特惠制扶貧：按方抓藥

韓世雄

歲末年初，扶貧開發(fā)工作再掀高潮，精準扶貧成為各級扶貧干部關(guān)注的焦點。扶貧機制需要創(chuàng)新，精準扶貧也被很多人視為來年工作的主調(diào)。

其實，中國雖然一直都在進行大規(guī)模的扶貧開發(fā)，但各地致貧因素不一也制約著扶貧措施的開展和效果。在長期的扶貧開發(fā)工作中，各地扶貧部門一直都是堅持普惠制和特惠制相結(jié)合的辦法。如今，我國還有近1億貧困人口，各級行業(yè)主管部門又出臺了針對全國貧困地區(qū)的一系列行業(yè)扶貧措施，這個時候，對癥下藥、量體裁衣的特惠制就顯得措施不多，而精準扶貧恰恰就需要更多、更有效的特惠制扶貧經(jīng)驗。

貧困人口的致貧因素雖然復雜，但脫貧希望只有政府幫扶這一條華山道，一旦失去幫扶的這條“腿”，很多人會喪失脫貧的勇氣，丟掉致富的念想。近些年來，中國的財政專項扶貧資金逐年遞增，但大水漫灌的方式早已因不適應(yīng)國情而被淘汰，輸血式扶貧雖然在一定程度上解決了扶貧資金使用效率低下的問題，但仍舊無法擺脫扶貧資金使用混亂的頑疾。

何為精準？就是脫貧利刃要“快、狠、準”，要刀刀切中要害，不留返貧后患。我國經(jīng)過幾十年的扶貧開發(fā)，大部分的群體都已脫貧，要想使剩下將近1億的貧困人口在2020年實現(xiàn)脫貧，任務(wù)相當艱巨。一個普通村落，既有可能包含所有致貧因素，單個的特困戶還可能是多種貧困因素疊加造成的，這個時候普惠制扶貧措施使不上勁，就得靠特殊的扶貧措施來應(yīng)對。

這些年，我們習慣于財政專項扶貧資金逐年遞增，并想當然地認為這些錢肯定有地方需要，有人著急花。但試想，一個人只知道先把錢拿到手，而沒有清晰的脫貧思路，那么資金的脫貧效力必然大打折扣。

也正是基于此，黨和國家領(lǐng)導人精準扶貧的提法則更有前瞻性，這不僅意味著中國的扶貧資金花到貧困人口身上就齊活的舊想法將結(jié)束，更彰顯財政扶貧資金將按半市場、半計劃的方式，錙銖必較地投放，按單位能效考核其減貧成效。精準扶貧就意味著扶貧工作的細分和細化，按照“解剖麻雀”的方法分析致貧因素，并進而對癥下藥，這也是特惠制的一種具體表現(xiàn)。

湖南：大處著眼 小處著手

2013年11月3日，習近平總書記來到地處武陵山區(qū)中心地帶的湘西土家族苗族自治州調(diào)研扶貧攻堅。

習近平在與村干部村民座談時說，各級黨委都很重視扶貧，還要更重視。他強調(diào)，扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。三件事要做實：一是發(fā)展生產(chǎn)要實事求是，二是要有基本公共保障，三是下一代要接受教育。各級黨委和政府都要想方設(shè)法，把現(xiàn)實問題一件件解決，探索可復制的經(jīng)驗。

2012年，湖南省48個扶貧工作重點縣共有1005個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2.06萬個村民委員會，占全省的比重分別是48.2%、49.5%；國土面積11.25萬平方公里，占全省國土面積的53.1%；年末總?cè)丝?700.4萬人，占全省總?cè)丝诘?7.6%，要徹底解決脫貧問題，仍然工作繁重，任務(wù)艱巨。毫無疑問，精準扶貧并不是給扶貧形勢嚴峻的湖南減壓，而是從中央高度層層加壓，湖南扶貧開發(fā)工作的難度陡然增大。

