河南退耕還林工程存在的主要問題及對(duì)策建議

張秋娟，韓曉紅，蔣新婭，何威

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河南退耕還林工程存在的主要問題及對(duì)策建議

張秋娟1，韓曉紅1，蔣新婭1，何威2

（1.河南省退耕還林和天然林保護(hù)工程管理中心，鄭州 450003 ； 2.河南省林業(yè)科學(xué)研究院，鄭州 450008）

退耕還林工程在河南省實(shí)施15年來產(chǎn)生了顯著的生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，但存在的問題如補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低、缺乏管理、管護(hù)經(jīng)費(fèi)等問題在一定程度上影響了工程的順利實(shí)施。通過對(duì)河南省退耕還林工程存在的主要問題進(jìn)行分析，提出了對(duì)策建議，對(duì)河南省退耕還林工程順利實(shí)施具有一定的借鑒意義。

退耕還林；問題；對(duì)策建議

退耕還林工程是黨中央、國務(wù)院從中華民族生存和發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，為合理利用土地資源、增加林草植被、再造秀美山川、維護(hù)國家生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共進(jìn)而實(shí)施的一項(xiàng)重大生態(tài)工程。退耕還林工程是迄今為止我國政策性最強(qiáng)、投資量最大、涉及面最廣、群眾參與程度最高的一項(xiàng)生態(tài)建設(shè)工程[1]。截至2013年底國家已累計(jì)投入 3 200余億元，范圍覆蓋全國2 279個(gè)縣，1.24億農(nóng)民直接受益，造林面積2 940萬hm2。實(shí)施退耕還林15年的實(shí)踐證明，退耕還林對(duì)改善生態(tài)環(huán)境、改變不合理生產(chǎn)方式、加快貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧致富、優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。

1 河南退耕還林工程實(shí)施概況

河南退耕還林工程自2000年開始實(shí)施，截至2014年，已經(jīng)完成退耕還林工程造林面積107.91萬hm2，其中退耕地還林面積 25.11萬hm2，荒山荒地造林面積69.97萬hm2，封山育林面積12.83萬hm2。工程總投資82.27 億元，其中糧食補(bǔ)助資金和生活補(bǔ)助費(fèi)71.20億元，種苗和造林補(bǔ)助費(fèi)11.07億元。工程范圍覆蓋全省18個(gè)省轄市135 個(gè)縣（市、區(qū)），涉及退耕農(nóng)戶129.1萬戶。

2 河南退耕還林工程取得的成效

2.1 森林資源顯著增加

河南2000-2010年完成退耕還林工程造林面積104.88萬hm2，大多已經(jīng)成林。近3年省級(jí)核查結(jié)果顯示，2012年核查面積（2008年計(jì)劃任務(wù)）保存率94.5%，成林率74.7%；2013年核查面積（2009年計(jì)劃任務(wù)）保存率99.4%，成林率93.7%；2014年核查面積（2010年計(jì)劃任務(wù)）保存率98.6%，成林率86.2%。按照近3年均值保存率97.5%、成林率84.9%推算，截至2004年，成林面積86.82萬hm2，2014年和2000年相比，退耕還林工程使全省林木覆蓋率增加5.2個(gè)百分點(diǎn)。退耕還林工程使河南省森林資源快速增長(zhǎng)，明顯地改善了河南省的生態(tài)環(huán)境。

2.2 經(jīng)濟(jì)效益逐漸顯現(xiàn)

一是對(duì)退耕農(nóng)戶的糧食補(bǔ)助，戶均補(bǔ)助約5 500元，每戶年均補(bǔ)助約400元。二是退耕還林營造的干鮮果經(jīng)濟(jì)林已達(dá)20余萬hm2，目前已經(jīng)進(jìn)入盛果期，按照每畝1 000元收入推算，年產(chǎn)值約30億元。工程營造的楊樹、刺槐等速豐林達(dá)到40多萬hm2，多數(shù)已經(jīng)進(jìn)入輪伐期?！锻烁€林條例》規(guī)定，補(bǔ)助期滿后，經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，退耕還林者可以依法對(duì)其所有林木進(jìn)行采伐。在不影響生態(tài)環(huán)境的前期下，應(yīng)該先實(shí)行擇伐。在今后幾年內(nèi)，每年依法采伐的木材收入也是相當(dāng)可觀的。三是退耕還林林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭良好。目前林下種植中藥材1.61萬hm2，牧草0.14萬hm2，還有的農(nóng)戶在林下發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)等，這在一定程度上再次增加了農(nóng)戶的收入。

2.3 社會(huì)效益明顯

一是密切了干群關(guān)系。工程在實(shí)施過程中，各級(jí)干部，特別是縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)基層干部，必須和農(nóng)民多次的接觸、交流，不少干部還和農(nóng)民交上了朋友，密切了干群關(guān)系。二是促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。退耕還林后，大批農(nóng)民從繁重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中走出來，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，形成了農(nóng)村新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。三是農(nóng)民的生態(tài)意識(shí)、科技意識(shí)等明顯增強(qiáng)。

