創(chuàng)建“公交都市”之初探

陸琪　陳陽

摘 要：優(yōu)先發(fā)展公共交通是國際公認的解決之道，“公交都市”便是公交優(yōu)先的提檔升級。本文在闡述公交都市內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，詳細介紹了南京創(chuàng)建“公交都市”的總體目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略、實施行動及保障措施，給其他城市提供參考。

關(guān)鍵詞：公交都市；公交優(yōu)先；核心要素；實施方案

1 公交都市：一項意義重大的城市戰(zhàn)略

1.1 “公交都市”的核心要素

為了解決日益嚴重的城市交通問題以及由此引發(fā)諸多社會問題，那些在城市建設(shè)中以公共交通為導(dǎo)向的“公交都市”因其高效的運輸系統(tǒng)和良好的城市環(huán)境受到了人們的關(guān)注。一時之間“公交都市”被認為是城市發(fā)展的典范。目前國際上已形成一個共識：公交都市是國際大都市發(fā)展到高級階段，在交通資源和環(huán)境資源緊約束的背景下，為應(yīng)對小汽車高速增長和交通擁堵所采取的一項城市戰(zhàn)略[1-3]。因此我們并不能簡單的將其理解為一個以公共交通出行為主的地區(qū)，正如《公交都市》作者羅伯特﹒瑟夫羅所說，一個功能卓著和可持續(xù)的公交都市并不等同于一個公共交通在很大程度上取代小汽車，或者甚至承擔(dān)了大多數(shù)機動化出行的地區(qū)，而是代表一種城市形態(tài)和機動化環(huán)境，一種能有效替代小汽車出行的交通方式。一個城市能夠稱之為公交都市，是它的公共交通服務(wù)與城市形態(tài)相互配合默契可以有效發(fā)揮公交優(yōu)勢。

因此公交都市內(nèi)涵廣泛，不再只是公交系統(tǒng)內(nèi)部的優(yōu)先問題，而要體現(xiàn)公共交通在城市發(fā)展中的引導(dǎo)與主導(dǎo)作用，這涉及到城市發(fā)展、公交設(shè)施、公交服務(wù)、運營管理等各層面，是公交優(yōu)先戰(zhàn)略的提檔升級，從公交系統(tǒng)自身效率提升向公交系統(tǒng)引領(lǐng)需求方向轉(zhuǎn)變。

1.2 “公交都市”的主要特征

成熟的公交都市的有著以下特征：

（1）公交與城市空間：公交走廊、樞紐與城市空間結(jié)構(gòu)互相契合、互相支撐

以公交設(shè)施引導(dǎo)城市開發(fā)、支撐城市形態(tài)是公交都市最大的特色。用地開發(fā)集中于軌道交通沿線兩側(cè)的走廊帶內(nèi)，不論是如東京這般的特大城市，還是北歐的哥本哈根、斯德哥爾摩，都是沿著軌道交通進行城市的擴張，人口分布也與軌道交通形態(tài)互相契合[4-7]。

（2）公交與土地開發(fā)：城市形態(tài)緊湊有序、土地開發(fā)集聚節(jié)約

依托公交樞紐進行高密度開發(fā)，實現(xiàn)公共交通走廊對居住和崗位分布的高覆蓋。以香港為例，《香港城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》中有專門的軌道導(dǎo)向的住宅開發(fā)密度分層規(guī)定，規(guī)定將住宅發(fā)展密度分為三個區(qū)，分別對應(yīng)不同的開發(fā)密度上限：有大容量的公共運輸系統(tǒng)服務(wù)的地區(qū)的第一區(qū)，可以進行最高密度的開發(fā)；有大容量公共運輸系統(tǒng)服務(wù)但不是很方便的第二區(qū)，可以進行中密度的開發(fā)；公共運輸系統(tǒng)容量極為有限的地區(qū)的第三區(qū)，只能進行低密度的開發(fā)。與此同時還要求在軌道站點周邊要進行多元化開發(fā)。在此導(dǎo)向下，香港的公共交通覆蓋了53%人口以及75%就業(yè)崗位。

