論公民參與政府治理的法律保障

許玉鎮(zhèn)　楊冠一

摘 要：廣泛而深刻的公民參與能夠反映不同權(quán)益主體的利益和價(jià)值。然而，公民參與政府治理僅有政治上的認(rèn)同還不夠，作為法治國家還必須提供相應(yīng)的法律保障。公民參與政府治理的法律保障包括，主體的法律保障、客體的法律保障和形式途徑的法律保障，當(dāng)下中國最為重要的是參與主體和形式的法律保障。因?yàn)闆]有對利益相關(guān)方和弱勢群體參與權(quán)的法律保障，政府治理的公民參與只能是符號和口號。

關(guān) 鍵 詞：公民參與；政府治理；法律保障

中圖分類號：D63-3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）03-0015-06

收稿日期：2013-11-05

作者簡介：許玉鎮(zhèn)（1973—），女，遼寧沈陽人，吉林大學(xué)行政學(xué)院副院長，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)；楊冠一（1986—），吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

世界范圍內(nèi)的參與式民主理論的興起為公民參與政府治理提供了雄厚的理論基礎(chǔ)。20世紀(jì)60-70年代開始的公民參與政府治理逐漸成為現(xiàn)代民主制度的重要內(nèi)容。時(shí)至今日，現(xiàn)代社會的治理已成為一個(gè)協(xié)調(diào)、施加影響并且平衡相關(guān)利益體的行為過程。①正如丹尼爾·勒納所言：“傳統(tǒng)社會是不允許參與的社會，而現(xiàn)代社會是允許參與的社會?！惫妳⑴c在我國的興起有其社會政治發(fā)展的邏輯。當(dāng)代中國正經(jīng)歷著社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，市場經(jīng)濟(jì)的改革和發(fā)展，公民財(cái)富和利益的日益增加等社會變革。獨(dú)立、多元的利益主體的出現(xiàn)必然產(chǎn)生獨(dú)立、多元的權(quán)利訴求，由此帶來的一些深層次的矛盾和問題使得當(dāng)代中國的公民參與已經(jīng)成為社會發(fā)展的顯性需要。當(dāng)然，公眾參與之所以在我國得到較快發(fā)展還因?yàn)樗玫搅苏紊系恼J(rèn)同。②

一、當(dāng)代中國公民參與政府治理的意義

中國的公民參與主要存在以下三個(gè)層面：第一是立法決策層面，第二是政府治理層面，第三是基層自治層面。其中，涉及領(lǐng)域最廣，發(fā)展最不平衡，老百姓最為關(guān)注，最易產(chǎn)生糾紛進(jìn)而引發(fā)群體性事件的是政府治理層面。因而當(dāng)代中國公民參與政府治理有如下意義：

第一，體現(xiàn)人民民主的憲法原則，保障公民政治權(quán)利。《中華人民共和國憲法》（2004年）明確提出建設(shè)社會主義政治文明，一國公民政治參與程度的高低是政治文明發(fā)展程度的重要標(biāo)志，參與權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)是建設(shè)政治文明的重要內(nèi)容。公眾參與可以提高公民的民主意識和權(quán)利意識，擴(kuò)大公眾的公共空間，在參與中認(rèn)知公共生活，培養(yǎng)公民的公共合作精神。當(dāng)代中國公民參與是利益相關(guān)的公民作為政治參與權(quán)利的享有者，通過行使自己的政治權(quán)利，參與利益分配，讓公共決策成為各利益相關(guān)方分配利益的舞臺，公共決策成為利益分配的一個(gè)互相妥協(xié)、互相認(rèn)可的場域。

第二，創(chuàng)新政府治理體制。傳統(tǒng)的政府管理模式是單向度的，自上而下，公民缺少知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；現(xiàn)代的政府治理是政府和公民通過上下互動、合作、協(xié)商達(dá)成共識，實(shí)現(xiàn)政府對社會公共事務(wù)的管理。當(dāng)下中國公民參與政府治理的一個(gè)顯著趨勢是，越來越多的公民傾向于直接介入政府治理，以監(jiān)督政府有關(guān)公民切身利益的政策和管理活動。正如柯恩所言：“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與影響全體成員的決策?！雹傩枰赋龅氖?，現(xiàn)代民主法治是社會和市場健康發(fā)展以及與政府形成有效互動的必要制度保障，也是防止它們被強(qiáng)勢集團(tuán)控制的制度約束。②2007年6月廈門PX事件、2008年11月重慶處理出租車罷運(yùn)事件的對話——協(xié)商——妥協(xié)的模式和2009年11月番禹垃圾焚燒廠事件的官民良性互動中，這種新型社會治理模式雛形開始出現(xiàn)。