2013年12月3日，湖南省省長杜家毫在《人民日報》發(fā)表題為《加強分類指導 實施精準扶貧》的文章，這也是習近平湖南考察之后湖南第一篇系統(tǒng)闡述精準扶貧的文章。杜家毫在文中指出，要精準細致地落實扶貧措施，就要“一把鑰匙開一把鎖，切忌眉毛胡子一把抓。在面上要突出整體聯(lián)動，在點上要突出地方特色，加強分類指導，一鄉(xiāng)一策、一村一策，一家一戶一本臺賬、一個脫貧計劃、一套幫扶措施，確保扶到最需要幫扶的群眾、扶到群眾最需要扶持的地方”。

為做好新時期扶貧工作，探索扶貧開發(fā)的新機制新模式，結(jié)合黨的群眾路線教育實踐活動的要求，湖南省扶貧辦按照切實改進機關(guān)作風、實施精準化扶貧的原則，在省內(nèi)的扶貧開發(fā)工作重點縣建立聯(lián)系村，派出機關(guān)干部駐村開展工作。12月19日，湖南省扶貧辦黨組成員、副主任黃紹紅率領(lǐng)相關(guān)處室單位的負責人員，將省辦駐村扶貧工作組人員送到隆回縣石門鄉(xiāng)老銀村，開展為期3年的駐村幫扶。

這只是湖南改變農(nóng)村扶貧方式的一個縮影。黨的十六大特別是十七大以來，湖南省堅持扶貧到村入戶，積極創(chuàng)新扶貧機制，農(nóng)村貧困人口大幅減少，溫飽問題基本解決，群眾收入水平穩(wěn)步提高，社會事業(yè)不斷進步，促進了全省經(jīng)濟發(fā)展、民族團結(jié)和社會和諧。精準扶貧，不僅給湘西，也給湖南更大的脫貧動力。

貴州：因地制宜求突破

2013年12月8日，中共貴州省委十一屆四次全會審議通過的《省委關(guān)于貫徹落實〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的實施意見》（草案），以中央精神及貴州省當前亟待解決的重大問題為提領(lǐng)，按條謀篇布局，明確七項重大改革任務(wù)。其中，創(chuàng)新扶貧開發(fā)體制機制的內(nèi)容之一就是建立精準扶貧工作機制，主要是做好農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策的有效銜接，逐村逐戶制定幫扶措施和脫貧目標；健全對象識別和幫扶的“瞄準”機制，把扶貧資源瞄準真正需要幫助的幫扶人群。

晴隆縣蓮城鎮(zhèn)江滿村坐落在海拔1580米的高山上，土地面積約3.2萬畝，全村總?cè)丝?96人。昔日，這里石漠化嚴重，生態(tài)環(huán)境惡劣，極度貧困；今日，這里靠著特殊的扶貧措施富裕黔鄉(xiāng)。

20世紀90年代初期的江滿村曾傳唱著“山高坡陡石旮旯，山藥洋芋包谷粑，要想吃頓大米飯，除非過節(jié)生小娃”之類的民歌，這是當年村子環(huán)境惡劣、生活貧困的真實寫照。江滿村地處高寒，石漠化嚴重，缺水干旱，山高土薄，90年代中期，人均占有糧食不足80公斤，人均收入不足550元，不通公路，不通電，也不通水，全村近900人忙活一年還填不飽肚子。晴隆縣政府曾把江滿村一些貧困農(nóng)戶列為環(huán)境移民搬遷對象，許多村民通過政府救濟維持生活。endprint

江滿村海拔雖高，石漠化嚴重，但坡耕地面積大，草山資源豐富。2000年實施草地生態(tài)建設(shè)與科技養(yǎng)羊扶貧試點工作以來，該縣認定了種植優(yōu)質(zhì)牧草、養(yǎng)殖優(yōu)質(zhì)肉羊是維護生態(tài)、帶領(lǐng)農(nóng)戶脫貧的有效途徑。2002年組建了晴隆縣草地畜牧中心，按照“政府引導、市場運作、以場帶戶、產(chǎn)業(yè)拉動”的工作思路，在包括江滿村在內(nèi)的一些擁有草地資源的村實施規(guī)?；N植人工草、科學養(yǎng)殖優(yōu)質(zhì)肉羊工作。

