我國(guó)新時(shí)期交通運(yùn)輸業(yè)科學(xué)發(fā)展研究

（北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081）

交通運(yùn)輸業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè),該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在帶來(lái)宏觀經(jīng)濟(jì)總量增加的同時(shí),它的建設(shè)規(guī)模、發(fā)展速度和水平又取決于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,同時(shí)又反過(guò)來(lái)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生極為重要的影響。

1 新時(shí)期交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和作用地位

交通運(yùn)輸業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要行業(yè)受到各級(jí)政府的高度重視，取得了輝煌的成就，實(shí)現(xiàn)了跨越式大發(fā)展。目前，我國(guó)綜合交通運(yùn)輸體系基本形成，交通運(yùn)輸能力進(jìn)一步增強(qiáng)，運(yùn)輸生產(chǎn)持續(xù)快速增長(zhǎng)，管理體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，交通運(yùn)輸技術(shù)和管理水平不斷提高，交通運(yùn)輸業(yè)為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.1 交通運(yùn)輸業(yè)大的網(wǎng)架體系基本形成 鐵路、公路、航空、港口和管道運(yùn)輸各種運(yùn)輸方式快速發(fā)展，形成了一個(gè)以公路為基礎(chǔ)，鐵路為骨干，充分發(fā)揮航空、水運(yùn)、管道比較優(yōu)勢(shì)，結(jié)構(gòu)合理、有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)發(fā)展、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。一是公路。2012年末，全國(guó)公路總里程達(dá)423.8 萬(wàn)公里，公路密度達(dá)44.1 公里/百平方公里；高速公路9.6 萬(wàn)公里，居世界首位?！拔蹇v七橫”12 條國(guó)道主干線將人口在100 萬(wàn)以上的所有特大城市和90%的人口在50 萬(wàn)以上的大城市連接在一起。全國(guó)通公路的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和建制村分別占總數(shù)的99.9%和99.6%。二是鐵路。到2012年底，全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)9.8 萬(wàn)公里，居世界第二位；高鐵運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到9356 公里，居世界第一位。目前我國(guó)鐵路完成的旅客周轉(zhuǎn)量、貨物發(fā)送量、貨物周轉(zhuǎn)量、換算周轉(zhuǎn)量居世界第一位。三是航空。到2012年底，全國(guó)共有運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)183 個(gè)，民航全行業(yè)運(yùn)輸飛機(jī)期末在冊(cè)架數(shù)1941 架。我國(guó)共有定期航班航線2457 條，按重復(fù)距離計(jì)算的航線里程為494.9 萬(wàn)公里，按不重復(fù)距離計(jì)算的航線里程為328.1 萬(wàn)公里。截至2012年底，定期航班國(guó)內(nèi)通航城市178 個(gè)。國(guó)際定期航班通航52個(gè)國(guó)家的121 個(gè)城市，定期航班通航香港的內(nèi)地城市40 個(gè)，通航澳門(mén)的內(nèi)地城市7 個(gè)，通航臺(tái)灣地區(qū)的大陸城市38 個(gè)。四是水運(yùn)。2012年，沿海港口貨物吞吐量73.3 億噸。在全球排名前20 名的億噸大港中，我國(guó)占了12 個(gè)。目前，大陸有8 個(gè)港口進(jìn)入世界港口吞吐量的前十位，5 個(gè)港口進(jìn)入世界港口集裝箱吞吐量的前十位，上海港貨物吞吐量、集裝箱吞吐量均居世界第一。集裝箱吞吐量占全球港口集裝箱總吞吐量的近1/4。五是管道。截至2012年，全國(guó)油氣管道總長(zhǎng)度達(dá)9.3 萬(wàn)公里，“西氣東輸、海氣登陸、就近外供”和“西油東送、北油南下”的格局已經(jīng)形成。