（3）公交體系層次：多模式、多層次公交系統(tǒng)功能承接不同客流需求

隨著城市空間結(jié)構(gòu)的擴展、城市尺度的增大，城市公共交通出行需求呈現(xiàn)多層次分布，因此在公交都市里，公共交通系統(tǒng)必須進入多模式發(fā)展階段。無論是以軌道為骨干的東京、首爾，還是以快速公交為骨干的庫里蒂巴、波哥大，均圍繞骨干網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建了大量的樞紐設(shè)施，以此將整個公交系統(tǒng)進行錨固，在區(qū)域上形成鐵路網(wǎng)絡(luò)與地鐵網(wǎng)絡(luò)耦合的大公交骨架體系，在城市內(nèi)部，形成公交巴士與地鐵無縫銜接廣覆蓋公交體系。

（4）公交品質(zhì)服務(wù)：公交出行便捷舒適可靠，具有明顯競爭優(yōu)勢，確保公交分擔(dān)在機動化出行中占優(yōu)勢地位

世界級公交都市十分注重高品質(zhì)公交服務(wù)的建設(shè)，以乘客感受作為考核公交服務(wù)的主要指標(biāo)，在公交服務(wù)方面實現(xiàn)了從“面向線路運營”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊嫦虺丝腕w驗”，以全天候、全覆蓋、多模式的高品質(zhì)服務(wù)體系滿足乘客多樣的出行需求，與其小汽車競爭：

（5）公交運營保障：健全高效的保障機制，保障公交優(yōu)先、可持續(xù)發(fā)展

縱觀各發(fā)達城市公交發(fā)展制度，主要涵蓋管理體制、財政制度、規(guī)劃制度、運營制度、需求管理、監(jiān)管制度等六方面，其中在公交都市的建設(shè)過程中，公交管理體制和公交財政制度相對來說最受重視，很多城市以此作為突破點制定相關(guān)政策保障，優(yōu)化公交發(fā)展路徑。在公交管理體制方面，無論是以新加坡為代表的市場主導(dǎo)型（公交運營市場化）還是以倫敦為代表的政府主導(dǎo)型（政府購買公交服務(wù)），政府都通過完善的監(jiān)管機制對公交企業(yè)進行考核，以保證公交服務(wù)質(zhì)量。此外成熟公交財政制度對于公交都市的發(fā)展也相當(dāng)重要，系統(tǒng)化的財政體系、多樣化的財政來源以及針對性的補貼機制才能保證公交運營的可持續(xù)性。

2 南京公交都市總體目標(biāo)

2.1 南京創(chuàng)建“公交都市”的發(fā)展環(huán)境

2.1.1 區(qū)域發(fā)展一體化

高鐵時代，南京成為中國四縱四橫鐵路格局中南北、東西干線的重要交匯點。根據(jù)國務(wù)院《長三角指導(dǎo)意見》，將“進一步提升南京等特大城市的綜合承載能力和服務(wù)功能，擴大輻射半徑。”而南京城市總體規(guī)劃也提出了南京“ 國家綜合交通樞紐”的城市定位，南京作為國家綜合性樞紐地位將得以加強。與此同時，南京“國家重要的區(qū)域中心城市”的城市性質(zhì)在新一輪的城市總體規(guī)劃中得以確立，即將上報國務(wù)院的《南京都市圈區(qū)域規(guī)劃》擴大了南京都市圈成員數(shù)量，再一次提升了南京的區(qū)域輻射能力。

2.1.2 城市發(fā)展多級化

經(jīng)過多輪的城市總體規(guī)劃修編，南京的城市空間結(jié)構(gòu)在不斷的拓展，“中心城-新城-新市鎮(zhèn)”的多級框架已然拉開。在都市區(qū)層面則將形成以城市中心、城市副中心、新城（地區(qū)）中心組成的公共活動中心體系，構(gòu)建以放射形交通走廊為發(fā)展軸的“一帶五軸”、高品質(zhì)、高效率一體化發(fā)展的現(xiàn)代都市區(qū)。根據(jù)《南京市城市總體規(guī)劃》，2020年南京將往千萬級人口規(guī)模發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)用地也拓展至990平方公里。

