)”項(xiàng)目庫

以大遺址保護(hù)片區(qū)為主要表現(xiàn)形式、“央(局)地(省)共建”為主要特點(diǎn)的“央地共建大遺址保護(hù)”項(xiàng)目庫，雖然其本意未必如此，但卻為克服上述為學(xué)者詬病的條塊分割、多頭管理弊端提供了解決思路[9]。根據(jù)《大遺址十一五規(guī)劃》和《大遺址十二五規(guī)劃》，目前我國已將陜西西安片區(qū)、河南洛陽片區(qū)、湖北荊州片區(qū)、四川成都片區(qū)、山東曲阜片區(qū)、河南鄭州片區(qū)6個(gè)片區(qū)納入“央地共建大遺址保護(hù)”項(xiàng)目庫。雖然官方并未在任何法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件中對何為大遺址保護(hù)中的“央地共建”、“片區(qū)”進(jìn)行解釋，但從已公布的上述大遺址片區(qū)來看，這些片區(qū)都具有覆蓋面積較大、分布相對集中、文化發(fā)展脈絡(luò)具有代表性、歷史與文化淵源在我國人類文明和文化進(jìn)程中具有較高地位等特點(diǎn)[10]，“片區(qū)”的運(yùn)作方式則主要是由國家文物局直接對片區(qū)給予經(jīng)費(fèi)、人員培訓(xùn)方面的傾斜，片區(qū)所處各級(主要是省級)人民政府承諾針對片區(qū)內(nèi)大遺址主動(dòng)開展保護(hù)工作[11]。筆者認(rèn)為，大遺址保護(hù)片區(qū)這一管理方式至少能在如下兩方面取得突破:

(1) 調(diào)動(dòng)地方政府主動(dòng)開展大遺址保護(hù)工作的積極性。由于只有在其本體和保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶內(nèi)禁止或限制建設(shè)活動(dòng)才能有效保護(hù)大遺址，身負(fù)完成“城鎮(zhèn)化率”等各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)的地方政府對于遺址保護(hù)的態(tài)度一直相對消極。這一態(tài)度由2012年因長沙古城墻被遷移異地保護(hù)事件而被輿論“一邊倒”地指責(zé)的長沙市市長張劍飛接受《南方周末》專訪時(shí)的回應(yīng)可見一斑:“文物保護(hù)和城市建設(shè)確實(shí)是一對矛盾……在建設(shè)中，如果一開挖發(fā)現(xiàn)文物古跡就停住不建，對于長沙這樣的歷史文化名城而言，可能就無法建設(shè)了。”一旦停止建設(shè)，可能動(dòng)輒意味著“上億元”甚至“140多個(gè)億的損失”[12]。在筆者看來，上述觀點(diǎn)頗具代表性，巨額的直接經(jīng)濟(jì)損失和看不見現(xiàn)實(shí)、眼前利益的遺址保護(hù)之間“孰輕孰重”其實(shí)是相對清晰的。

“央地共建大遺址保護(hù)”項(xiàng)目庫的設(shè)立則多少減輕了地方政府對大遺址保護(hù)巨額投入的顧慮。一方面，根據(jù)與省政府簽訂的框架協(xié)議，國家文物局會承諾對片區(qū)給予項(xiàng)目實(shí)施、人才培養(yǎng)等方面的傾斜[13]，亦即地方政府能由項(xiàng)目中獲得中央層面從財(cái)權(quán)到事權(quán)方面的優(yōu)惠，且遺址等文化資源還因其文化底蘊(yùn)成為“城市名片”*將大遺址作為“城市名片”或其他城市形象代表的說法，在多位參加大遺址保護(hù)西安、良渚、洛陽、荊州論壇的地方執(zhí)政者講話中均有提及，其中西安、洛陽、荊州論壇講話已匯編成《大遺址保護(hù)高峰論壇文集》(西安)、《大遺址保護(hù)洛陽高峰論壇文集》、《大遺址保護(hù)荊州高峰論壇文集》，分別于2009年、2010年、2013年由國家文物局出版。；另一方面，地方享受的上述優(yōu)惠需以相關(guān)工作的開展為對價(jià)，由此推動(dòng)地方由省一級支持遺址保護(hù)工作的開展，并承擔(dān)具體協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌工作。

