工程招投標(biāo)中存在的問(wèn)題及對(duì)策探討

呂向兵

（新疆兵團(tuán)第七師水利工程建設(shè)管理處 奎屯市 833200）

工程招投標(biāo)制度作為工程建設(shè)的“四制”之一，在工程建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。工程招投標(biāo)在擴(kuò)大業(yè)主選擇范圍，加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)資源的優(yōu)化配置方面起到了積極地作用。但是，在招投標(biāo)工作的發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，招投標(biāo)的核心本質(zhì)是 “競(jìng)爭(zhēng)”，在一些地方存在的“一畝三分地”的思想是當(dāng)前束縛工程招投標(biāo)發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作用的最大的絆腳石。由此衍生一系列陪標(biāo)、圍標(biāo)、串標(biāo)等違反招投標(biāo)法的現(xiàn)象。同時(shí)，招投標(biāo)階段也是工程腐敗高發(fā)期，這也是政府嚴(yán)厲監(jiān)督和打擊的領(lǐng)域,我國(guó)許多地方對(duì)招投標(biāo)工作進(jìn)行了創(chuàng)新和改進(jìn)，從制度上杜絕在工程招投標(biāo)階段出現(xiàn)問(wèn)題。

1 招投標(biāo)制度的現(xiàn)狀

（1）招投標(biāo)法律健全。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)根據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展和工程建設(shè)管理的實(shí)際需要，陸續(xù)出臺(tái)了多部關(guān)于招投標(biāo)方面的法律和規(guī)章制度。法律：①中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法（主席令第21號(hào)）；②中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第613號(hào)-2011）；③中華人民共和國(guó)建筑法（節(jié)選）（主席令第91號(hào)）；④中華人民共和國(guó)合同法（節(jié)選）（主席令第15號(hào)）。部門(mén)規(guī)章：①工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定（國(guó)家計(jì)委令第3號(hào)）；②招標(biāo)公告發(fā)布暫行辦法（國(guó)家計(jì)委令第4號(hào)）；③工程建設(shè)項(xiàng)目自行招標(biāo)試行辦法（國(guó)家計(jì)委令第5號(hào)）；④?chē)?guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督暫行辦法（國(guó)家計(jì)委令第18號(hào)）；⑤工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法（國(guó)家發(fā)改委等令第11號(hào)）；⑥關(guān)于禁止串通招標(biāo)投標(biāo)行為的暫行規(guī)定（國(guó)家工商行政管理局令第82號(hào)）。各個(gè)行業(yè)和地方政府根據(jù)行業(yè)和地方工程的實(shí)際情況，也相繼出臺(tái)了部門(mén)規(guī)章和地方規(guī)定，使招投標(biāo)工作具有可操作性。

（2）招投標(biāo)的程序及相關(guān)各方。①由行業(yè)主管部門(mén)審核招標(biāo)人或委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)提交的招標(biāo)資料。一般應(yīng)提供立項(xiàng)批復(fù)、計(jì)劃下達(dá)等文件，擬定的招標(biāo)方案，包括發(fā)布招標(biāo)公告的媒體、分標(biāo)方案、評(píng)標(biāo)辦法以及開(kāi)標(biāo)時(shí)間等有關(guān)事宜。②發(fā)布招標(biāo)公告或招標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)。公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間在主管部門(mén)審批的媒體上發(fā)布招標(biāo)公告，邀請(qǐng)招標(biāo)的項(xiàng)目應(yīng)同時(shí)向三家及以上的企業(yè)發(fā)出邀請(qǐng)函。③招標(biāo)人或委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)出售資格預(yù)審文件。自出售資格預(yù)審文件之日起至停止出售之日止，最短不得少于五個(gè)工作日。④對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行資格預(yù)審。⑤向資格預(yù)審合格投標(biāo)人出售招標(biāo)文件。⑥組織勘察現(xiàn)場(chǎng)并針對(duì)招標(biāo)文件中的問(wèn)題進(jìn)行答疑。⑦開(kāi)標(biāo)。在行業(yè)主管部門(mén)設(shè)立的專(zhuān)家?guī)斐槿≡u(píng)標(biāo)專(zhuān)家后，按照批準(zhǔn)的開(kāi)標(biāo)時(shí)間進(jìn)行開(kāi)標(biāo)。專(zhuān)家按照招標(biāo)文件中規(guī)定的評(píng)標(biāo)辦法進(jìn)行評(píng)標(biāo)，推薦中標(biāo)候選人。⑧對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果在市交易中心信息欄進(jìn)行公示，公示時(shí)間不得少于三個(gè)工作日。⑨發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)，并與中標(biāo)人簽訂合同。招投標(biāo)過(guò)程中涉及的相關(guān)方有行業(yè)主管部門(mén)，負(fù)責(zé)審批工程的招標(biāo)報(bào)告；業(yè)主，負(fù)責(zé)報(bào)批招標(biāo)報(bào)告、組織實(shí)施招標(biāo)工作或委托招標(biāo)代理公司進(jìn)行招標(biāo)代理工作；招標(biāo)代理公司，接受業(yè)主委托，組織實(shí)施工程招標(biāo)代理工作；投標(biāo)人，負(fù)責(zé)購(gòu)買(mǎi)招標(biāo)文件和投標(biāo)文件的編制并按照規(guī)定時(shí)間進(jìn)行投標(biāo)；監(jiān)標(biāo)人員，一般由政府部門(mén)組成，主要是現(xiàn)場(chǎng)對(duì)開(kāi)標(biāo)程序和評(píng)標(biāo)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。