2.1.3 交通發(fā)展綜合化

隨著區(qū)域重大交通建設(shè)和綜合運輸模式不斷優(yōu)化，南京將全面進入以航空、高速鐵路、高速公路和江海直達聯(lián)運為主導(dǎo)的現(xiàn)代化綜合運輸時代。在城市化和機動化雙重浪潮的席卷下，城市道路擴容空間日趨縮小，道路交通必將面臨更為嚴峻的壓力，目前南京私家車的擁有量已突破百萬，公共交通的發(fā)展也進入了與小汽車高增長競賽的關(guān)鍵時期，在此情況下，南京急需構(gòu)筑以高品質(zhì)公共交通為主體的，多種交通方式高效銜接的城市綜合交通體系。

2.2 南京創(chuàng)建“公交都市”總體目標(biāo)

2.2.1 總體目標(biāo)

在《南京交通發(fā)展白皮書》確定的構(gòu)建“暢達、綠色、和諧的現(xiàn)代化大都會綜合交通體系”的交通發(fā)展愿景，以及《南京市綜合交通規(guī)劃》提出的“一體化公交都市”發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，南京結(jié)合交通運輸部關(guān)于公交都市的目標(biāo)要求，提出創(chuàng)建“公交都市”的近遠期目標(biāo)：近期確立公交優(yōu)先的地位，建設(shè)國內(nèi)一流、國際水準(zhǔn)、人民滿意的公交都市；遠期固化公交主導(dǎo)的地位，構(gòu)筑高效率、高品質(zhì)、高適應(yīng)性的一體化公交都市。

2.2.2 發(fā)展戰(zhàn)略

（1）公交優(yōu)先戰(zhàn)略。要在法律、投資、財政、稅收、土地、規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)等各個環(huán)節(jié)，為公共交通發(fā)展提供優(yōu)先條件。

（2）公交引領(lǐng)戰(zhàn)略。以公共交通為導(dǎo)向，協(xié)調(diào)交通與土地利用布局，引導(dǎo)可持續(xù)的城市用地開發(fā)，引導(dǎo)健康的城市交通出行結(jié)構(gòu)。

（3）公交支撐戰(zhàn)略。構(gòu)建與國鐵、航空等對外交通相銜接的多層次軌道交通體系，提升城市區(qū)域地位。

3 南京創(chuàng)建“公交都市”的六大行動

為了實現(xiàn)“公交都市”的發(fā)展目標(biāo)，南京將開展規(guī)劃健全、多元網(wǎng)絡(luò)、場站建設(shè)、服務(wù)提升、智能管理、綠色交通6大行動，通過12項具體工程打造城市多元公交、一體公交、暢達公交、品質(zhì)公交、智慧公交以及綠色公交。

3.1 健全規(guī)劃體系，發(fā)揮規(guī)劃先導(dǎo)作用

科學(xué)編制規(guī)劃，將《南京市創(chuàng)建國家“公交都市”示范城市實施方案》提升為總體方案，指導(dǎo)“公交都市”建設(shè)科學(xué)、有序的推進。以此為基礎(chǔ)，開展包括公交專用道、中運量新公交、出租汽車、智能公交、慢行交通等多個專項規(guī)劃，注重各規(guī)劃之間的銜接，確保規(guī)劃方案的實施。

3.2 優(yōu)化公交網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)公交全面提速

通過大力推進軌道交通建設(shè)、發(fā)展中運量新公交系統(tǒng)、優(yōu)化公交普線、增加公交支線，完善公共交通骨架網(wǎng)絡(luò)；通過加快公交專用道網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)與監(jiān)管，提高公交信號優(yōu)先通行路口的比例，全面提升公共交通運行速度。

3.3 加大場站建設(shè)力度，完善換乘樞紐設(shè)施

全面整合公交場站資源，加快公交停保場與首末站的建設(shè)，增加場站規(guī)模；建設(shè)城市綜合換乘樞紐、城際公共換乘樞紐、軌道綜合換乘樞紐以及城鄉(xiāng)換乘中心四級公交樞紐。

