以空氣質(zhì)量達標管理為核心的大氣污染防治工作機制選擇

單陽，趙秋月

(1.江蘇省環(huán)境保護廳，江蘇 南京 210036； 2.江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院，江蘇 南京 210036)

根據(jù)國務(wù)院《大氣污染防治行動計劃》(簡稱國家“大氣十條”)，到2017年，包括江蘇省在內(nèi)的長三角大氣污染防治重點區(qū)域的目標是：PM2.5濃度下降20%，重污染天氣較大幅度減少，空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。江蘇省仍處于工業(yè)化中后期和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，資源、能源消耗依然呈持續(xù)增長態(tài)勢，大氣污染防治目標使轉(zhuǎn)型升級面臨新的壓力和驅(qū)動力。要實現(xiàn)上述預(yù)期目標，需進一步理清思路，完善制度，全面、有序推進大氣污染防治工作。

1 大氣污染防治形勢及措施要求

1.1 大氣污染防治形勢

從江蘇省大氣環(huán)境問題發(fā)展過程看，大致經(jīng)歷了3個階段：第一階段是20世紀70、80年代，蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)“村村點火、戶戶冒煙”式的發(fā)展，大氣污染表現(xiàn)為工業(yè)化初期的降塵和煤煙型污染；第二階段是20世紀90年代，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，PM10、二氧化硫、氮氧化物成為主要大氣污染物，酸雨污染加劇，江蘇省成為首個“酸雨控制區(qū)”和“二氧化硫控制區(qū)”并存的省份，沿江地區(qū)酸雨增加明顯；第三階段是21世紀以來，工業(yè)化進入中后期，城鎮(zhèn)化步伐進一步加快，沿江、蘇南地區(qū)“城市群”成型，并與上海、浙江北部城市群共同構(gòu)成長三角核心區(qū)；城市機動車保有量快速增長，產(chǎn)業(yè)和人口高度集聚，細顆粒物(PM2.5)污染成為影響空氣質(zhì)量的突出問題，臭氧也在特定時期成為首要污染物，大氣污染表現(xiàn)為揚塵、煤煙和機動車污染疊加、一次污染物和二次污染物混合的復(fù)合型污染，且區(qū)域性特征越來越明顯。

從更大范圍來看，中國的大氣環(huán)境問題也經(jīng)歷了同樣的發(fā)展過程。尤其是東部沿海地區(qū)，鋼鐵、水泥、電力、平板玻璃等“兩高一資”企業(yè)密集，城鎮(zhèn)和人口高度集聚，大氣污染的復(fù)合性、區(qū)域性特征更為明顯。去年以來，大氣重污染頻繁發(fā)生，且每次重污染延續(xù)時間一再超出“預(yù)料”，小時AQI指數(shù)、PM2.5濃度屢創(chuàng)新高。

大氣重污染的頻繁發(fā)生，直接原因是各類大氣污染物排放總量的持續(xù)增加，達到了大氣環(huán)境容量的極限。受大氣擴散條件影響，進入冬季后逆溫、靜風(fēng)、弱對流使大氣中污染物迅速累積，導(dǎo)致空氣質(zhì)量快速惡化，不利氣象條件持續(xù)時間越長則污染越嚴重，而且影響的范圍也完全受制于氣象條件。

1.2 污染防治目標及措施要求

基于大氣污染的區(qū)域性特征，國家大氣污染防治規(guī)劃、“大氣十條”明確了大氣污染防治的重點區(qū)域為“三區(qū)十群”，即京津冀、長三角、珠三角及遼寧中部城市群、山東城市群等19個省(區(qū)、市)47個地級及以上城市。尤其是對京津冀、長三角、珠三角，提出了到2017年細顆粒物濃度分別下降25%，20%和15%左右的具體指標；其他區(qū)域則是“可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高?！钡牵鲜鲋笜吮旧?，及其與“經(jīng)過五年努力，全國空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)”的“奮斗目標”之間的關(guān)系，“大氣十條”沒有給出一個較為明確的解釋。除了缺乏PM2.5基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等條件和能力方面的客觀因素，目前指標、目標的設(shè)定更多地是基于回應(yīng)社會關(guān)切的主觀推動。

