教育均衡化與制度選擇分析

閻鳳橋

（北京大學 教育學院、教育經(jīng)濟研究所，北京 100871）

經(jīng)濟學家羅納德·科斯（Ronald Coase）在提出交易成本理論時，指出存在著兩種不同的制度形式：一種是市場制；另一種是等級制或科層制。前者以自由交易為特征，后者以命令為特征。人類經(jīng)濟活動的組織形式，無一不是在這兩者之間做出選擇，要么是通過市場購買行為來完成，要么是通過企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)行為來實現(xiàn)，并且遵從交易成本節(jié)約的原則。①科斯的這種理論概括不僅適用于經(jīng)濟領域，而且也可以用來分析社會問題。即使在教育領域，我們也可以將教育活動的組織形式區(qū)分為市場型和科層型，即按照自由選擇和供需原則組織的活動屬于市場型，而以服從命令的等級原則組織的活動則屬于科層型。從上世紀80年代至2006年左右，在公共財政約束的條件下，中國基礎教育在一定程度上走的是一條“人民教育人民辦”的道路，社會力量的參與和市場作用的發(fā)揮，對于彌補公共財政不足和實現(xiàn)義務教育目標發(fā)揮了積極的作用，但是與之相伴隨的是教育發(fā)展非均衡狀況的出現(xiàn)，區(qū)域之間、區(qū)域內(nèi)學校之間以及學校內(nèi)不同班級之間，都存在著一定的差異。②從2006年開始，尤其是最近幾年，隨著國家財政狀況的好轉(zhuǎn)，政府逐漸將教育納入公共治理的范疇，在加大公共教育經(jīng)費投入的同時，也加強了對教育活動的干預，教育均衡化改革就是其中的一個典型。本文是在對華北某縣調(diào)研基礎上，對教育均衡化改革所做的學理性的分析。

教育非均衡發(fā)展與擇校行為

學校之間存在的差異是造成學生擇校行為的一個主要原因，擇校行為又反過來進一步加劇了學校之間的差異。學校之間的差異是普遍的和長久的，于是擇校現(xiàn)象同樣也由來已久。在中國改革開放之前，擇校行為就已存在，個別特權人士的子女比普通百姓的子女有更好的接受教育的機會，只是那時的擇?，F(xiàn)象僅限于很小的范圍，并且是隱蔽的。改革開放后，尤其是20世紀90年代，擇校行為逐漸變成了一種普遍和公開的社會現(xiàn)象。與之前的擇校相比，這個時期的擇校除了權力影響因素繼續(xù)起作用外，更增加了經(jīng)濟因素。擇校變?yōu)橐环N普遍和公開的社會現(xiàn)象，究其原委，有如下一些原因：首先，擇校行為是當人們的基本溫飽問題解決后，家長為讓自己的孩子上好學而采取的一種自覺行動，并且具有很強的社會傳播效應。家庭須為其子女擇校而付出一定的代價，所謂的代價包括支付較多的費用（名稱不一的擇校費、贊助費），有權者動用手中的權力，沒有權者動用可能的社會關系。其次，在改革開放后，社會流動變得越來越明顯，并且流動機制發(fā)生了變化，影響社會流動的因素從過去的先賦性因素（家庭成分、父母職業(yè)）向后致性因素（個人受教育水平、成就）轉(zhuǎn)變。教育就屬于后致性因素之一。較高的受教育水平是實現(xiàn)向上流動的條件，表現(xiàn)為從農(nóng)村向城市流動以及從較低社會職業(yè)階層向較高社會職業(yè)階層流動。在這種情形下，學校教育被賦予了超越教育內(nèi)容本身的社會意義。也可以說，教育在某種程度上被工具化和異化了。第三，擇校行為的存在與教育資源配置的差異之間存在著密切的聯(lián)系。如果教育資源配置是均衡的，就沒有擇校的必要了，在哪里上學都一樣。實現(xiàn)的情況是優(yōu)質(zhì)教育資源有限，改革開放之初，國家在配置教育資源時有意識地向某些學校傾斜，以盡快恢復“文革”造成的損失，加快人才培養(yǎng)，形成了重點學校和非重點學校的區(qū)隔，在學校內(nèi)部又區(qū)分重點班與非重點班。③之后，重點與非重點之間的區(qū)分，不斷被行政、社會因素以及“馬太效應”所強化，教育的天平出現(xiàn)嚴重的失衡。對于為數(shù)不少的人而言，無論采取什么樣的公共教育資源分配方式，都難以讓他們對既定的入學安排感到滿意。因此，在較為寬松的擇校許可的環(huán)境中，許多人采取了擇校來實現(xiàn)比指派方式更期許的上學目的。④第四，從教育供給也就是學校角度看，擇校行為的存在與教育經(jīng)費短缺之間存在著直接的聯(lián)系，被眾多學生追捧的學校有條件向擇校者提出擇校費的要求，從中獲得經(jīng)費以彌補公共教育財政經(jīng)費之不足。從某種意義上說，中國教育的快速發(fā)展在很大程度上依靠了這種民間投入。形成了所謂的“大的公共教育部門，小的公共教育財政”的格局。⑤第五，隨著中國經(jīng)濟和社會的變化，擇校行為不僅發(fā)生在像北京、上海這樣的大城市，也同樣發(fā)生在偏僻的鄉(xiāng)村。現(xiàn)在越來越多的鄉(xiāng)下孩子隨其父母移居到縣城里甚至省城里，在那里接受較高水平的學校教育。據(jù)教育部統(tǒng)計，2012年，全國義務教育階段進城務工人員隨遷子女達到1393.87萬人，占全部義務教育學齡兒童14458.96萬人的9.64%。⑥可以說，人口流動和城鎮(zhèn)化是現(xiàn)今中國教育領域表現(xiàn)出來的一個顯著特征。與此相關，流動人口子女接受教育問題就變成一個重要的現(xiàn)實問題。⑦