1.2 交通運(yùn)輸生產(chǎn)持續(xù)快速增長(zhǎng) 交通基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)和運(yùn)輸裝備的不斷改善，促進(jìn)了交通運(yùn)輸生產(chǎn)的持續(xù)快速發(fā)展。一是公路客貨運(yùn)輸總體穩(wěn)步增長(zhǎng)。2012年完成公路客運(yùn)量和旅客周轉(zhuǎn)量分別為354.3 億人和18 468 億人公里，同比增長(zhǎng)7.8%和10.2%；完成公路貨運(yùn)量和貨物周轉(zhuǎn)量分別為322.1億噸和59 992 億噸公里，同比增長(zhǎng)14.2%和16.8%；完成水路客運(yùn)量和旅客周轉(zhuǎn)量分別為2.6 億人和77.4 億人公里，同比增長(zhǎng)4.3%和3.9%；完成水路貨運(yùn)量和貨物周轉(zhuǎn)量分別為45.6 億噸和80 655 億噸公里，同比增長(zhǎng)7.0%和6.9%。二是港口生產(chǎn)增速明顯。2012年規(guī)模以上港口完成貨物吞吐量97.4 億噸，同比增長(zhǎng)6.8%。其中，外貿(mào)貨物吞吐量30.1 億噸，增長(zhǎng)8.8%；內(nèi)貿(mào)貨物吞吐量67.3 億噸，同比增長(zhǎng)5.9%。全年規(guī)模以上港口完成集裝箱吞吐量17 651萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)8.1%；完成外貿(mào)集裝箱吞吐量10 583萬(wàn)噸，增長(zhǎng)4.5%。三是交通固定資產(chǎn)投資規(guī)模維持高位。2012年完成公路水路交通固定資產(chǎn)投資1.43 萬(wàn)億元。公路建設(shè)完成投資1.2 萬(wàn)億元，新增公路通車(chē)?yán)锍?.7 萬(wàn)公里，其中高速公路1.1 萬(wàn)公里，新改建農(nóng)村公路19.4 萬(wàn)公里。內(nèi)河建設(shè)完成投資455億元，同比增長(zhǎng)14.3%，新增及改善內(nèi)河航道里程789 公里。沿海港口建設(shè)完成投資1001 億元，新擴(kuò)建泊位475 個(gè)，其中萬(wàn)噸級(jí)泊位123 個(gè)。

1.3 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、方便人民生活的貢獻(xiàn) 一是促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。交通運(yùn)輸業(yè)的快速發(fā)展，縮短了人員交往和商品流通的時(shí)空距離，為人與物的流動(dòng)創(chuàng)造了有利條件，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)和對(duì)外貿(mào)易發(fā)展以及沿江、沿海產(chǎn)業(yè)帶的形成和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了重要支撐。特別是高速公路，一條高速公路建成后的十年內(nèi)，產(chǎn)業(yè)聚集的效果十分明顯，其兩端的大城市沿高速公路走向延伸發(fā)展，在各個(gè)出入口區(qū)域形成一系列衛(wèi)星城鎮(zhèn)或經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，并以高速公路為軸線擴(kuò)散形成產(chǎn)業(yè)帶。二是促進(jìn)了商業(yè)、旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。據(jù)測(cè)算，中國(guó)每?jī)|元高速公路的建設(shè)投資，能直接帶動(dòng)社會(huì)總產(chǎn)出近3億元?？焖侔l(fā)展的中國(guó)交通運(yùn)輸為構(gòu)建和諧社會(huì)奠定了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。三是方便了人民生活，提高了城鄉(xiāng)人民生活質(zhì)量。交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，改善了人們的出行條件，節(jié)省了出行時(shí)間、降低了出行成本，同時(shí)安全性也大大提高?，F(xiàn)在人們出行可根據(jù)不同的需要，選擇不同的出行方式，鐵路有快速列車(chē)、城際列車(chē)、旅游列車(chē)、動(dòng)車(chē)組，公路既可乘坐高速公路快速客車(chē)也可以自駕車(chē)出行，還可選擇更為快捷的飛機(jī)出行。目前，交通運(yùn)輸服務(wù)多層次、多樣化、個(gè)性化和快速化的發(fā)展，基本能滿足各類(lèi)旅客出行的需求。

2 當(dāng)前交通運(yùn)輸業(yè)科學(xué)發(fā)展面臨的主要難題

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低迷還將持續(xù)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行雖總體平穩(wěn)，但增速放緩，交通運(yùn)輸科學(xué)發(fā)展特別是交通固定資產(chǎn)投資面臨一系列困難。