第三，有效緩解社會矛盾和群體性沖突?！肮駞⑴c政府治理”意欲增加社會結(jié)構(gòu)的開放、包容和彈性，消減社會結(jié)構(gòu)的封閉、對立和剛性；增加社會成員訴求自由表達(dá)的機(jī)會，拓寬社會成員參與公共事務(wù)管理的渠道；整合國內(nèi)各種互相沖突的利益群體，提倡社會成員間求同存異，和諧相處，構(gòu)建起通過談判、妥協(xié)消除社會成員間矛盾的機(jī)制。以“整合”為主導(dǎo)策略，公民參與對社會穩(wěn)定的功效是顯而易見的。

第四，提高政府部門決策的正確性、質(zhì)量和執(zhí)行效率。政府正面臨世界范圍內(nèi)的技術(shù)和社會轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。面對這些挑戰(zhàn)，為公民參與的方式所提供的透明化、公開化的程序，促進(jìn)了公共政策的協(xié)商性和接受性，開啟了辯論和對話的窗口，加強(qiáng)了公民的身份認(rèn)同，推進(jìn)了公民對政策制定核心過程的介入、促進(jìn)了多方對價(jià)值和選擇的認(rèn)同，強(qiáng)化了政策制定者與政策調(diào)整對象間的共識，這些正成為對當(dāng)代政府治理以及民主體制進(jìn)行恰當(dāng)性考量的重要方面。聯(lián)合國全球治理委員會1995年發(fā)表的報(bào)告指出：“治理是各種公共的或私人組織放到了與政府平等的政治地位上，成為公共治理的直接主體?！笨梢姡蛑卫碜兏锇压妳⑴c提高到了一個(gè)更高的地位。更重要的是，民眾所蘊(yùn)含的民智民慧通過參與得以體現(xiàn)，有助于增強(qiáng)政府決策的質(zhì)量；參與使民眾對執(zhí)政者的政策有所認(rèn)識和理解，易于建立政府與公民之間的互信，又因政府決策是公共協(xié)商的結(jié)果，從而使公共政策執(zhí)行的效率得到了保證。

二、公民參與政府治理法律保障的必要及其特征

當(dāng)前，中國公民參與政府治理的需求越來越強(qiáng)烈，但如果沒有相關(guān)的法律、法規(guī)對利益相關(guān)方參與政府治理的方式、程序、廣度、深度進(jìn)行規(guī)定，就可能無法保公民的有序參與，就會導(dǎo)致公民參與特別是群體性參與超出現(xiàn)有政治體系的承受能力，與我國現(xiàn)行政治體制機(jī)制運(yùn)行出現(xiàn)矛盾，甚至引發(fā)社會沖突。特別是當(dāng)前我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會各個(gè)領(lǐng)域的改革都已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，引發(fā)利益沖突的風(fēng)險(xiǎn)增大，公民參與的法律規(guī)范的制定尤顯迫切，為此必須為公民參與提供法律上的支持和保障。例如，在實(shí)踐中，基于共同的利益訴求，以某項(xiàng)政府決策中眾多直接和間接的利益關(guān)系人自發(fā)、自愿臨時(shí)集結(jié)的公共參與活動，這些群體性公民參與是公眾的一種參與方式和利益表達(dá)方式，本身不具有社會危害性，與群體性事件不同。如果對其加以正確引導(dǎo)，將其轉(zhuǎn)為法律制度范圍內(nèi)的參與方式，就會發(fā)揮其促進(jìn)社會進(jìn)步的積極作用；但是如果引導(dǎo)不當(dāng)就會引發(fā)對社會和當(dāng)事人都不利的群體性事件。相對于政治保障，法律保障有其自身的不足，比如它可能不如政治保障靈活，不如政治保障可以直指實(shí)體正義，其執(zhí)行力度可能也不如政治保障那樣高效迅速。但是在一個(gè)法治國家，正確對待日益增多的公民參與政府治理（包括群體性公民參與），最根本的依據(jù)應(yīng)該是法律規(guī)定，法律規(guī)定應(yīng)該是政治決策的依據(jù)。法律既要有效保障人民群眾廣泛參與政府管理，保障人民群眾的意見和建議得到充分表達(dá)，合理的訴求、合法的利益得到充分體現(xiàn)，又要嚴(yán)格限制街頭暴力等群體性事件。