總之，教育的非均衡發(fā)展與擇校行為相伴隨。擇校行為造成了怎樣的社會效果呢？由于不同社會群體的擇校能力和結果不盡相同，所以就造成了“有人歡喜有人憂”的局面。有權者和有錢者在擇校過程中占據(jù)著有利的地位；相反，無權和無錢者則處于不利地位。權錢與受教育機會之間的交易，對于社會風氣產(chǎn)生了一定的負面影響，不為人們所接受，甚至被認為是我國教育發(fā)展過程中的一個“頑疾”，為普通人所詬病。縮小學校之間的差距和實現(xiàn)教育的均衡發(fā)展，被認為是解決擇校問題的根本出路，從而也是匡正社會風氣的一劑良藥。從近年來的教育改革實踐效果看，解決教育非均衡發(fā)展問題并不是一件容易的事情。雖然政府加大了對農(nóng)村學校和城市薄弱學校的資金投入力度，但是地區(qū)間和地區(qū)內(nèi)學校之間的差距依然明顯，因此擇校行為難以徹底根絕。

解決擇校問題，在很大程度上，已經(jīng)超出了學校的能力范圍，需要社會的配合，需要更高層政府加以調(diào)控和規(guī)制。為此，教育部在2005年就頒布了《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》⑧，提出“進一步規(guī)范辦學行為，有效遏制義務教育階段擇校之風蔓延的勢頭。義務教育階段公辦學校不得舉辦或變相舉辦重點學校。具有優(yōu)質(zhì)教育資源的公辦學校不得改為民辦或以改制為名實行高收費?！敝?，一些地方開展了教育均衡化的改革探索，總結出來一些解決問題的辦法。比如，安徽銅陵市2006年改變初中升高中的入學辦法，把省級示范高中招生計劃的65%定向分配給各初中學校，有意扶持薄弱初中的發(fā)展，經(jīng)過努力，2009年銅陵成了無擇校的城市。⑨借鑒這些改革經(jīng)驗，2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》⑩提出了一些比較具體的作法，比如“實行縣（區(qū)）域內(nèi)教師、校長交流制度。實行優(yōu)質(zhì)普通高中和優(yōu)質(zhì)中等職業(yè)學校招生名額合理分配到區(qū)域內(nèi)初中的辦法?！?013年9月，教育部就《小學生減負十條規(guī)定》向社會征求意見，其中包括“陽光招生”和“均衡編班”的規(guī)定。陽光招生指“嚴格實行免試就近入學，招生不依據(jù)任何獲獎證書和考級證明”，“縣區(qū)教育行政部門要利用公告、網(wǎng)站等多種方式向社會公開每所小學、初中的招生計劃、范圍、程序、時間和結果”。均衡編班的做法是“按照隨機方式對學生和教師實行均衡編班。編班過程要邀請家長和相關人員參加，接受各方監(jiān)督。禁止以各種名目分重點班和非重點班?！保?1）在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》及其他政策精神的指導下，許多地方采取多種辦法，限制擇校行為，以推進教育均衡化發(fā)展的進程。（12）