3 河南退耕還林工程存在的主要問題

河南退耕還林實(shí)施15年來取得的成效顯著，但是面臨的問題也在逐漸的影響著退耕還林成果的鞏固，如補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低、基層林業(yè)部門缺乏管理管護(hù)經(jīng)費(fèi)、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏林產(chǎn)品加工業(yè)支持等一系列問題，在一定程度上影響著工程的順利實(shí)施。

3.1 補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，給“毀林復(fù)耕”造成隱患

退耕還林工程對(duì)退耕戶的直接補(bǔ)貼有兩項(xiàng)，一是糧食補(bǔ)助資金，二是生活補(bǔ)助費(fèi)。補(bǔ)助年限為退耕地還生態(tài)林補(bǔ)助16年，退耕地還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助10年，目前對(duì)經(jīng)濟(jì)林的補(bǔ)助已經(jīng)全部到期。

按流域補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)如下：

黃河海河流域：退耕地還生態(tài)林前8年，糧食補(bǔ)助資金每年每畝140元，生活費(fèi)每年每畝20元，后8年糧食補(bǔ)助資金70元，生活費(fèi)20元；退耕地還經(jīng)濟(jì)林前5年糧食補(bǔ)助和生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)同上，后5年糧食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)減半，生活補(bǔ)助費(fèi)不變。

長(zhǎng)江淮河流域：退耕地還生態(tài)林前8年，糧食補(bǔ)助資金每年每畝210元，生活費(fèi)每年每畝20元，后8年糧食補(bǔ)助資金105元，生活費(fèi)20元；退耕地還經(jīng)濟(jì)林前5年糧食補(bǔ)助和生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)同上，后5年糧食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)減半，生活補(bǔ)助費(fèi)不變。

退耕還林的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，為2000年國家制定的標(biāo)準(zhǔn)，到2007年補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)減半。2000年小麥的價(jià)格在1.4元/kg左右，2014年小麥的價(jià)格在2.2元/kg左右，小麥的價(jià)格提高了約57%，但退耕還林工程補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)卻降低了50%。目前河南省種糧補(bǔ)貼已經(jīng)達(dá)到每畝80~100元，不用交農(nóng)業(yè)稅，種糧的優(yōu)勢(shì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于種樹，農(nóng)民對(duì)提高退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的呼聲越來越高漲，這給“毀林復(fù)耕”埋下隱患。

3.2 缺乏管護(hù)經(jīng)費(fèi)，影響退耕還林林分質(zhì)量

按照《退耕還林條例》第31條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立退耕還林植被管護(hù)制度，落實(shí)管護(hù)責(zé)任；退耕還林者應(yīng)當(dāng)履行管護(hù)義務(wù)”。在補(bǔ)助期內(nèi)，如果退耕地林木疏于管護(hù)，造成保存率不合格，糧食補(bǔ)助資金會(huì)暫停發(fā)放，這使得農(nóng)戶對(duì)退耕林木的保護(hù)還是很好的，但是補(bǔ)助期滿后，管護(hù)工作就全靠農(nóng)戶自覺行為。退耕地還經(jīng)濟(jì)林10年的補(bǔ)助已經(jīng)到期，還生態(tài)林的補(bǔ)助也在2015年陸續(xù)到期，目前由于農(nóng)村勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，靠家庭自覺管護(hù)不現(xiàn)實(shí)。河南退耕還林工程荒山荒地造林面積69.97萬hm2，雖然地方政府按照《退耕還林條例》要求，制定了護(hù)林公約，但配備專職或兼職護(hù)林員的費(fèi)用是地方政府無力支付的。河南省國家級(jí)公益林和省級(jí)公益林的管護(hù)費(fèi)用分別由國家和省級(jí)財(cái)政承擔(dān)，除管護(hù)費(fèi)用外還對(duì)林農(nóng)有一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但目前我省退耕還林荒山造林的管護(hù)費(fèi)用是個(gè)空白。

3.3 管理經(jīng)費(fèi)缺乏，影響基層林業(yè)部門工作積極性

退耕還林工程的作業(yè)設(shè)計(jì)、施工驗(yàn)收、政策兌現(xiàn)等工作需要大量的人力和財(cái)力。按國家要求各級(jí)工作經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政解決，河南省除個(gè)別財(cái)政狀況好的縣以外，大部分縣沒有配套退耕還林工作經(jīng)費(fèi)或者縣級(jí)財(cái)政配套的工作經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，所以實(shí)施退耕還林工程以來，地方政府和農(nóng)戶“兩頭熱”，具體干工作的中間部門基層林業(yè)局由于缺乏工作經(jīng)費(fèi)，對(duì)退耕還林工作呈現(xiàn)逐漸的消極，懈怠，這在一定程度上影響了工程的順利實(shí)施。