同樣的問題也表現(xiàn)在對大氣污染防治措施的規(guī)定上。根據(jù)“大氣十條”，涉及大氣污染防治具體措施的主要是前5條，分別是污染治理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)改造、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境準入，后5條則是政策、法規(guī)、區(qū)域協(xié)作、預(yù)警應(yīng)急和落實責(zé)任等保障措施。但是，在各地經(jīng)濟總量持續(xù)快速增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化仍然處在快速上行階段的前提下，“治理”作為首選措施，是否真的能達成改善空氣質(zhì)量的目標，值得商榷。資料顯示，2006—2012年，全國累計減少粗鋼產(chǎn)能7 600萬t，但累計新增產(chǎn)能達4.4億t。由此窺一斑而知全豹，在治理跟不上排放、削減跟不上增長的形勢下，加之污染貢獻者的環(huán)境責(zé)任缺失，要貫徹“以總量減排推動質(zhì)量改善”的原則，存在相當(dāng)大的困難。一是從中國目前污染治理的整體水平看，雖然主要大氣污染物確實存在相當(dāng)大的減排空間，但減排的成本將越來越高，對現(xiàn)有企業(yè)來說壓力也越來越大，末端治理手段總體而言潛力十分有限；二是主要污染物因子偏少，若增加考核因子則還面臨基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失、監(jiān)測監(jiān)控手段缺乏等問題。

“大氣十條”之后公布的《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》中，則明確了到2017年，北京市凈削減原煤1 300 萬t、天津市凈削減1 000 萬t、河北省凈削減4 000 萬t、山東省凈削減2 000 萬t，以及“河北省到2017 年底鋼鐵產(chǎn)能壓縮淘汰6 000 萬t以上”等剛性指標，更好地體現(xiàn)了污染治理的“源頭控制”思路。

江蘇省人民政府《大氣污染防治行動計劃實施方案》(簡稱省“大氣十條”)對貫徹落實國務(wù)院“大氣十條”也提出了具體要求。江蘇作為大氣污染防治重點區(qū)域之一，環(huán)境統(tǒng)計結(jié)果顯示，主要大氣污染物二氧化硫、氮氧化物、工業(yè)煙粉塵、重點行業(yè)揮發(fā)性有機物排放量分別排在全國的第八、第四、第九和第三位；各類大氣污染物排放量在長三角兩省一市中的占比均在50%以上；單位國土面積排放強度約是全國的6.2倍、長三角的1.3倍。在此形勢下，要達成既定目標，除采取措施全面貫徹落實國家和省“大氣十條”，有必要在空氣質(zhì)量達標管理上進行積極探索，提高大氣污染防治工作的科學(xué)化水平。

2 國外空氣質(zhì)量達標管理經(jīng)驗及啟示

2.1 美、英等國大氣污染治理發(fā)展過程

美國的大氣污染問題始于1943年的洛杉磯光化學(xué)煙霧事件。從20世紀50年代開始，美國聯(lián)邦政府針對空氣污染問題頒布了多項立法和修正案，但一直到20世紀60年代末，都未能有效地控制和消除空氣污染，主要原因是缺少有效的管理體制，州政府和聯(lián)邦政府在標準和法律的執(zhí)行等問題上存在較大的矛盾。1970年，美國國會通過了具有劃時代意義的新的《清潔空氣法》，大大加強了聯(lián)邦政府的權(quán)力和責(zé)任，構(gòu)建了美國大氣環(huán)境質(zhì)量標準與排放問題控制相結(jié)合的大氣污染防治體系。1977年修正案又強化了空氣質(zhì)量分區(qū)管理制，將全美劃分為“防止嚴重惡化區(qū)”和“非達標區(qū)”。各州據(jù)此確定污染源排放標準，并以州實施計劃(SIP)的形式，確定各州空氣質(zhì)量達標和改善的時間、具體措施和可行性分析。州實施計劃經(jīng)美國環(huán)境保護署(EPA)批準后實施，并接受其監(jiān)督檢查[1]。若實施過程中評估結(jié)論為不能達到既定目標，EPA可接管州實施計劃的修編，并強制實施。1990年修正案則進一步對1977年確定的空氣質(zhì)量管理體系進行了強化，重點是大氣污染排放許可證制度，并使之成為一種核心的環(huán)境管理制度。