教育均衡化改革試驗

冰凍三尺非一日之寒。擇校問題積累已久，它的解決難以一蹴而就。在人們對于尋找解決教育均衡化和擇校問題辦法感到失望的時候，有些地區(qū)的改革取得了明顯的成效，形成了“銅陵模式”、“黃梅模式”、“晉中經(jīng)驗”等。（13）華北某市（以下簡稱 A市）的教育均衡化改革就是一例。筆者于2013年8月底對于A市所轄的一個縣（以下簡稱B縣）的教育均衡化改革的實施情況進行了為期一周的調(diào)查，實地觀察了那里小學和初中“均衡編班”和“陽光招生”的過程，訪談了若干名教育行政部門和學校的管理人員。下面，筆者對于在調(diào)查中所了解到的相關情況做一些介紹，并在此基礎上，做一些制度層面的學理性分析和討論。

A市基礎教育階段的教育均衡化改革是一個比較系統(tǒng)的工程，包括以下幾項主要內(nèi)容：

第一，學校劃片招生。根據(jù)學生家庭居住區(qū)域，采取學校劃片招生、學生就近入學的辦法，居住區(qū)與學校一一對應，學校覆蓋所有居住區(qū)。學生只能在指定的學校上學，不能擇校。

第二，均衡編班。實行這種作法主要是為了解決校內(nèi)班級之間的差異問題，即（或明或暗的）重點班或?qū)嶒灠鄦栴}。由于小學沒有入學考試，因此小學在新生編班時采取分層隨機安排的方法（將幼兒園、性別、家庭城鄉(xiāng)背景作為編班指標）進行。初中一年級在編班時，將學生六年級語、數(shù)、外三門學習成績作為分班的一個參數(shù)，將不同學習成績段的學生均勻地編排在不同的班中，使班與班之間在生源質(zhì)量上不存在系統(tǒng)性的差別，同時也就消除了快慢班之分。編班工作在公開場合通過計算機程序加以實現(xiàn)，避免了人為干擾。

第三，陽光招生。整個學生編班以及班級教師的分配過程，都是在公開場合進行的，有學生代表、家長代表和教師代表參加，并接受上級政府機構人員、同級人大代表和政協(xié)委員以及媒體的監(jiān)督。在招生現(xiàn)場，由縣教育局基教股的有關工作人員通過操作計算機程序，將學生分配到班級中，每一個班級的教師配備是由班主任在分班現(xiàn)場隨機抽簽實現(xiàn)的。編班結果當場公布。在這種招生方式下，家長無法挑選班級以及班級老師。班級學生和任課老師一旦確定，在整個小學和初中階段就不能隨意更改了。