應(yīng)該說，當(dāng)代中國的公民參與在政治上已經(jīng)獲得了高度認(rèn)可，但是這種在政治上的高度認(rèn)可并沒有帶來實(shí)踐上的高度執(zhí)行，在一些地方的高調(diào)實(shí)施也是基于領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人修養(yǎng)和素質(zhì)而實(shí)施的，有時(shí)甚至是積累政績的功利選擇，這種高調(diào)實(shí)施往往隨著個(gè)人的升遷調(diào)離而轉(zhuǎn)淡甚至銷聲匿跡。在我國，是否采納公民對政府治理的意見和建議，對于行政長官來說并不存在很大的政治壓力。所以，我國的公民參與必須要有強(qiáng)有力的制度保障，而最強(qiáng)有力的制度保障應(yīng)該是法律。 政治上的認(rèn)可是法律明確規(guī)定公民參與的主體領(lǐng)域和方式途徑的前提，但是一旦公民參與被全國人大立法通過，相關(guān)主體的一切活動就必須首先遵從于法律的規(guī)定，而不能隨政治政策的變動而變動，不能以領(lǐng)導(dǎo)人注意力的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。一個(gè)法治國家，憲法和法律對政治權(quán)力的約束性是不容置疑的，公民參與恰恰是借助法律的強(qiáng)大力量，推進(jìn)政治體制改革的。公民參與政府治理的法律保障有如下不可替代的優(yōu)勢與特征：

第一，公民參與政府治理的法律保障是以公民權(quán)利和義務(wù)的形式加以規(guī)定的保障。在法律上，公民參與既不是對政府的一項(xiàng)恩賜，也不是尋求政府正確決策的一種方法，而是公民的一項(xiàng)權(quán)利。法律是以權(quán)利、義務(wù)為核心展開的制度設(shè)計(jì)，是一種合法性的思維方式。這意味著公民要求參與一項(xiàng)政府決策，也許是沒有效益的（即投入大于產(chǎn)出可能影響地方GDP的增長），甚或在道德倫理上被認(rèn)為是追求個(gè)人利益的利己主義，但從法律看來均不能成為否定公民參與的正當(dāng)性理由，因?yàn)榉煽剂恳豁?xiàng)公民的行為并不是從政治、經(jīng)濟(jì)、倫理的角度來考量的，或者說這些角度在立法的時(shí)候已經(jīng)考量過了，所以，只要是合法的或者說是有權(quán)利的，那么就必須是被允許的。公民參與的政治保障更多的是一種自上而下的思維方式，是以集體、國家、國際為視角的，而法律保障是一種自下而上的思維，是以“每一個(gè)人就是整個(gè)世界”的思維為視角的，因而法律保障與政治保障是不同的。

第二，公民參與政府治理的法律保障是程序優(yōu)先于實(shí)體的保障。法律保障具有確定性、強(qiáng)制性，法律追求的確定性首先是程序的確定性，它是通過程序正義而達(dá)到的實(shí)體正義。在公民參與中，法律不可能規(guī)定公民參與的具體程度、要達(dá)成的目標(biāo)，政府在某一決策上具體要聽從多少公民的意見，因?yàn)橐坏┤绱?，法治就成了?qiáng)制，法律不可能具體規(guī)定每一個(gè)公民參與政府治理時(shí)要達(dá)到的具體程度，只能通過對制度程序的規(guī)定，通過追求制度正義來實(shí)現(xiàn)個(gè)體公民參與的正義。所以，法律關(guān)于公民參與的程序規(guī)定必須是“好”的，否則公民參與只會成為一個(gè)擺設(shè)，成為證明某項(xiàng)公共決策合法性的“遮羞布”。好的程序設(shè)計(jì)既可以吸收公民參與的智慧，保障公民參與的權(quán)利，防止政府錯誤決策的出臺，又可以吸收公民的建議，促進(jìn)公共決策的執(zhí)行；而一項(xiàng)壞的公民參與程序設(shè)計(jì)則會成為愚弄大眾的工具，使欺上瞞下成為一項(xiàng)為錯誤公共決策涂脂抹粉的工具，會招致公民的集體憤怒；而權(quán)力行使者如果自認(rèn)為其決策是“合法”的，理直氣壯地強(qiáng)力推行，就會形成公共權(quán)力與私人權(quán)利的直接對抗，引發(fā)群體性事件。如在城市拆遷的許多案例中，個(gè)別部門的公共決策貌似符合程序要求，形成所謂“合法”的強(qiáng)制拆遷，因而引發(fā)了不少惡性事件。程序優(yōu)先于實(shí)體，簡單而言就是因?yàn)榉烧x是一種制度正義而非個(gè)案正義，是以對制度正義的追求取代個(gè)人正義追求的模式。程序正義、制度正義是可計(jì)量可預(yù)計(jì)的正義，實(shí)質(zhì)正義則是可以因價(jià)值觀的不同而不同的正義，所以，研究公民參與的法治保障，就是要思考并尋求一種科學(xué)的公民參與的程序與途徑。