2.1 稅費(fèi)改革對(duì)交通運(yùn)輸影響較大 稅費(fèi)改革后，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金性質(zhì)、管理模式、用款渠道都發(fā)生了重大變化，特別是取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)后，以交通規(guī)費(fèi)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)融資平臺(tái)不復(fù)存在，交通建設(shè)融資更加困難。一是原有交通規(guī)費(fèi)質(zhì)押擔(dān)保貸款方式不復(fù)存在；二是取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)后，原有二級(jí)公路收費(fèi)權(quán)益擔(dān)保貸款喪失，非收費(fèi)公路建設(shè)資金籌集更加困難。充分利用市場(chǎng)投資機(jī)制，積極探索建立新的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金保障機(jī)制，更好地保障今后交通運(yùn)輸事業(yè)的可持續(xù)較快發(fā)展，成為當(dāng)前最緊迫的問(wèn)題。

2.2 地方配套資金落實(shí)難度大“配套資金”制度可以有效解決中央財(cái)政資金不足的問(wèn)題，擴(kuò)大中央投資的帶動(dòng)效應(yīng)，同時(shí)也體現(xiàn)了中央和地方在公益和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中的責(zé)任分擔(dān)原則。但是由于有些地方財(cái)政沒(méi)有能力提供足夠的“配套資金”，“配套資金”難以到位，導(dǎo)致中央投資計(jì)劃無(wú)法落實(shí)，許多影響民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公益和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目無(wú)法開(kāi)工。特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，財(cái)政困難，配套資金難以落實(shí)，工程建設(shè)力度小、進(jìn)度慢，甚至不敢報(bào)建設(shè)計(jì)劃，可能形成越窮路越難修、經(jīng)濟(jì)發(fā)展更落后的惡性循環(huán)，進(jìn)一步加劇我國(guó)各地區(qū)發(fā)展的不平衡。根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行政策，國(guó)省道改造需地方政府配套征地、拆遷、路基土方和小橋涵建設(shè)費(fèi)用，農(nóng)村公路建設(shè)和窄危橋改造需地方配套的任務(wù)更重，很多項(xiàng)目由于配套資金難以籌到位，無(wú)法啟動(dòng)，規(guī)劃也只能停留在紙上。

2.3 項(xiàng)目前期工作任務(wù)繁重 交通基礎(chǔ)設(shè)施前期工作日益成為制約項(xiàng)目推進(jìn)的難題，前期審批環(huán)節(jié)多，需交通、公路、國(guó)土、環(huán)保、水利、林業(yè)等多個(gè)部門(mén)配套聯(lián)動(dòng)，每個(gè)部門(mén)都按各自規(guī)定程序上報(bào)批準(zhǔn)，重點(diǎn)項(xiàng)目前期工作推進(jìn)困難，國(guó)家層面審批環(huán)節(jié)多，審批周期長(zhǎng)，協(xié)調(diào)難度大。一個(gè)國(guó)省道或高速公路項(xiàng)目，前期工作要先編制工程可行性研究報(bào)告，經(jīng)上級(jí)部門(mén)批準(zhǔn)后，進(jìn)行初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)，然后聘請(qǐng)專(zhuān)家進(jìn)行“工可”評(píng)審，形成“工可”報(bào)告。上報(bào)“工可”報(bào)告，必需附帶銀行貸款承諾書(shū)、土地預(yù)審意見(jiàn)（國(guó)土廳）、環(huán)境影響評(píng)價(jià)（環(huán)保廳）、項(xiàng)目選址意見(jiàn)（建設(shè)廳）、水土保持方案論證（水利廳）、壓礦、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估（國(guó)土廳）、文物、防洪論證等，線路經(jīng)過(guò)所有地區(qū)，需經(jīng)過(guò)政府部門(mén)或相關(guān)企事業(yè)單位的批文或同意證明。凡需中央政府審批的項(xiàng)目一般先由省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市進(jìn)行預(yù)審，認(rèn)為報(bào)告內(nèi)容齊全，研究成果符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定和辦法的要求，提出預(yù)審意見(jiàn)，才能上報(bào)審批，否則應(yīng)進(jìn)行必要的修改補(bǔ)充。