第四，高中招生指標到校。由于高中教育直接影響著學生上大學的機會，所以家長很重視自己的子女能夠上哪所高中。高中招生指標到校政策，對義務教育階段的均衡發(fā)展和擇校行為產(chǎn)生了顯著的影響。B縣有兩所普通高中和一所職業(yè)高中。盡管上職業(yè)高中可以獲得國家的資助，但是多數(shù)學生仍然傾向于選擇上普通高中，因為上普高后有機會參加高考和上大學。兩所普通高中的教學質(zhì)量存在著一定的差異，可以分出優(yōu)劣。過去，兩所高中完全按照學生中考成績招生，而不論學生畢業(yè)于哪所初中。結果自然是，中考成績好的學生優(yōu)先選擇那所好高中，而那所較差的高中只能接受成績差的學生。由于城鄉(xiāng)初中教學質(zhì)量存在著差別，有較大比例成績好的學生來自縣城里的初中，而來自鄉(xiāng)下初中的學生往往不具備升學競爭優(yōu)勢。在競爭機制作用下，一些鄉(xiāng)下的學生紛紛轉(zhuǎn)到縣城來上學，造成鄉(xiāng)下的學生數(shù)量越來越少（另外，計劃生育政策的執(zhí)行也使得學齡人口減少），鄉(xiāng)下的初中越來越難辦。高中招生指標到校改革措施實施后，高中招生不再完全按照中考成績進行，高中根據(jù)各所初中當年的畢業(yè)人數(shù)以及往年的中考成績，將高中招生指標相對均衡地直接分配給各所初中，也包括過去很少有學生能夠考上縣高中的鄉(xiāng)下初中。每所初中再根據(jù)所下達的指標和本校畢業(yè)生的中考成績，從初中畢業(yè)生中選出優(yōu)勝者。這樣，高中在招生時，不僅考慮了學生的中考成績，而且將初中學校這個因素也考慮進去了。一所初中與另一所初中所選出的優(yōu)勝者的中考成績有較大的差距，實際上也拉大了進入同一所高中學生的中考成績之間的差距。調(diào)查時，B縣那所好高中的校長告訴筆者，該校招收學生的最低成績?yōu)?50分，最好成績是680分，兩者相差230分。筆者被告知，這樣做的結果是，有一部分鄉(xiāng)下農(nóng)民就不再送孩子到縣城里來上學了，因為在鄉(xiāng)下學校學習也有上好高中的機會，也許比率比在縣城初中升學比率還高。這也正是該項政策希望達到的目的。這種做法在一定程度上遏制了學生從鄉(xiāng)下向縣城的流動。B縣高中招生指標到校的做法經(jīng)歷了一個漸進的過程，從最初的5%比例的高中招生指標到校一直提高到現(xiàn)在的100%全覆蓋，因此高中學?，F(xiàn)在基本上沒有其他分配權力了。高中招生指標到校這種作法會不會影響高考升學率呢？這是該作法能否行得通的關鍵所在。B縣那所較好高中的校長告訴筆者，這種做法沒有對高考產(chǎn)生明顯的影響。假設此非戲言，筆者估計，改革之前該校的高考升學率也不是太高，改革后畢竟沒有完全不考慮中考成績，所以中考成績較好的那部分學生仍然有上大學的機會，高中招生指標到校改革影響的主要是改革之前和改革之后都沒有機會上大學的那部分學生的構成。

第五，干部和教師交流。為了縮小學校之間在干部和師資水平方面的差異，B縣實行了干部和教師交流計劃，在同一所學校工作6年以上的校長、中層干部和教師都在交流計劃之列。每年有10－15%的教師要參加交流計劃，既包括好學校的老師到差學校去工作，也包括差學校的老師到好學校去工作。對于每一名參加交流計劃的老師而言，交流時間為3年。只有保質(zhì)保量地完成了交流計劃的老師，才有資格晉升職稱，才有資格參加特級教師、教學名師、學科帶頭人的評選。因此，無人敢對交流安排推諉，交流計劃執(zhí)行得很順利。

從上面A市教育均衡化改革的內(nèi)容看，確實通過比較系統(tǒng)的制度安排，緩解了教育非均衡化發(fā)展的問題，把一些差異拉平了。除此之外，還有另外一個重要變化，即2006年國家義務教育法修訂之后，政府加大了義務教育經(jīng)費投入力度，來自中央和地方的教育經(jīng)費均有所提高。A市也不例外。據(jù)媒體報道，從2007年以來，A市教育經(jīng)費年均增長比例超過了20%。教育經(jīng)費的分配辦法是：人員性經(jīng)費直接打入教師的個人銀行賬戶，教育運行經(jīng)費由縣財政按照生均經(jīng)費標準，直接劃撥給各個學校。B縣小學生均每年撥公用經(jīng)費700元，中級職稱教師的月收入為3700元左右，初級職稱教師的月收入為2600元左右。初中生均撥公用經(jīng)費近900元。為了縮小業(yè)已形成的辦學條件上的差距，教育經(jīng)費分配向辦學條件差的學校傾斜，即縣直學校不享受轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費，非縣直學校享受一定的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費。在財政性經(jīng)費之外，學校不能收取其他任何費用。在教育經(jīng)費增加和得到保證的條件下，A市進行了學校標準化建設，縮小了學校之間在辦學硬件上的差距。