(2) 有助于協(xié)調(diào)文物管理部門與其他職能部門的關(guān)系。根據(jù)《憲法》第107條規(guī)定，省級人民政府是除中央以外的最高級別地方人民政府，負(fù)責(zé)全省行政區(qū)域內(nèi)“經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化”等行政工作。因此，其有能力在較高層面有計(jì)劃地協(xié)調(diào)大遺址保護(hù)工作開展中可能遇到的各部門職能交叉的狀況，既有利于預(yù)防市、縣級發(fā)生類似情況；其優(yōu)先進(jìn)行大遺址保護(hù)、主動(dòng)開展大遺址相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)的積極態(tài)度，也有利于在前述所涉部門發(fā)生管理職能沖突時(shí)作出有利于遺址保護(hù)的選擇，由此多少破解前述條塊分割中塊狀管理弊端。加之這一方式是由國家文物局與省級人民政府直接對話，即二者為“片區(qū)”框架協(xié)議的雙方，不必由國家文物局將經(jīng)費(fèi)逐層分解到地方各級文物管理部門，在一定程度上將條狀管理和塊狀管理結(jié)合起來，對于克服條塊分割的管理方式的弊端無疑是有積極意義的。

3.管理體制地方層面的突破:綜合性遺址管理區(qū)、特區(qū)等的建立

如果說“央地共建大遺址保護(hù)”項(xiàng)目庫是在國家(主要是中央)層面試圖破解條塊分割的管理方式，那么遺址管理區(qū)、特區(qū)等綜合性管理體制的建立則是地方層面克服這一管理方式弊端的嘗試。就關(guān)涉群體如此之廣、占地面積如此之大的遺址而言，首先擺在決策者面前的問題是:分別負(fù)責(zé)完成前述多重目標(biāo)的文物、園林、工商、公安、國土等行政(管理)部門與上級業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門之間、相互之間已形成條塊分割的管理格局在先，如何統(tǒng)籌各職能部門之間的管理行為，才能實(shí)現(xiàn)對遺址的科學(xué)管理?以遺址為要素或中心，建立綜合性的管理機(jī)構(gòu)，成為部分決策者解決這一問題的“良方”。以筆者目力所及，目前此類管理機(jī)構(gòu)的主要表現(xiàn)形式為遺址管理區(qū)或特區(qū)，其整體或部分為一級政府的派出機(jī)構(gòu)，代行政府職能。例如，2008年設(shè)立的統(tǒng)籌瓶窯、良渚兩鎮(zhèn)的杭州良渚遺址管理區(qū)管理委員會(以下簡稱“良渚管理區(qū)”，后其權(quán)力被弱化至主要為遺址事務(wù)管理機(jī)構(gòu))，統(tǒng)籌大明宮遺址保護(hù)、開發(fā)事宜的西安曲江大明宮遺址區(qū)保護(hù)改造辦公室(以下簡稱“大明宮保護(hù)改造辦”)；2012年設(shè)立的漢長安城遺址保護(hù)特區(qū)管理委員會(以下簡稱“漢長安城特區(qū)管委會”)，等等。

就本文所述綜合性的遺址管理區(qū)或遺址特區(qū)而言，由于其設(shè)立目的即在于統(tǒng)籌遺址所涉范圍內(nèi)事項(xiàng)，因此一般來說，其組織成員包括遺址范圍內(nèi)行使行政管理職能的主要部門，如前述良渚遺址管理區(qū)委員會在設(shè)立之初下設(shè)辦公室、土地與規(guī)劃建設(shè)處、文物管理局、綜合發(fā)展處4個(gè)部門，另設(shè)余杭區(qū)財(cái)政局杭州良渚遺址管理區(qū)分局和瑤山派出所，負(fù)責(zé)管理區(qū)范圍的文物保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)開發(fā)、社會管理及其他工作的協(xié)調(diào)與監(jiān)督等[14]，實(shí)際上被賦予242 km2管理區(qū)域范圍*有關(guān)良渚遺址管理區(qū)的區(qū)域范圍，參見2001年9月浙江省人民政府《關(guān)于設(shè)立杭州良渚遺址管理區(qū)的批復(fù)》(浙政函〔2001〕205號)。轉(zhuǎn)引自余杭區(qū)人民政府《關(guān)于同意杭州良渚遺址管理區(qū)發(fā)展規(guī)劃的批復(fù)》(余政發(fā)〔2012〕11號)，載余杭區(qū)人民政府門戶網(wǎng)站，http://s.zj.gov.cn/wse/temp/S1/MR/964ed699ea8e500d1e31a85dc6d48c91.mht.-955443135.htm.內(nèi)的國土、規(guī)劃、文物管理、財(cái)政、公安等主要行政權(quán)力，行使政府派出機(jī)構(gòu)的職責(zé)。此外，為保證上述成員能達(dá)成一致意見，組織的領(lǐng)導(dǎo)層(如委員會主任、副主任或特區(qū))一般由主管其中所涉某項(xiàng)業(yè)務(wù)的高級別行政領(lǐng)導(dǎo)兼任。前述大明宮遺址、良渚遺址、漢長安城遺址在其綜合性管理機(jī)構(gòu)設(shè)立之初均大致循此思路。