2.4 農(nóng)村公路第二輪建設(shè)改造面臨壓力 國(guó)家從2003年開(kāi)始大規(guī)模的農(nóng)村公路建設(shè)，按6年的設(shè)計(jì)年限計(jì)算，全部超過(guò)設(shè)計(jì)年限，進(jìn)入改造周期。盡管現(xiàn)在國(guó)家明確了養(yǎng)護(hù)資金的籌措渠道和標(biāo)準(zhǔn)，但由于有些地市和縣經(jīng)濟(jì)屬欠發(fā)達(dá)，財(cái)力緊張，遠(yuǎn)不能滿足正常養(yǎng)護(hù)工作需要，根本沒(méi)有能力籌集大量的大修資金，資金缺口大，配套資金存在到位慢、到位率低，制約了農(nóng)村農(nóng)村交通事業(yè)的發(fā)展。

2.5 建設(shè)環(huán)境日趨復(fù)雜 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，土地升值，征遷價(jià)格上升。加上公路征遷與商業(yè)征遷相比賠償差距大，征遷費(fèi)用過(guò)高，征遷工作難做。

3 加快交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議

3.1 國(guó)家出臺(tái)關(guān)鍵性措施、政策性文件 一是規(guī)劃引領(lǐng)。進(jìn)一步落實(shí)《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》及其他相關(guān)規(guī)劃，抓緊研究制定“十三五”綜合交通運(yùn)輸體系有關(guān)規(guī)劃，確保規(guī)劃發(fā)揮引領(lǐng)作用。二是改革驅(qū)動(dòng)。抓緊研究提出綜合交通運(yùn)輸體系改革發(fā)展的總體目標(biāo)，明確改革的路線圖、時(shí)間表，推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。三是科技支撐。以信息化、職能化帶動(dòng)綜合交通運(yùn)輸發(fā)展。四是制度規(guī)范。研究制定綜合交通運(yùn)輸法規(guī)體系，逐步完善綜合交通運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，盡快形成加快綜合交通運(yùn)輸發(fā)展的制度體系。五是政策激勵(lì)。逐步形成和完善綜合運(yùn)輸政策體系，促進(jìn)鐵路、公路、水路、民航、郵政協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2 建立交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施籌融資平臺(tái) 進(jìn)一步落實(shí)各級(jí)政府的投入責(zé)任，也要?jiǎng)?chuàng)造條件鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投入交通運(yùn)輸發(fā)展。各級(jí)交通運(yùn)輸部門(mén)要認(rèn)真總結(jié)分析現(xiàn)行籌資機(jī)制的成效和存在問(wèn)題，在公共財(cái)政框架體系下，按照財(cái)力和事權(quán)相匹配的原則，處理好挖潛開(kāi)源和引水修渠的關(guān)系。既要用足用好現(xiàn)有交通運(yùn)輸專(zhuān)項(xiàng)資金和政策，進(jìn)一步完善燃油消費(fèi)稅交通專(zhuān)項(xiàng)資金征管機(jī)制，規(guī)范收費(fèi)公路管理，也要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制和管理政策，科學(xué)界定政府融資平臺(tái)的功能，探索以特許經(jīng)營(yíng)方式吸引和規(guī)范民間資本投資，努力構(gòu)建“政府主導(dǎo)、各方參與”良性互動(dòng)的交通運(yùn)輸發(fā)展籌資機(jī)制，多渠道籌措交通運(yùn)輸建設(shè)資金，更好地服務(wù)交通運(yùn)輸科學(xué)發(fā)展。