B縣教育均衡化改革的效果如何呢？從積極的方面看，隨著教育經(jīng)費的增加，通過實施“校安工程”，明顯改善了學校辦學的基本條件。在實地調(diào)查中，筆者觀察到不同學校在硬件上比較均衡配置的情況，即使鄉(xiāng)下的小學和初中也沒有危房，教室、住宿以及取暖條件都比較好。參訪學校校長和縣教育局的負責人告訴筆者，過去各級學校招生時，遞條子、找關系的家長很多，現(xiàn)在沒有人找關系了，減少了教育行政部門和學校在招生時面臨的煩惱和難堪。對于教師流動而言，優(yōu)秀老師的流動對薄弱學校的發(fā)展發(fā)揮了促進作用。據(jù)媒體報道，A市市民對該市教育系統(tǒng)的滿意度比過去有了明顯的提高。與此同時，接受訪問的人員也向筆者反映了在此項改革中出現(xiàn)的問題，將在下文做具體的分析和討論。

教育制度的比較與選擇

任何社會活動都是在一定的制度框架下進行的。從理想類型的角度看，人類社會的交易活動存在著兩種基本的制度形式：一種是科層制，即按照自上而下的命令和集中方式完成交易過程，這與我們過去所慣用的計劃形式具有相似之處；二是市場體制，即每一個社會行動者都有一定的自由度，可以自由地參與交易過程，這種交易過程是通過分散決策方式完成的。（14）

雖然教育活動不同于經(jīng)濟活動，但是從本質(zhì)上看，教育選擇也是一種交易行為，個體或者按照機構事先規(guī)定的程序到指定的學校接受教育，或者自主和自由地選擇學校。前者屬于科層制，后者屬于市場體制。兩者相比，在現(xiàn)代化的過程中，多數(shù)國家都在某個歷史階段建立了國家教育體系，它們采取科層制為主要的形式來組織教育活動，安排義務教育階段學生的上學機會。除科層制和市場制之外，還有介于兩者之間的混合體制，比如美國的“磁石學?！保╩agnet school）和“特許學?！保╟harter school）、智利的“教育券”（school voucher）形式等。（15）因此，我們可以通過制度比較來分析教育過程中的交易行為。上面兩種制度沒有絕對的好壞之分，各有利弊，且利弊共存，無法做到只取其利而避其害。每一種制度安排在某些方面有利于實現(xiàn)行動者的目的，但是在另外一些方面則有可能產(chǎn)生事與愿違的情形。從許多國家義務教育實踐看，都是試圖采取科層與市場的某種有效混合形式，利用科層制和市場制有利的一面，而克服其不利的一面。過于科層化的教育體制，想要通過引進市場制度要素修正業(yè)已存在的缺陷；相反，過于市場化的教育體制，則試圖通過加強政府干預來改進其效果。由于科層制是目前多數(shù)國家義務教育管理和財政體制的主要形式，所以改革主要是從引進市場要素方面開展的。（16）例如，英國在解決教育質(zhì)量問題時，就采取了賦予家長比以前更大擇校自主權的方式。（17）由于科層制具有靜態(tài)特性而市場體制具有動態(tài)特性，所以難以在兩者之間做一個簡單和絕對的優(yōu)劣比較，答案取決于兩種制度形式下交易成本與管理成本之間的權衡。（18）另外，市場體制可以促進效率、科層體制有利于改進公平的說法，也是一種過于簡單和武斷的說法。采取“因情景而定”（context specific）的方式對兩種制度進行比較分析，是比較適當?shù)?。?9）

過去，我國的擇校行為可以被看作是在市場體制下的一種表現(xiàn)，學生和學校通過正義或非正義的自由交換方式完成了交易。它的好處是賦予學生和學校一定的自由行動空間，個人可以在比較各種選擇基礎上，做出理性的判斷和抉擇，學?？梢詮氖袌鲋蝎@得資源和激勵。它所帶來的問題是個體之間和學校之間差距的拉大，擇校過程伴隨著經(jīng)濟行為和權力行為，對于社會風氣產(chǎn)生了不良的影響。