2 現(xiàn)階段招投標(biāo)中存在的問(wèn)題

招投標(biāo)制度在工程建設(shè)中發(fā)揮了很大的作用，推動(dòng)了工程建設(shè)領(lǐng)域由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，由于我們實(shí)施招投標(biāo)制度只有短短的幾十年時(shí)間，和國(guó)外上百年的發(fā)展相比，我國(guó)還屬于起步探索階段。在一些地方和領(lǐng)域，工程在招投標(biāo)階段還存在著一些問(wèn)題。

（1）現(xiàn)階段，許多國(guó)家投資的項(xiàng)目的業(yè)主與政府部門(mén)存在隸屬關(guān)系，或是某政府機(jī)構(gòu)的下屬單位或派出單位，與政府部門(mén)存在許多聯(lián)系，不是一個(gè)獨(dú)立的項(xiàng)目法人。加之現(xiàn)階段不同程度存在的地方保護(hù)主義，對(duì)外來(lái)投標(biāo)人進(jìn)行或明或暗的限制，對(duì)招投標(biāo)的本質(zhì)意義有一定的影響，同時(shí)會(huì)衍生諸多問(wèn)題。由于保護(hù)主義的存在，業(yè)主就會(huì)尋找借口規(guī)避招標(biāo)，或?qū)?yīng)公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)檠?qǐng)招標(biāo)。而被保護(hù)的投標(biāo)人則會(huì)利用圍標(biāo)、串標(biāo)來(lái)抬高中標(biāo)價(jià)，以期獲得利潤(rùn)最大化。

（2）評(píng)標(biāo)專(zhuān)家數(shù)量偏少。一個(gè)省級(jí)的專(zhuān)家?guī)靸?nèi)專(zhuān)家數(shù)量較多，但是有一部分專(zhuān)家被抽中后，經(jīng)常以各種理由不去參加評(píng)標(biāo)活動(dòng)，久而久之，在一個(gè)行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的專(zhuān)家數(shù)量相對(duì)就較少，導(dǎo)致部分專(zhuān)家經(jīng)常到同一個(gè)地方進(jìn)行評(píng)標(biāo)，與業(yè)主、甚至投標(biāo)企業(yè)相識(shí)、相熟，或多或少會(huì)對(duì)評(píng)標(biāo)產(chǎn)生一些影響。

（3）評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中人為因素較多。目前，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)常采用兩種，一種是最低價(jià)中標(biāo)法，另一種是評(píng)分法。采用最低價(jià)中標(biāo)法容易導(dǎo)致投標(biāo)人內(nèi)部決標(biāo)、輪流坐莊，從而出現(xiàn)圍標(biāo)和串標(biāo)的現(xiàn)象，抬高中標(biāo)價(jià)；采用評(píng)分法評(píng)標(biāo)，人為因素比較多，由于工程建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)難于具體，導(dǎo)致人為分?jǐn)?shù)較多，而且投標(biāo)人也難于對(duì)此評(píng)分結(jié)果提出異議。