由于這些綜合性管理機(jī)構(gòu)的成立目標(biāo)和管轄范圍均較為明確，專司統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)遺址保護(hù)及相關(guān)事務(wù)，且一般較全面地設(shè)立了遺址所涉事項(xiàng)的主要職能部門，因此在處理問題的及時(shí)和有效方面具有較明顯的優(yōu)勢。

三、大遺址管理體制突破中的困境、原因與解決思路

雖然都在一定程度上解決了條塊分割管理體制產(chǎn)生的部分問題，但是無論是大遺址保護(hù)片區(qū)抑或是遺址管理區(qū)、遺址特區(qū)，在其實(shí)現(xiàn)管理體制突破的同時(shí)，也面臨著諸多困境。

1.管理體制突破后的困境

大遺址片區(qū)推廣的困境在于，這一管理方式不適用于所有的遺址類文物，不具備在全國范圍內(nèi)推廣的可行性。首先，要成為片區(qū)，需滿足前述所列遺址相對集中等諸多要求，而由我國大遺址的分布來看，顯然并非所有行政區(qū)域都具備成為片區(qū)的條件。其次，地方樂于推進(jìn)片區(qū)項(xiàng)目的動(dòng)力在于中央所給予的事權(quán)、財(cái)權(quán)方面的傾斜，而這方面的傾斜往往需要較大數(shù)額的中央財(cái)政專項(xiàng)支出的支持，考慮到我國已提出將中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大幅壓縮1/3以上[15]，獲得大力度的中央財(cái)政支持絕非易事。

置諸地方層面，遺址管理區(qū)、特區(qū)管理方式的推行也并非毫無障礙。由于大遺址保護(hù)邊界并非總與現(xiàn)有行政區(qū)劃邊界對應(yīng)，因此在運(yùn)作過程中，這些綜合性遺址管理區(qū)、管理辦公室、特區(qū)應(yīng)如何與目前的行政區(qū)劃進(jìn)行銜接，將是管理者首先需解決的問題。這一問題的解決，需要相關(guān)部門為這些機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)新增人員編制及日常經(jīng)費(fèi)；此外，一旦管理區(qū)、特區(qū)與其所處行政區(qū)域的行政級別相同(如良渚遺址管理區(qū)與其所處的余杭區(qū)同為正區(qū)級單位[15])或管理目標(biāo)重合，則如何處理二者關(guān)系將成為新的協(xié)調(diào)需求。

2.管理體制困境產(chǎn)生的原因及其解決思路

筆者認(rèn)為，撇除中央、地方?jīng)Q策者個(gè)人意志的影響，我國大遺址管理體制本身存在的一些問題，如大遺址保護(hù)需求與城市規(guī)劃的銜接不暢、條塊分割的管理格局無法從根本上打破等，也是造成上述困境的原因。