相反，現(xiàn)在的教育均衡化改革是在政府部門主導下進行的，具有明顯的政府干預甚至是政府規(guī)劃的特點。其效果是，在一定程度上解決了過去自由選擇過程中的非均衡化和擇校難題，以及提高了社會底層人群的滿意度，但其局限性則是限制了行動者的自由，學校只能依賴政府提供的辦學經(jīng)費，而無法獲得非財政性的收入，學校組織被各種制度安排所肢解，對于教師的激勵措施被削弱了，學生沒有選擇學校的自由。

對教育均衡化改革的學理分析

下文將從制度比較的視角，在幾個維度上，對于教育均衡化改革的科層邏輯及其效果進行一些討論，以期對于相關制度選擇問題的認識有所深化，更加辯證地看待教育均衡化改革。

規(guī)則與自由。教育均衡化改革采取了規(guī)范的程序，通過行政規(guī)則和計算機程序等技術手段，對行動者的行動予以約束和限制，在避免行動者不良行為的同時，實際上也對其可能的合理行為以及能動性予以了限制。尤其是，政府以凌駕于學校之上超級組織的姿態(tài)出現(xiàn)，對教育管理過程進行干預。與此同時，學校的行為受到政府部門的約束。學校組織的自主性被削弱了，干部和教師一直處于交換和流動狀態(tài)，學校的組織文化和辦學特色難以形成，因材施教的差異化教育目標在一定程度上被均衡化的政治和行政目標所替代。比如，小學、初中和高中階段，學生的班級組合和教師配備在整個學段都不能改變和調(diào)整。這些做法未必符合教育規(guī)律。對于受約束的學校組織來說，是很難對其辦學績效進行評估的，也難以對其行為實施激勵。

統(tǒng)一性與多樣化。與上面的論述相關，均衡與統(tǒng)一相近，非均衡與多樣相近。市場機制容易導致多樣性的產(chǎn)生，而科層體制容易在統(tǒng)一性目標的指導下削弱多樣性。在目前的管理制度下，統(tǒng)一性與多樣性難以兼顧，實際上是舍多樣性而取統(tǒng)一性。教育均衡化是一個政治目標，而不是一個教育目標，教育的本質(zhì)是通過多樣化的方式滿足學生差異性的發(fā)展需求。在消除學校之間在學生和教師構成、辦學資源和條件差異的同時，容易造成我們不愿意看到的“千校一面”。另外，從一個班級的學生構成角度看，是將學習基礎不同的學生安排在同一個班而采取統(tǒng)一的教學方式效果好呢，還是將他們安排在不同的班級中而采取差異性的教學方式效果好呢？這是一個沒有確定答案的問題，也是一個值得深入研究的問題?，F(xiàn)行的將不同學習成績的學生安排在不同的班級的改革措施，在缺少試點經(jīng)驗的情況下就予以全面推廣，值得商榷。

存量與增量。市場機制在教育領域中的應用雖然有不足之處，但是曾經(jīng)對于增加教育經(jīng)費收入、調(diào)動學校辦學的積極性發(fā)揮過正面的作用?，F(xiàn)有的教育均衡化改革是在教育資金來源單一的格局下，對財政性經(jīng)費實行平均分配。政府公共財政是否足以滿足教育事業(yè)發(fā)展的需要？目前單一的經(jīng)費來源格局只適合于不斷增長和穩(wěn)定的財政收入狀況，但是由于經(jīng)濟發(fā)展的波動性以及教育事業(yè)發(fā)展對于經(jīng)費不斷增長的需求，所以目前財政收入相對充裕狀況并非意味著可以長期維持不變。

限制擇校與鼓勵擇校。從國際比較角度看，一個很有意思的現(xiàn)象是，像美國等一些發(fā)達國家試圖采取擇校方式來解決教育公平和質(zhì)量問題，因此教育改革多是創(chuàng)造條件鼓勵學生擇校。在教育消費者選擇過程中，改變以往利益團體形成和保護的落后局面，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，從而克服科層制的弊端，達到促進教育發(fā)展的目的。相反，我們國家目前教育改革的思路則是，沒有將擇校視為教育改革的工具，而是將其視為問題本身，試圖通過科層制的方式對其進行限制甚至完全消除。