在引進優(yōu)質(zhì)牧草試種基礎(chǔ)上，選出了適合當?shù)胤N植的11個優(yōu)良牧草品種，同時，引進46只原種波爾山羊進行純種繁育，選出了適合當?shù)氐摹安ā咙S×黑”雜交組合品種。該縣草地畜牧中心在江滿村租賃農(nóng)民土地10年，每年每畝按150公斤糧食折價100元，一次性兌現(xiàn)給村民。草地中心還把村民吸納為草場和羊群的管理人員，每月基本工資300元，再根據(jù)管理產(chǎn)生的效益進行獎勵。以這種“租賃土地”模式使江滿村變成了養(yǎng)羊?qū)I(yè)村后，該模式很快在全縣普及開來。

至2005年，晴隆縣獲國務(wù)院扶貧辦投入的扶貧資金770萬元，爭取到各部門的配套資金756萬元，全部投入草地畜牧業(yè)。如今該村全村人均年收入6000多元，實現(xiàn)了通水、通電、通路，村容村貌也發(fā)生了翻天覆地的變化。2008年，江滿村被省政府授予“新農(nóng)村建設(shè)示范村”稱號。

2014年1月21日，貴州省委農(nóng)村工作暨全省扶貧開發(fā)工作會議上，晴隆縣草地畜牧業(yè)開發(fā)有限公司專門作了典型發(fā)言。

快速反應(yīng)的扶貧大省

今年，各省地方大員紛紛將“要實施精準扶貧”掛在嘴邊，其中的一些人更是第一時間就下到貧困地區(qū)考察，為本省精準扶貧的實施提早謀劃。西南地區(qū)是我國扶貧開發(fā)工作的重要區(qū)域，這里的黨政領(lǐng)導干部也已經(jīng)先行一步。

2013年12月30日，貴州省省長陳敏爾主持召開省第十二屆人民政府第21次常務(wù)會議，研究貴州“三農(nóng)”工作和扶貧開發(fā)等問題。陳敏爾認為，要圍繞精準扶貧做文章，按照“扶貧單位越具體越精準，扶貧內(nèi)容越實在越精準”的要求，切實做到“六個到村到戶”。在積極爭取中央政策和資金支持的同時，調(diào)整扶貧資金分配方式和增量投向，加強監(jiān)督管理，更加注重發(fā)揮縣級政府管理扶貧資金的作用。

12月30—31日，廣西壯族自治區(qū)主席陳武深入到都安瑤族自治縣調(diào)研扶貧開發(fā)工作。他強調(diào)，要深入研究和謀劃解決當前廣西扶貧開發(fā)工作中的重點難點問題，以改革創(chuàng)新精神和更加有力的舉措，堅持開發(fā)式扶貧和農(nóng)村社會保障兩手抓，不斷提高扶貧的精準度及有效性，切實增強貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。

2014年1月2日至5日，重慶市委書記孫政才前往渝東南調(diào)研扶貧開發(fā)工作。5日上午，孫政才在彭水縣主持召開扶貧開發(fā)工作座談會。在聽取黔江、武隆、石柱、秀山、酉陽、彭水等渝東南6區(qū)縣負責人員匯報后，他指出，要清醒地認識到，重慶農(nóng)村的面積和人口所占比重很大，全市欠發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達階段的“雙欠”特征主要體現(xiàn)在農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)，區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展的最大差距也在貧困地區(qū)。他認為，重慶扶貧工作首先要建立精準扶貧工作機制，堅持因地因人制宜，分戶分類指導，摸清貧困底數(shù)，找準貧困成因，建檔立卡，分級負責、區(qū)縣為主，將扶貧工作下沉到村、到戶、到人，精準識別、精準扶持、精準管理。