(1) 大遺址保護(hù)需求與城市規(guī)劃的銜接問題。大遺址保護(hù)需求與城市規(guī)劃、尤其是土地利用規(guī)劃的銜接不暢，是造成地方?jīng)Q策層認(rèn)為大遺址在與城市發(fā)展“爭空間”的重要原因。這種銜接上的不暢通，使得大遺址沒有在城市規(guī)劃階段得到合理定位，其保護(hù)需求也無法先期得到滿足。之所以如張劍飛等地方?jīng)Q策層認(rèn)為大遺址保護(hù)即意味著需付出較大代價(jià)，直接原因即在于大遺址對土地的限制、禁止建設(shè)需求未在城市規(guī)劃中得以體現(xiàn)，而多是當(dāng)開發(fā)商破土動(dòng)工時(shí)，才發(fā)現(xiàn)其已支付巨額土地轉(zhuǎn)讓金(如根據(jù)前述南方周末所載張劍飛市長訪談，古城墻事件所涉開發(fā)商萬達(dá)集團(tuán)支付的土地出讓金為24.5億元)的宗地地塊內(nèi)有遺址遺存?？紤]到已付出的土地轉(zhuǎn)讓金、征拆成本及可預(yù)期的豐厚收益，遺址所蘊(yùn)含的文化價(jià)值自然往往居于不被選擇的位置。因此，將大遺址保護(hù)需求與城市規(guī)劃相銜接，能使文物或相關(guān)部門在規(guī)劃階段即獲得遺址保護(hù)的主動(dòng)權(quán)，預(yù)防各部門職能沖突狀況的出現(xiàn)。

從世界范圍內(nèi)來看，將大遺址保護(hù)需求納入城市規(guī)劃(尤其是土地利用規(guī)劃)并非僅限于理論層面，而是已有十分成功的實(shí)踐，如美國聯(lián)邦土地管理局(Bureau of Land Management)即在其管理手冊中規(guī)定，根據(jù)不同用途，在規(guī)劃土地范圍內(nèi)，應(yīng)為已知(known)或已立項(xiàng)(projected)的蘊(yùn)藏有文化資源(cultural resources)*BLM所謂文化資源，包括考古遺址(archaeological sites)，歷史遺跡(historical sites)和具傳統(tǒng)文化重要性的場所(places of traditional cultural importance)等。的區(qū)域預(yù)留一定的土地配額(allocation)[16]。這些預(yù)留配額體現(xiàn)于土地管理局的土地利用規(guī)劃(land use plan)性質(zhì)的“資源管理規(guī)劃”(resource management plans)*RMPs主要用于評估并溝通公共用地方面的問題。參見The Bureau of Land Management.Land use planning[EB/OL].[2013-01-11].http://www.blm.gov/co/st/en/BLM_Programs/land_use_planning.html.部分，為強(qiáng)制性規(guī)定。經(jīng)由這一具有前瞻性的規(guī)定，聯(lián)邦政府能先期保證文化資源用地不必與其他類型用地?fù)屨寂漕~；由于規(guī)劃是面向全社會公開的，且一般會在土地使用權(quán)買賣時(shí)明示，土地買受人無法借口不知土地為文化資源用地而對其進(jìn)行破壞。

進(jìn)一步深究，如果我國如美國一般將大遺址保護(hù)需求納入土地利用規(guī)劃，則至少還需開展如下基礎(chǔ)工作與其配套:勘定和劃定遺址保護(hù)所需土地面積(以使國土部門明確遺址所需土地配額)，精確測量遺址坐標(biāo)并將其反映到城市規(guī)劃中，在土地所有權(quán)、使用權(quán)證上載明遺址所處土地的使用限制事項(xiàng)等。

(2) 條塊分割的管理格局問題。從前文有關(guān)中央和地方層面管理體制突破的論述不難看出，這些突破只是在某種程度上試圖消解條塊分割管理格局的弊端，但并未從根本上解決問題，且其日常工作仍處于這一管理格局內(nèi)。

雖然誠如某幾位學(xué)者的美好愿景，在中國建立類似美國的“國家公園體系”，以實(shí)現(xiàn)中央垂直管理(在地方層面表現(xiàn)為分片管理)能最終避免這一格局的弊端[5]4-125，但筆者認(rèn)為，這一管理格局的形成有其歷史原因，且所涉甚廣，要改變絕非一朝一夕所能成就。不過，由中央正逐年將行政許可權(quán)限下放或取消的趨勢來看，遺址管理也許能夠跳出目前遺址保護(hù)仍以行政管理為主、為重的窠臼，吸引社會力量參與其中，進(jìn)而逐步在保護(hù)與利用中取得平衡，以另一種形式取得管理體制層面的突破。

[1] 國家統(tǒng)計(jì)局.國家統(tǒng)計(jì)局新聞發(fā)言人就一季度國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況答記者問 [EB/OL].[2013-04-15].http://www.stats.gov.cn/tjgz/tjdt/201304/t20130415_17743.html.