從1948年到1962年，倫敦地區(qū)發(fā)生了多次空氣污染事件，其中1952年的煙霧事件影響最為嚴重，主要原因是燃煤造成的污染物排放，在無風(fēng)、逆溫等極端不利氣象條件下，形成污染事件。1956年，英國政府出臺《清潔空氣法》，提出了禁止黑煙排放、升高煙囪高度、建立“煙塵控制區(qū)”等措施，禁止燃燒高污染燃料，推進清潔能源替代。經(jīng)過近20年努力，煤炭在能源消費中的比重從90%降低到30%，顆粒物濃度降低90%以上，二氧化硫濃度降低30%以上。但在基本解決燃煤污染的同時，從20世紀80年代起，機動車數(shù)量快速增長使交通污染成為影響城市空氣質(zhì)量的新的制約因素。英國政府隨之相繼出臺《污染控制法》和《機動車燃料法》，并根據(jù)歐盟指令，對車輛、燃油、低排放區(qū)等作出一系列規(guī)定，控制交通污染[2]。

歐盟大氣污染防治在具體措施和策略上基本與英國類似，但突出了“區(qū)域性”，以解決歐盟各國大氣污染物跨界傳輸問題。各國根據(jù)歐盟要求，確定本國的減排目標和進程，執(zhí)行統(tǒng)一的排放標準、指令；建立跨境污染防治合作與信息通報機制，并向公眾公開；建立統(tǒng)一監(jiān)測和評估合作計劃，推動區(qū)域合作，解決共同的環(huán)境問題[3]。

2.2 啟示

(1)從歐美治理大氣污染的過程看，當(dāng)年其面臨的問題與中國當(dāng)前面臨的問題有較大的相似性，其治理大氣污染的策略、方法值得借鑒。通過控制煤煙和機動車污染，以最大限度地削減大氣污染物排放總量，應(yīng)作為實施國家和省“大氣十條”的根本舉措。

(2)中國大氣污染的壓縮性特征，決定了解決問題必須要有一個長期的過程。國外治理大氣污染基本上經(jīng)歷了“塵-硫-氮-碳”的發(fā)展過程，各階段主要控制的大氣污染物相對比較清晰。中國現(xiàn)在面臨的大氣污染則是壓縮型的，必須同時面對塵、硫、氮、碳的問題。鑒于此，治理大氣必須要有一個科學(xué)的規(guī)劃，提出針對各類排放源的防治計劃。

(3)法規(guī)標準的嚴格執(zhí)行是關(guān)鍵。歐美發(fā)生大氣污染事件時，法規(guī)、標準都是欠缺的，均在事件發(fā)生若干年后才逐步形成了完善的政策法規(guī)和標準體系。中國已有相當(dāng)?shù)恼叻ㄒ?guī)和標準支持，并已開展了多年的治理工作。因此，雖然近年來區(qū)域性灰霾污染問題呈加重趨勢，但尚未形成典型的大氣污染事件。但是，如果不加以嚴格控制，則大氣污染事件發(fā)生的可能性將明顯增加，未來必須制定并執(zhí)行更為嚴格的大氣污染防治法規(guī)和標準。

(4)必須建立有效的空氣質(zhì)量管理體制。城市或區(qū)域空氣質(zhì)量達標管理方法是歐美經(jīng)過多年探索形成的一整套大氣污染防治策略，工作內(nèi)容覆蓋大氣環(huán)境及污染排放監(jiān)測監(jiān)控、大氣污染防治規(guī)劃計劃的編制和實施、大氣污染防治目標的確定和評估、大氣污染防治科學(xué)技術(shù)等各領(lǐng)域。中國在推進聯(lián)防聯(lián)控和多污染物協(xié)同控制的過程中，也必須建立起一套系統(tǒng)完整的管理技術(shù)或方法體系，以形成治污合力。

3 實施空氣質(zhì)量達標管理的工作機制選擇

在達到《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》(GB 3095-2012)所規(guī)定的二級標準之前，“空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)”亦需要有一個定量標準，PM2.5年均濃度下降比例是其中一項。在達到空氣質(zhì)量二級標準后，對照世界衛(wèi)生組織《關(guān)于顆粒物、臭氧、二氧化硫和二氧化氮的空氣質(zhì)量準則》(2005年全球更新版)，空氣質(zhì)量依然有繼續(xù)明顯好轉(zhuǎn)的需求和空間。以空氣質(zhì)量持續(xù)改善為目標，建立空氣質(zhì)量達標管理制度為核心，有許可證、監(jiān)測、科研和評估制度作保障的大氣污染防治工作機制，是當(dāng)前大氣污染防治的迫切需要。