3.4 改善公交出行環(huán)境，提升乘客出行感受

以提升乘客出行感受為目標(biāo)，加強車輛更新力度、提高公交車車型標(biāo)準(zhǔn)，加大中高檔空調(diào)公交車的投入，提升乘客乘坐舒適度。完善職工職業(yè)培訓(xùn)制度，提高企業(yè)員工文化素養(yǎng)。同時本著“開門辦公交”的原則，加強公眾對公交服務(wù)的參與和監(jiān)督，廣泛吸取公眾意見。

3.5 提升公交信息化水平，提高公交運轉(zhuǎn)效率

建設(shè)“一個中心、三大應(yīng)用系統(tǒng)”的智能公交系統(tǒng)，實現(xiàn)公交信息實時發(fā)布、公交車輛實時調(diào)度、公交運營科學(xué)高效。

3.6 應(yīng)用節(jié)能減排新技術(shù)，推進低碳城市建設(shè)

應(yīng)用節(jié)能減排新技術(shù)，淘汰所有國Ⅲ（不含）以下標(biāo)準(zhǔn)的公交車，推廣清潔能源公交車輛應(yīng)用，建設(shè)綠色公交示范線路。

4 南京創(chuàng)建“公交都市”的保障體系

4.1 組織保障

成立南京城市公共交通委員會，高位協(xié)調(diào)、高位推動南京公交優(yōu)先發(fā)展工作。并在此基礎(chǔ)上，引入公眾團隊與技術(shù)團隊，完善組織推進機制，研究制定全市“公交都市”建設(shè)規(guī)劃、計劃，出臺相關(guān)重大政策、扶持措施，建立部門協(xié)同、聯(lián)席會議、信息反饋、督察督辦4大聯(lián)動綜合保障機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決城市公共交通發(fā)展過程中的重大問題。

4.2 政策保障

深入落實《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2012]64號），制定完善南京市創(chuàng)建公交都市相關(guān)法規(guī)和政策。出臺城市優(yōu)先發(fā)展公共交通意見及實施細則，全面推進全市公共交通的科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展。

4.3 資金保障

將公共交通投入納入公共財政預(yù)算體系，設(shè)立市、區(qū)兩級公交優(yōu)先發(fā)展專項資金。出臺《南京市公交優(yōu)先發(fā)展專項資金管理辦法》，按管理辦法將每年所需資金列入當(dāng)年政府投資計劃，用于城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營補貼。

4.4 用地保障

以城市控制性詳細規(guī)劃的編制及軌道交通建設(shè)為契機，堅持公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展的理念，優(yōu)化提高軌道交通、中運量新公交及公交專用道沿線土地的開發(fā)強度，逐步構(gòu)建以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式，并建立公交用地儲備機制和場站用地使用跟蹤管理制度。

4.5 監(jiān)督保障

進一步明確“公交都市”建設(shè)各單位的職責(zé)，建立績效考核評估機制，制定年度考核評價體系，由市城市公共交通委員會和市監(jiān)察局聯(lián)合進行年度考核，考核結(jié)果納入政府部門的績效考核。重大項目召開聽證會，廣泛征求社會意見。

5 結(jié)束語

在城市化、機動化快速發(fā)展的背景下，南京建設(shè)“公交都市”任務(wù)艱巨，但卻又是城市尋求可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。在未來的五年里，南京將通過眾多工程積極打造高效率、高品質(zhì)、高適應(yīng)性的一體化公交都市，實現(xiàn)城市交通的結(jié)構(gòu)健康發(fā)展。但同時我們必須不斷的提醒自己，“公交都市”的本質(zhì)是人、土地、交通三者的和諧發(fā)展，以人的需求為導(dǎo)向，“讓土地與交通談場戀愛”吧！這是一項長期而艱巨的工程，需要城市的決策者、規(guī)劃者和建設(shè)者們共同堅持不懈為之奮斗。

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作者簡介：陸琪（1977-），男，中鐵大橋勘測設(shè)計院集團有限公司華東分公司，交通規(guī)劃設(shè)計所主任，工程師

陳陽（1980-），女，南京林業(yè)大學(xué)在職博士研究生。