無論是貴州，還是廣西，亦或重慶，他們都是西南地區(qū)實施扶貧攻堅戰(zhàn)的排頭兵。能在第一時間領(lǐng)會中央意圖，扎實有效地做好實施精準扶貧的準備工作，憑借的不僅是他們對扶貧工作的嗅覺敏銳，更是自身對本省扶貧開發(fā)工作的格外重視。

扶貧如何更精準？

實施精準化扶貧，就意味著和農(nóng)村社會保障的聯(lián)系要更緊密。目前，我國農(nóng)村已經(jīng)建立了完善的社會保障制度，老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，在很大程度上能解決一大部分農(nóng)村貧困人口的實際問題。長久以來困擾扶貧系統(tǒng)的工作職責不清的問題也在很大程度上得到了解決，生病問題歸衛(wèi)生部門管，養(yǎng)老問題歸民政管，殘疾人歸殘聯(lián)管，發(fā)愁吃飯問題的人歸低保管。一些貧困人口已經(jīng)被分流到了兄弟部門，扶貧部門精準扶貧工作的著眼點自然就清晰起來：我們的幫扶對象是那些致貧因素復雜，靠單一的幫扶渠道短期無法脫貧的群體。如何在群體中剝離出這一部分人群，這需要基層各部門之間更有效的溝通和聯(lián)系。

實施精準化扶貧，就意味著各級扶貧領(lǐng)導小組各成員單位要各負其責，形成合力。無論從國家層面還是地方層面，扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組是決定國家或單個地區(qū)扶貧力度、措施和監(jiān)督最重要的組織保證。但目前，扶貧領(lǐng)導小組到地方層面常常是空中樓閣，每年只開一次會，日常事務(wù)全壓給扶貧辦公室。其實，扶貧領(lǐng)導小組存在的價值就是在較高層面進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將扶貧開發(fā)工作作為一個政府多部門協(xié)力完成的工作。除了國家層面的各部委出臺行業(yè)類的扶貧實施意見，各級扶貧領(lǐng)導小組成員單位也應(yīng)該在自己的權(quán)責和能力范圍內(nèi)向扶貧開發(fā)工作傾斜，共同完成本區(qū)域扶貧開發(fā)工作的各項目標和任務(wù)。

實施精準化扶貧，就意味著扶貧工作要投入更多的人力。精準化扶貧是一個細分的概念，原本一個人要負責三份工作，以后很可能就是一人一責，這需要扶貧隊伍的充實和加強。當前，雖然各級黨委政府均高度重視扶貧，但扶貧工作終究是一件政治任務(wù)，并非市場因素能夠決定，這就需要從更高層面協(xié)調(diào)和補充給扶貧隊伍一些精兵強將。精準扶貧，將面臨更復雜、更事無巨細的工作，一點一滴都可能決定著扶貧工作的成敗。國家在2014年的扶貧改革中提出要建立駐村工作隊制度，這就意味著將有更多城市的干部下農(nóng)村當扶貧的“醫(yī)生”，聽診把脈，運用自己的能力使被幫扶村、被幫扶戶“藥到病除”。

實施精準化扶貧，就意味著更科學、更有效的資金投放制度。目前我國的涉農(nóng)資金門類眾多，但大部分都是按需發(fā)放，即有多少需求，便投多少，每年各省都以獲得和投入多少扶貧資金為榮。精準扶貧，則將打破這一常規(guī)訴求，真正地將需求的大小和資金的投放多少緊密結(jié)合。每年除了常規(guī)扶貧資金的投入外，各級政府還應(yīng)當建立一部分應(yīng)急基金，并從制度和監(jiān)管上保證不被隨意挪用，當一些扶貧項目遭遇意外資金來源斷裂時，及時撥付并保證項目的順利完成。當然，這部分資金也要建立有償使用機制，多退少補，次年從應(yīng)撥付給當?shù)氐姆鲐氋Y金中扣減，維持應(yīng)急基金的平穩(wěn)有效運行。endprint