3.1 建立城市或區(qū)域空氣質(zhì)量達標管理制度

隨著大氣污染類型的轉(zhuǎn)變，以往以SO2和工業(yè)煙粉塵總量減排為目標、通過行政計劃的方式分解指標、單純以減排量進行考核的管理模式已不適應(yīng)當(dāng)前大氣污染防治工作的需要，亟需建立基于污染源清單和調(diào)控模型(即減排-效應(yīng)響應(yīng)關(guān)系)的、以城市為單元、以空氣質(zhì)量改善為目標的管理體系。要求不達標的地級市制定空氣質(zhì)量管理計劃，確定空氣質(zhì)量改善目標和控制任務(wù)，建立體現(xiàn)重視過程和行動、重點考核行動計劃執(zhí)行情況及其執(zhí)行效果、注重空氣質(zhì)量改善情況的考核辦法，強調(diào)地方各級人民政府是空氣質(zhì)量管理的責(zé)任主體[4]。同時在相鄰城市之間、相鄰省份之間建立區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，如實施統(tǒng)一的環(huán)境準入制度、建立大氣污染預(yù)警應(yīng)急聯(lián)動機制、共同開展科研合作等，協(xié)同推進污染治理。

3.2 建立以許可證制度為核心的法規(guī)標準體系

國外在對固定源進行空氣污染控制的過程中，排污許可制度起到了非常重要的作用，是環(huán)境監(jiān)管的核心制度。國外的排污許可證是非常詳細的規(guī)范性文件，規(guī)定了企業(yè)或項目適用的所有法律法規(guī)要求、設(shè)備清單、排污節(jié)點、運行的技術(shù)條件、許可排放量等，保證企業(yè)在生產(chǎn)運行時能夠按照良好工況要求，達到減少污染物排放的目的，并且通過各種參數(shù)的監(jiān)控，保證污染物的排放量是真實可信的。地區(qū)減排任務(wù)會分解落實到企業(yè)的排污許可配額中，企業(yè)嚴格按照排污許可證的規(guī)定來操作，否則將面臨巨額罰款，甚至停產(chǎn)。企業(yè)在申領(lǐng)大氣污染物排放許可證時，必須證明自己采用了能最大限度減少污染的技術(shù)，由于污染減排的需求，技術(shù)在不斷改進，企業(yè)必須不斷更新技術(shù)才能滿足要求[5]。 可見，通過許可證制度，可以實現(xiàn)企業(yè)環(huán)境責(zé)任的量化考核和動態(tài)更新，是達到有效監(jiān)管的前提。

中國雖然有排污許可證制度，但是其法律地位不明確，缺少最基本的規(guī)范性，無法實現(xiàn)科學(xué)化、目標化和定量化環(huán)境管理的目標，大多流于形式。建議先期開展氣排污許可證的政策研究和試點工作，加快解決配套的技術(shù)、政策問題，研究在源清單數(shù)據(jù)庫和最佳實用技術(shù)指南的基礎(chǔ)上形成長效管理機制，并逐步推廣。

3.3 建立可靠的空氣質(zhì)量監(jiān)測與評估機制

從發(fā)達國家大氣污染防控經(jīng)驗來看，建立一個科學(xué)公正的污染監(jiān)測和評估體系至關(guān)重要，通過“識別空氣污染問題——分析大氣污染來源——確定排放削減目標——制定并實施控制計劃——回顧并修訂控制計劃”達到持續(xù)改善環(huán)境空氣質(zhì)量的目的。目前監(jiān)測系統(tǒng)和各個研究單位的硬件能力都在不斷提升，對空氣污染的特征、污染物組成等都有了較深刻的認識，建議凝聚各方面的研究力量，進一步加強在基礎(chǔ)研究尤其是動態(tài)溯源、措施有效性評估等方面的研究，指導(dǎo)調(diào)控對策的制定與實施，強化對大氣環(huán)境管理的決策支持。

[1] 云雅如,王淑蘭,胡君,等.中國與歐美大氣污染控制特點比較分析[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2012(4):32-36.

[2] 薛志鋼，郝吉明，陳復(fù)，等.國外大氣污染控制經(jīng)驗[J].重慶環(huán)境科學(xué),2003,25(11):159-161.

[3] 云雅如，柴發(fā)合，王淑蘭，等.歐洲酸雨控制歷程及效果綜合評述[J].環(huán)境科學(xué)研究,2010,23(11):1361-1367.

[4] 柴發(fā)合,王淑蘭,王鍔一,等.中國城市空氣質(zhì)量分級管理策略探討[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2011(5):5-7.

[5] 林艷宇.美國的大氣污染物排放許可證制度[J].環(huán)境監(jiān)測管理與技術(shù),2004,16(3):45-47.