第三，法律保障公民參與政府治理是有救濟(jì)措施的保障。“無救濟(jì)即無權(quán)利”，法治保障視野下的公民參與的權(quán)利，意味著法律必須規(guī)定權(quán)利受到侵犯時(shí)的救濟(jì)措施，即公民政治權(quán)利的法律保障。當(dāng)然，公民參與的法律保障并不排除政治保障，不排除政府為有效地促進(jìn)公民參與采取的一些方式，如市民評審團(tuán)、政策效果展覽會、政績考核的公民參與、公共調(diào)查、公共辯論等等。但是它們與法律的保障是不同的，后者是一種權(quán)利義務(wù)的思維方式。法律應(yīng)對政府部門違反公民參與程序作出明確罰則，如果政府機(jī)關(guān)沒有為公民參與做出公正的努力，就必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如果缺乏這樣的救濟(jì)機(jī)制，政府部門不能得到有效監(jiān)督和制約，公民參與就會形同虛設(shè)。

三、公民參與主體的法律保障

公民參與政府治理的法律保障總體而言包括三部分，主體的法律保障、客體的法律保障和形式的法律保障。就政治參與的主體而言，美國學(xué)者亨廷頓和納爾遜都認(rèn)為應(yīng)是平民，即政治參與是“平民試圖影響政府決策的活動”。政府治理實(shí)際上就是對相關(guān)主體的多元利益訴求及其沖突的一種平衡，也是對社會中不同利益群體的利益調(diào)整和平衡，體現(xiàn)各種利益主體博弈中的社會公平和正義。因此，在政府治理實(shí)踐過程中，應(yīng)該對利益相關(guān)者及其利益進(jìn)行界定和細(xì)分，同時(shí)找到利益的平衡點(diǎn)，確保治理的順利進(jìn)行。公民參與政府治理不能僅僅是專家學(xué)者作為政府的智囊協(xié)助公共權(quán)力者完成治理任務(wù)；當(dāng)代中國的政治參與必須是利益相關(guān)者的參與，以往的公民參與往往是公民作為被選出的政治代表的參與。多是政府機(jī)關(guān)遴選甚至指定某些人作為代表參與政府治理。如今，公民面對自己的利益問題，更愿意直接參與，或作為利益相關(guān)方的利益代表參與。公民參與總是流于形式，主要是因?yàn)楣矙?quán)力挑選了公民參與而沒有讓真正的利益相關(guān)方參與決策。制度設(shè)計(jì)應(yīng)該科學(xué)界定有關(guān)的利益相關(guān)者，區(qū)分其在該政策中的利益攸關(guān)性，明確其在政府治理中的利益訴求，保障參與政府治理的相對方具有廣泛的代表性，科學(xué)確定相對方的利益代表人。

政府治理具體實(shí)踐過程中的利益相關(guān)者因不同的因素影響（如經(jīng)濟(jì)地位、組織構(gòu)成的不同等），各方的訴求也不盡相同，其中弱勢利益相關(guān)方參與權(quán)利的保障是關(guān)鍵。約翰·克萊頓·托馬斯認(rèn)為：“被忽視、排斥的利益團(tuán)體對公共決策造成的威脅也可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于那些沒有被忽視的非相關(guān)利益團(tuán)體的威脅?！比魏瘟⒎ǘ紝Σ煌睦嫦嚓P(guān)者產(chǎn)生不同的影響，或得到利益，或遭受損失。因此，在立法前，努力實(shí)現(xiàn)所有的利益相關(guān)者均能表達(dá)其利益訴求，使其積極參與政府治理和決策，將會大大減少立法失誤、立法不足等問題所帶來的不良后果。弱勢群體往往不是集中的，非集中的弱勢群體相關(guān)方，其弱勢不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上，也體現(xiàn)在政治上。由于這一群體的利益表達(dá)能力較低，其在政府治理參與過程中很難有發(fā)言權(quán)，這就使得關(guān)系切身利益的政府治理參與成為了可望而不可及的事。由于弱勢群體參與能力有限，加之參與成本過高等因素，便產(chǎn)生了“搭便車”的心理，由于這種心理的作用，使他們很少采取組團(tuán)爭取利益的行動，從而造成了弱勢群體參與政府治理的資源和條件存在先天不足，最終成為了被遺忘的“忍氣吞聲群體”。通常我們只關(guān)注弱勢群體的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助而忽視弱勢群體的權(quán)利保障特別是政治權(quán)利的保障，因而應(yīng)從參與權(quán)利上保護(hù)弱勢群體，切實(shí)保障他們在政治權(quán)利上的參與。女性、兒童、老人、殘疾人等往往是政府制定各種政策時(shí)考慮的因素，但卻沒有給予政策直接調(diào)整對象提出意見或充分聽取他們意見的機(jī)會，這樣出臺的政策很容易出現(xiàn)問題，比如制定最低生活保障金的應(yīng)具備的條件時(shí)，沒有考慮到很多鰥寡孤獨(dú)者出于情感寂寞而飼養(yǎng)小動物的問題，卻直接將飼養(yǎng)寵物列為不能發(fā)放最低生活保障金的條件。①