[2] 李韻.財(cái)政部設(shè)立每年2.5億元大遺址保護(hù)專項(xiàng)資金 [N].光明日報(bào)，2005-06-15(A1).

[3] 陳穩(wěn)亮.大遺址管理體制改革的探索:基于風(fēng)景名勝區(qū)管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn) [J].旅游學(xué)刊，2009(9):79-84.

[4] 劉衛(wèi)紅.大遺址區(qū)土地利用管理分析 [J].中國土地，2011(9):5-8.

[5] 劉世錦.中國文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展報(bào)告(2013) [M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

[6] 朱章義，張擎，王方.成都金沙遺址的發(fā)現(xiàn)、發(fā)掘與意義 [J].四川文物，2002(2):3-10.

[7] 金沙遺址博物館.金沙遺址 [EB/OL].[2014-01-20].http://www.jinshasitemuseum.com/about.html.

[8] 王忠林.認(rèn)真搞好金沙大遺址保護(hù)與利用 積極引領(lǐng)成都城市新發(fā)展 [C]//國家文物局.大遺址保護(hù)洛陽高峰論壇文集.北京:文物出版社，2010:8-15.

[9] 郭萍.大遺址保護(hù)管理體制與機(jī)制研究綜述 [J].中國文物科學(xué)研究，2013(4):18-22.

[10]宋曉龍，王曉婷，孫霄.片區(qū)文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃編制方法初探:以《曲阜片區(qū)文化遺產(chǎn)保護(hù)總體規(guī)劃》為例 [J].北京規(guī)劃建設(shè)，2011(5):94-97.

[11]劉冰雅.從累贅到名片:大遺址華麗轉(zhuǎn)身之后的思考 [N].光明日報(bào)，2011-12-26(15).

[12]彭利國，鞠靖.“講我不注重保護(hù)文物，我感到很委屈”:專訪長沙市市長張劍飛 [N].南方周末，2012-02-23(5).

[13]滕敦齋，袁濤，汪海濤.國家文物局與省政府簽署合作框架協(xié)議 [EB/OL].[2011-03-17].http://www.dzwww.com/shandong/sdnews/201103/t20110317_6224410.html.

[14]余杭檔案信息網(wǎng).2001年余杭大事記 [EB/OL].[2006-09-08].http://daj.yuhang.gov.cn/zjyh/yhdsj/200609/t20060908_3307.htm.

[15]財(cái)政部.削減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付 有序推進(jìn)預(yù)算公開 [N].政府采購信息報(bào)，2014-03-10(14).

[16]The Bureau of Land Management.Land use planning [EB/OL].[2013-01-11].http://www.blm.gov/co/st/en/BLM_Programs/land_use_planning.html.

Breakthoughanddilemmaofmanagementsystemofbigarchaeologicalsiteunderbackgroudofurbanization

GUO Ping1, LIU Jie2

(1.School of Architecture and Urban Planning, Beijing University of Technology, Beijing 100021, China; 2.School of Labor Science and Law, Beijing Wuzi University, Beijing 101149, China)

The steady urbanization in China is both an opportunity and a challenge to the management of big archaeological site (Dayizhi).A series of measures were adopted from the central goverment to local goverments around the “11th Five-year Plan” in responding to the opportunity or challenge, so as to seek some breakthroughs of management structure and institution in the management system of big archaeological sites.The breakthroughs have had or have positive influence on the protection of big archaeological sites, but they are still facing some predicaments of non-uniform policies and non-eradication of old management structure.To promote the linkage of demand and plan of big archaeological site protection and introduce social forces into big archaeological site management are important means of breaking through the dilemma.

urbanization; archaeological site protection; protection of historical relics; big archaeological site (Dayizhi) management; management system; management structure; vertical and horizontal division of management

2014-04-10

國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目(11&ZD026)。

基金項(xiàng)目:郭 萍(1983-)，女，湖北嘉魚人，助理研究員，博士，主要從事文化遺產(chǎn)管理等方面的研究。

* 本文已于2014-05-20 16∶52在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。 網(wǎng)絡(luò)出版地址:http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20140525.1242.003.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.03.02

D 912.6

A

1674-0823(2014)03-0201-06

(責(zé)任編輯:郭曉亮)