3.3 動(dòng)員全社會(huì)加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 交通運(yùn)輸?shù)霓D(zhuǎn)型發(fā)展為交通建設(shè)企業(yè)提供了新的發(fā)展機(jī)遇。要堅(jiān)持公路基礎(chǔ)設(shè)施公益性屬性，規(guī)范收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓?zhuān)晟剖召M(fèi)公路等政策，為交通建設(shè)企業(yè)利用BT、BOT 等方式參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造良好、穩(wěn)定的政策環(huán)境。要引導(dǎo)和鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與交通建設(shè)。進(jìn)一步鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)和民間資本到交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資，凡法律、行政法規(guī)不加以明確限制的投資領(lǐng)域，允許符合經(jīng)營(yíng)資質(zhì)要求的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)成分進(jìn)入。對(duì)擬建、在建及建成的交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，給予民營(yíng)企業(yè)與其他類(lèi)型企業(yè)相同的待遇，吸引民間資本投資、民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)。支持民營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)，在保證必備技術(shù)、設(shè)備能力要求的情況下，適當(dāng)調(diào)整養(yǎng)護(hù)企業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

3.4 建立項(xiàng)目前期的便捷窗口 建議國(guó)家出臺(tái)項(xiàng)目前期工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，規(guī)范項(xiàng)目前期工作流程，盡量減少或合并審批事項(xiàng)，減少交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審批程序、環(huán)節(jié)，縮短審批時(shí)間，對(duì)一些事關(guān)全局發(fā)展的大項(xiàng)目實(shí)行集中辦公審批，努力為交通建設(shè)創(chuàng)造條件。各級(jí)人民政府要建立交通運(yùn)輸重點(diǎn)工程前期工作聯(lián)席會(huì)議制度，將交通重點(diǎn)工程由部門(mén)行為上升為政府行為，整合發(fā)改、國(guó)土、公安、交通運(yùn)輸、公路、環(huán)保、水利等多個(gè)部門(mén)優(yōu)勢(shì)，合力推進(jìn)項(xiàng)目前期工作。各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)要按照“謀劃一批、推進(jìn)一批、建設(shè)一批、儲(chǔ)備一批”的思路，把項(xiàng)目前期工作擺到更加突出的位置，集中人力財(cái)力物力，下大力氣做好項(xiàng)目前期和儲(chǔ)備工作。

3.5 加大農(nóng)村公路改造建設(shè)管理支持力度 2003年以來(lái)，修建的大量農(nóng)村公路，已到了大修期，需要國(guó)家出臺(tái)支持政策，以便能夠及時(shí)進(jìn)行大修或改造。各級(jí)政府應(yīng)廣開(kāi)籌措渠道，在土地流轉(zhuǎn)收益、經(jīng)營(yíng)城市收入、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、村莊合并收益中列支建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金。同時(shí)通過(guò)一事一議、社會(huì)捐助、企業(yè)捐助、綠化權(quán)拍賣(mài)等，積極籌措配套資金。建議各級(jí)政府充分利用國(guó)家農(nóng)村公路改造的優(yōu)惠政策，加大地方配套資金投入力度，加快村村通油路建設(shè)和縣鄉(xiāng)道路改造步伐，提高農(nóng)村公路通行能力。各級(jí)人大機(jī)構(gòu)要對(duì)《公路法》、《公路保護(hù)條例》等有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)研，監(jiān)督政府做好條例落實(shí)工作，促進(jìn)公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.6 優(yōu)化交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的環(huán)境 交通運(yùn)輸投資巨大，涉及面廣，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。各級(jí)政府要積極動(dòng)員和組織干部群眾支持、參與交通運(yùn)輸建設(shè)，及時(shí)解決建設(shè)中遇到的困難和問(wèn)題。特別是在重點(diǎn)工程建設(shè)上，要給予大力支持，確保有一個(gè)良好的施工環(huán)境。要進(jìn)一步完善交通運(yùn)輸建設(shè)責(zé)任制，按照“全境、全崗、全員、全程”覆蓋的問(wèn)責(zé)制要求，建立起責(zé)任明確、分工具體的責(zé)任體系，要一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)，實(shí)行一項(xiàng)工程、一套人馬、一個(gè)指揮部，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和指揮協(xié)調(diào)，從開(kāi)工到竣工全過(guò)程負(fù)責(zé)。要充分發(fā)揮政策引導(dǎo)、扶持、激勵(lì)作用，落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)督保證和考核獎(jiǎng)懲措施，努力推動(dòng)我國(guó)交通運(yùn)輸事業(yè)科學(xué)、持續(xù)發(fā)展。