（4）在工程招標(biāo)前，管理部門(mén)和監(jiān)督部門(mén)監(jiān)管較多，但是對(duì)招標(biāo)后跟蹤管理的較少。如果開(kāi)標(biāo)程序加一個(gè)標(biāo)后評(píng)標(biāo)情況的說(shuō)明，面向所有投標(biāo)人，對(duì)評(píng)標(biāo)情況以及各投標(biāo)人得分情況做一個(gè)較為詳細(xì)的說(shuō)明，將在很大程度上杜絕亂評(píng)分的現(xiàn)象。如投標(biāo)人對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果有異議，可向項(xiàng)目主管部門(mén)申請(qǐng)對(duì)評(píng)標(biāo)工作的公正性進(jìn)行檢查，項(xiàng)目主管部門(mén)應(yīng)受理并組織包括投標(biāo)人在內(nèi)的有關(guān)人員進(jìn)行復(fù)查，復(fù)查結(jié)果應(yīng)該公示。在雙方合同簽訂之后，在工程建設(shè)過(guò)程中，合同雙方的履約情況是工程招投標(biāo)本質(zhì)作用的體現(xiàn)。只有工程招投標(biāo)工作做好了，正規(guī)了，工程的建設(shè)才能正常順利地進(jìn)行，如果在招投標(biāo)階段出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題，必將反映到工程的建設(shè)中去，最終受到損害的是工程的質(zhì)量和群眾的利益。在工程建設(shè)中對(duì)招投標(biāo)工作進(jìn)行后評(píng)價(jià)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、汲取教訓(xùn)，對(duì)以后的招投標(biāo)工作進(jìn)行持續(xù)的改進(jìn)。

3 目前一些好的做法和應(yīng)對(duì)問(wèn)題措施

隨著項(xiàng)目建設(shè)的發(fā)展，招投標(biāo)工作也出現(xiàn)了適應(yīng)當(dāng)前客觀實(shí)際的創(chuàng)新做法。

（1）設(shè)置招標(biāo)控制價(jià)，由業(yè)主委托咨詢(xún)機(jī)構(gòu)編制工程的最高限價(jià)，若投標(biāo)人的投標(biāo)價(jià)高于招標(biāo)控制價(jià)，將作為廢標(biāo)處理。設(shè)置招標(biāo)控制價(jià)使業(yè)主有效地控制了工程造價(jià)，將工程投資限定在可控范圍之內(nèi)。一方面有效地避免了投標(biāo)人圍標(biāo)、串標(biāo)，哄抬投標(biāo)價(jià)格的行為，另一方面避免了投標(biāo)人之間惡意競(jìng)爭(zhēng)，以低于成本價(jià)投標(biāo)，造成工程質(zhì)量的低劣。

（2）變革評(píng)標(biāo)方法。在一些地方，對(duì)某些行業(yè)的工程，對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行嚴(yán)格的資格預(yù)審，對(duì)所有通過(guò)資格預(yù)審的投標(biāo)人采取抽簽或搖號(hào)方式來(lái)決定中標(biāo)候選人，能夠最大限度地消除人為因素的影響，最大限度地做到“公正、公開(kāi)、公平”，受到了許多投標(biāo)企業(yè)的歡迎，每一項(xiàng)工程參加投標(biāo)的企業(yè)數(shù)量多、層次高，建成的工程質(zhì)量就好。

（3）各省市成立工程交易中心，所有工程建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)必須在工程交易中心進(jìn)行，這樣有利于對(duì)招投標(biāo)工作進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一監(jiān)督。

4 招投標(biāo)中應(yīng)解決的關(guān)鍵問(wèn)題

招投標(biāo)工作的作用在于幫助業(yè)主挑選合適的企業(yè)，保障項(xiàng)目的順利進(jìn)行，核心本質(zhì)是保證自由競(jìng)爭(zhēng)。招投標(biāo)工作出問(wèn)題的地方無(wú)外乎一是招標(biāo)人，二是投標(biāo)人。解決招標(biāo)人在招投標(biāo)工作中出現(xiàn)的違規(guī)肢解工程，避免招標(biāo)暗箱操作，指定中標(biāo)人的問(wèn)題的唯一出路就是政企分開(kāi)，給建設(shè)單位（項(xiàng)目法人）自負(fù)盈虧的自主權(quán)，逐漸改變工程項(xiàng)目的投資方式，將工程的投資、質(zhì)量、進(jìn)度的控制情況與單位的利益和個(gè)人利益相聯(lián)系起來(lái)，這樣招標(biāo)人就會(huì)重視招投標(biāo)工作；解決投標(biāo)人圍標(biāo)、串標(biāo)的問(wèn)題，主要是地方政府要打破地方保護(hù)主義，讓外來(lái)企業(yè)能夠平等自由地參與到工程的招投標(biāo)中來(lái)，只有這樣，才能從根本上治理在投標(biāo)人方面出現(xiàn)的問(wèn)題。

在現(xiàn)階段，雖然在工程招投標(biāo)工作中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，但隨著工程建設(shè)的發(fā)展和有關(guān)制度的不斷完善，工程招投標(biāo)工作將會(huì)愈來(lái)愈完善，也將會(huì)在工程建設(shè)中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。