社會靜止與社會流動。教育均衡化改革的一個意圖是，學生在鄉(xiāng)下學校上學也能夠接受到較好的教育，從而減少了學生從鄉(xiāng)下向縣城和省城的流動，保證了鄉(xiāng)下學校的存活。但是，我們知道，在未來相當長的時間里，城市化將會是我們國家的一個基本發(fā)展趨勢，我們應該采取鼓勵和扶持的辦法，促進城市化目標的實現(xiàn)，而不是延緩它。將城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展這兩個目標相對比，前者應優(yōu)先于后者，前者屬于一個戰(zhàn)略層面的問題，后者則屬于一個戰(zhàn)術層面的問題。教育均衡化目標，應該是通過學生和教師在城鄉(xiāng)間流動中而不是靜止中加以解決，城市有比農(nóng)村更好的發(fā)展教育的條件。筆者訪問的一所鄉(xiāng)下初中，學校建筑和取暖設施的設計容量為300多名學生，而學校目前實際在校生只有100多人，閑置和浪費了許多教育資源。校長告訴筆者，在該鄉(xiāng)適合繼續(xù)搞“撤點并?！保駝t學校的運行經(jīng)費都浪費在冬天取暖上了，寶貴的辦學經(jīng)費無法用在刀刃上。

差異的必然性與適度性。從根本上看，差異和非均衡是必然的，因此應該允許一定限度差異和非均衡狀況的存在。實行教育均衡化發(fā)展要掌握一個合理的度，不能走極端。從西方發(fā)達國家的經(jīng)驗看，有些差異是自然形成的，既沒有必要顧忌，也沒有必要人為地消除，一定限度內(nèi)的差異反而有利于體現(xiàn)學校辦學特色和鼓勵學校競爭。沒有差異、完全的均衡狀態(tài)，只能說是一種“烏托邦”。例如，美國公立學校的辦學經(jīng)費主要來自于周邊居民繳納的房產(chǎn)稅（property tax），學生就近入學這種方式在教育支出與收益之間建立了一種對應關系，符合“繳費者受益”的原則。由于人們經(jīng)濟支付能力不同，使得富人和窮人選擇不同的居住區(qū)，于是他們的子女也就選擇在不同的學校上學。富人區(qū)學校的教育條件和質(zhì)量較好，反之，窮人區(qū)學校的教育條件和質(zhì)量較差。這就是一種自然形成的差異。對于這種自然形成的差異，雖然可以通過上一級政府財政轉(zhuǎn)移支付的間接調(diào)控手段予以緩解，但是要完全消除這種差異，既是不可能的，也是不合適的。美國實施的“擇校改革”（school choice），實際上是想要通過政府調(diào)控市場的方式，扭轉(zhuǎn)這種局面，幫助窮人的孩子逃離辦學條件差的學校，改善其教育狀況，從而實現(xiàn)不同家庭背景孩子接受教育機會的相對平等化。

綜上所述，教育均衡化既是我國義務教育的一個重要發(fā)展方向，也是教育改革實踐中的一項重要內(nèi)容。但是，無論從實踐還是從理論角度看，教育非均衡都不是一個簡單的問題，不可能一蹴而就，也不宜采取簡單化的行政解決辦法。目前，一些地方所進行的教育均衡化改革試驗，值得我們從一個更長遠的制度比較和選擇的視角加以審視，客觀和辯證地分析其中的利弊，而不宜盲目地予以推廣。