3.4 后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條短，缺乏龍頭林產(chǎn)品加工企業(yè)

2008年河南開始實(shí)施退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃項(xiàng)目，目前已經(jīng)營造速生豐產(chǎn)林3.09萬hm2，經(jīng)濟(jì)林3.87萬hm2，林下種植中藥材1.61萬hm2，林下種植牧草0.14萬hm2。退耕還林實(shí)施15年來積累了雄厚的林業(yè)資源，如40余萬hm2楊樹、刺槐等速生豐產(chǎn)林，經(jīng)濟(jì)林20余萬hm2。速豐林到輪伐期了，經(jīng)濟(jì)林到盛果期了，中藥材需要加工等等。林產(chǎn)品直接進(jìn)入市場(chǎng)是一種渠道，但鏈條短，附加值低，大量的木材、果實(shí)需要龍頭林產(chǎn)品加工企業(yè)來消耗這些資源。目前龍頭林產(chǎn)品加工企業(yè)少，規(guī)模小，技術(shù)含量低也是制約河南省退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要因素。

4 對(duì)策及建議

為確保退耕還林工程的順利實(shí)施，真正實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)得住、能致富、不反彈”的目標(biāo)，現(xiàn)就退耕還林面臨的主要問題提出如下對(duì)策建議。

4.1 研究制定切實(shí)可行的補(bǔ)償方案，提高對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

退耕還林實(shí)行以縣級(jí)為單位，生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林比例8︰2，這也就是說農(nóng)民的土地退下來之后80%種的是生態(tài)林，農(nóng)民把自己種糧食的土地種上樹后發(fā)揮了生態(tài)效益，但經(jīng)濟(jì)效益很低或見不到經(jīng)濟(jì)效益，國家的補(bǔ)助資金又低于種糧時(shí)的收入，這使得農(nóng)民的心態(tài)會(huì)不平衡，在一定程度上給“復(fù)耕”埋下隱患。建議國家相關(guān)部門盡快研究制定方案，提高糧食資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 安排專項(xiàng)退耕還林管護(hù)費(fèi)，確保退耕還林林分質(zhì)量

退耕還林工程為河南林業(yè)以及河南的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，留下了寶貴的林業(yè)資源，這寶貴的林業(yè)資源是各級(jí)黨委政府以及無數(shù)的林業(yè)干部職工和農(nóng)民十幾年辛勤努力換來的成果，成果來之不易，需要我們代代保護(hù)下去，讓我們的森林發(fā)揮最佳的生態(tài)和社會(huì)效益，最高的經(jīng)濟(jì)效益。建議省級(jí)財(cái)政拿出專項(xiàng)管護(hù)資金，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，配備護(hù)林員，保護(hù)我們十幾年來取得的退耕還林成果。

4.3 落實(shí)基層林業(yè)部門管理經(jīng)費(fèi)，確保工程建設(shè)質(zhì)量

多年來的實(shí)踐證明，基層林業(yè)部門由于缺乏工程管理經(jīng)費(fèi)，對(duì)退耕還林工作不積極，不主動(dòng)，影響了工程的實(shí)施。目前，按照對(duì)退耕地還生態(tài)林16年的補(bǔ)助年限，2005年的退耕地還生態(tài)林還有7年的補(bǔ)助期，尚需大量的驗(yàn)收、兌現(xiàn)、管護(hù)等任務(wù)。再者從2014年開始，國家已經(jīng)啟動(dòng)第2輪退耕還林工程。建議省級(jí)財(cái)政落實(shí)基層特別是縣級(jí)林業(yè)部門專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，確保工程建設(shè)質(zhì)量。

4.4 培育林產(chǎn)加工龍頭，解決退耕農(nóng)戶后顧之憂

發(fā)展退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)，將退耕還林工程積累的資源轉(zhuǎn)化為“票子”，是鞏固退耕還林成果的重要內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)林形成的果實(shí)會(huì)通過市場(chǎng)消耗一部分，但一部分由于儲(chǔ)藏期短或市場(chǎng)價(jià)格不理想而銷售不出去而爛掉，造成資源浪費(fèi)。再者速生豐產(chǎn)林面臨間伐或者一些地方已經(jīng)開始依法間伐，形成的資源急需加工。后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要在地方政府的合理引導(dǎo)下走“林業(yè)資源（木材、果實(shí)、藥材等）-林產(chǎn)品加工”一體化的道路。建議各級(jí)政府及林業(yè)主管部門盡快制定相關(guān)政策，研究切實(shí)可行的方案，培育林產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，讓退耕還林形成的資源轉(zhuǎn)化成“票子”，從根本上解決退耕農(nóng)戶的后顧之憂，確保退耕農(nóng)戶的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

[1] 李育材. 退耕還林工程[M]. 北京：藍(lán)天出版社，2009.

2014-11-15

F 326.20

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1003-2630（2014）04-0035-02

（責(zé)任編輯：王文彬）