當前在教育領域中進行的包括教育均衡化在內(nèi)的各項改革，是國家整體改革的一個組成部分，它從一個局部反映著國家改革的思路和走向。最近一段時期，在學術界和政策制定部門常有以下說法：中國社會改革已經(jīng)進入到了深水區(qū)，今后不能再“摸著石頭過河”，需要頂層設計，等等。言外之意是，不能讓市場這只“看不見的手”放任自流，要發(fā)揮政府這只“看得見的手”的作用，履行政府頂層設計的責任和使命。然而，中國發(fā)展的經(jīng)驗表明，市場改革的使命還遠遠沒有完成，其潛在的動力還沒有被充分地發(fā)揮出來。因此，在這個關鍵時刻，黨的十八屆三中全會把市場在資源配置中的作用從“基礎性”改為“決定性”，是在1992年十四大確立的市場經(jīng)濟體制基礎上樹立的又一個政策里程碑。在一次電視對話節(jié)目上，吳敬璉對于“頂層設計”做了一個有見地的詮釋，他說，中國的頂層設計就是走市場經(jīng)濟的道路。市場機制的含義是，依循事物的客觀發(fā)展規(guī)律，采取分散決策和漸變方式。從歷史上看，在我國教育現(xiàn)代化發(fā)展過程中，多采取行政主導的激進變革方式，而忽視漸進演化方式，造成了發(fā)展中的前后搖擺和動蕩起伏，有人將中國教育的變化方式形象地稱為“翻燒餅”。這種變革方式對于傳統(tǒng)做法采取了簡單和絕對否定的方式，而無法形成社會發(fā)展過程中的有效制度積累。政府科層制下激進式變革背后的邏輯是“無限理性”的前設，即政府可以將變革的一切方面都事前設計好，并且按部就班地實現(xiàn)預期的目的。事實上，包括政府在內(nèi)的任何組織和個人的理性都是“有限的”，不僅難以獲得充分的信息，而且也無法做到在諸多選擇中做出“最優(yōu)”的判斷。在這種邏輯思路下，政府就會置其他行動者的自由于不顧，按照自己的意圖強制地行事。中國和其他國家的發(fā)展經(jīng)驗說明，在從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型過程中，我們?nèi)匀恍枰湟暋懊^過河”所蘊含的思想智慧，要特別注意保護“地方性知識”。（20）

注釋

①（14）Coase，Ronald H.The Nature of the Firm.Economica，4（November 1937）：386－405.

②曾滿超、丁小浩主編：《效率、公平與充足：中國義務教育財政改革》，北京：北京大學出版社，2010年。

③吉爾伯特：《中國的現(xiàn)代化》，南京：鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F、江蘇人民出版社，2010年，第370頁。

④范先佐：《義務教育均衡發(fā)展與農(nóng)村中小學教師隊伍》，北京論壇會議論文集，2012年，第423－441頁。

⑤王蓉、閻鳳橋：《建立公共教育與私立教育之間的合作伙伴關系》，參見北京大學教育經(jīng)濟研究所編：《教育經(jīng)濟簡報》2004年第20期。

⑥教育部網(wǎng)站：http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe＿633/201308/155798.html.2013年10月10日。

⑦閻鳳橋、張莉娟、于潔、李虔：《民辦教育在農(nóng)村城市化進程中扮演的教育供給角色》，《北京社會科學》2013年第4期。

⑧百 度 百 科：http：//baike.baidu.com/link？url＝7vPnhRWXSIjC0hXH4DCNDUT2Kr＿XPyxJJwalQykdslk Cm－0tQ1WgkTEZzC7y9oh8QoY0jvbAJZUUeSvkSSRSAq.2013年10月10日。

⑨21世紀教育研究院網(wǎng)站：《安徽省銅陵市義務教育均衡發(fā)展成為無擇校城市》，http：//www.21cedu.org/index.php？m＝content＆c＝index＆a＝show＆catid＝16＆id＝841.2013年10月10日。

⑩教育部網(wǎng)站：http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe ＿177/201008/93785.html.2013年10月10日。

（11）教育部網(wǎng)站：http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moes248201309/156983.html.2013 年10月10日。

（12）劉麗群、鄧花：《優(yōu)質(zhì)高中招生名額分配到普通高中的試點現(xiàn)狀與發(fā)展建議》，《河北師范大學學報（教育科學版）》2012年10期。

（13）21世紀教育研究院網(wǎng)站：http：//www.21cedu.org/index.php？m＝search＆c＝index＆a＝init＆typeid＝53＆siteid＝1＆q＝%E6%95%99%E8%82%B2%E5%9D%87%E8%A1%A1＆page＝1.2013年10月10日。

（15）閻鳳橋：《教育私有化改革的演進邏輯》，《中國人民大學教育學刊》2011年第2期。

（16）閻鳳橋：《國外基礎教育管理及財政體制改革分析》，《比較教育研究》2007年第11期。

（17）胡德、等：《監(jiān)管政府》，北京：三聯(lián)書店，2009年，第153頁。

（18）Williamson，Oliver E.“The Economics of Organization：The Transaction Cost Approach.”American Journal of Sociology，3（1981）：548－577.

（19）魏伯樂、等：《私有化的局限：羅馬俱樂部報告》.上海：上海三聯(lián)書店，2006年，第3頁。

（20）斯科特：《國家視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，北京：社會科學文獻出版社，2004年，第433－437頁。