刑事訴訟管轄協(xié)商機(jī)制研究

張 曙

刑事訴訟管轄協(xié)商機(jī)制研究

張 曙*

通過協(xié)商確定管轄權(quán)是我國刑事訴訟管轄的重要特征，其形成與地域流動性刑事案件的增多、管轄規(guī)范的不明確以及偵查指定管轄約束力有限有關(guān)。實(shí)踐中管轄協(xié)商的運(yùn)用呈現(xiàn)諸多亂象，規(guī)范性嚴(yán)重不足。在其他制度無法根本替代管轄協(xié)商相關(guān)功能的情況下，需要完善管轄協(xié)商，使之成為一種正式的、規(guī)范性的刑事司法辦案機(jī)制，以促進(jìn)司法的公正與效率。

管轄協(xié)商 功能替代 規(guī)范性機(jī)制

協(xié)商存在于人類生活的各個領(lǐng)域，是不同主體之間在存在意見分歧、利益沖突的情況下，為消除分歧、達(dá)成共識而相互磋商的過程。刑事訴訟中的管轄協(xié)商是指公安司法機(jī)關(guān)通過對話與商討確定管轄權(quán)的活動。就我國刑事管轄的類別和實(shí)務(wù)操作而言，合并管轄、移送管轄、指定管轄均存在通過協(xié)商對話確定管轄權(quán)的情況。目前，刑事訴訟法學(xué)界對管轄協(xié)商尚未充分重視，實(shí)務(wù)中管轄協(xié)商的運(yùn)用也呈現(xiàn)諸多亂象，影響了刑事司法的公正與效率。因此，系統(tǒng)分析管轄協(xié)商的問題和原因，探討其理論出路，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的改革路徑，對于完善訴訟管轄制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、形成管轄協(xié)商的主要原因

從相關(guān)司法文件的規(guī)定來看，〔1〕如2012年頒布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》(以下簡稱最高法《解釋》)第17條第2款規(guī)定:管轄權(quán)發(fā)生爭議的，應(yīng)當(dāng)在審理期限內(nèi)協(xié)商解決。最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》(以下簡稱最高檢《規(guī)則》)第16條規(guī)定:對管轄不明確的案件，可以由有關(guān)人民檢察院協(xié)商確定管轄。公安部《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》(以下簡稱公安部《規(guī)定》)第19條第1款規(guī)定:對管轄不明確或者有爭議的刑事案件，可以由有關(guān)公安機(jī)關(guān)協(xié)商。我國刑事訴訟的管轄協(xié)商基本上只存在于同級公安機(jī)關(guān)、同級檢察機(jī)關(guān)以及同級審判機(jī)關(guān)中，強(qiáng)調(diào)協(xié)商的主體是一種一一對應(yīng)之關(guān)系，而且協(xié)商的事由基本上是地區(qū)管轄權(quán)的不明確或管轄權(quán)存在爭議。但實(shí)際上，不同的辦案機(jī)關(guān)在確定立案管轄或?qū)徟泄茌爼r可能需要運(yùn)用管轄協(xié)商。

從立法和司法實(shí)踐層面來看，造成刑事訴訟管轄協(xié)商廣泛存在有以下原因:

第一，跨區(qū)域、團(tuán)伙性等刑事案件高發(fā)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科技水平的提高，人口的流動性日益增強(qiáng)，跨區(qū)域、團(tuán)伙性刑事案件也呈現(xiàn)出多發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢。除了傳統(tǒng)的“兩搶一盜”犯罪之外，電信詐騙、網(wǎng)絡(luò)賭博、拐賣婦女兒童犯罪等案件也非常猖獗。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國公安機(jī)關(guān)開展打擊專項(xiàng)行動以來，在2011年、2010年、2009年分別破獲電信詐騙犯罪案件4.7萬起、9784起和25137起，分別破獲拐賣婦女兒童案件10680起、7500余起和7300余起?！?〕相關(guān)數(shù)據(jù)參見《中國法律年鑒》(2012年卷、2011年卷、2010年卷)的“公安工作”部分?？鐓^(qū)域、團(tuán)伙性犯罪往往涉及兩個以上縣級行政區(qū)域，甚至還有不少案件跨地市、跨省、跨國，而且團(tuán)伙犯罪分子時合時分，有時分別在不同地區(qū)作案，這就對管轄權(quán)的合理確定造成了一定困難。通過管轄協(xié)商，及時解決管轄權(quán)問題，對于有效開展偵查工作、嚴(yán)厲打擊此類犯罪活動具有重要意義。

第二，概括性、原則性的管轄規(guī)范無法完全適應(yīng)司法實(shí)踐的需求。我國《刑事訴訟法》第二章“管轄”中的條文較多是原則性的規(guī)定。就地區(qū)管轄而言，立法規(guī)定“最初受理地為主、主要犯罪地為輔”的管轄原則，這一原則的本意是通過規(guī)范預(yù)定來避免管轄爭議，但對于何謂“必要的時候”、“主要犯罪地”卻語焉不詳。2012年頒布的新刑事訴訟的相關(guān)司法解釋和部門規(guī)章，通過增設(shè)犯罪地的聯(lián)結(jié)點(diǎn)完善了地區(qū)管轄，同時也規(guī)定了合并管轄制度。地區(qū)管轄聯(lián)結(jié)點(diǎn)的增多，會造成不同犯罪地的公安司法機(jī)關(guān)對案件都有管轄權(quán)。而司法解釋對牽連案件情形的列舉，必然會使相當(dāng)一部分案件在實(shí)務(wù)中被合并管轄。采取合并管轄，顯然有利于公安司法機(jī)關(guān)依法集中偵查力量打擊犯罪和查清犯罪事實(shí)，避免了分別管轄所帶來的協(xié)調(diào)不暢、訴訟拖延等弊端。但合并管轄在理論上有“強(qiáng)制性之合并”和“任意性之合并”之分，對犯罪具有關(guān)聯(lián)性的案件中，程序合并僅具有任意性質(zhì)?！?〕［法］卡斯東·斯特法尼等:《法國刑事訴訟法精義》(上)，羅結(jié)珍譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第481頁。我國相關(guān)司法文件秉持“任意性合并”的立場，對合并管轄的情形作了列舉，但并沒有具體指明合并的原則、合并的時間、方式等要求。實(shí)際上，地區(qū)管轄權(quán)的合并原則是以協(xié)商解決為主、指定管轄為輔。〔4〕張智輝主編:《中國檢察》(第6卷)，北京大學(xué)出版社2004年版，第379頁。很多時候，辦案機(jī)關(guān)如果不與對牽連案件享有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商，就無法進(jìn)行合并管轄。對于職務(wù)犯罪案件與牽連案件的合并管轄，由于涉及不同職能機(jī)關(guān)的立案管轄，更需要協(xié)商。

第三，偵查指定管轄效力的單一性使然。刑訴法規(guī)定的級別管轄、地區(qū)管轄和指定管轄均圍繞著審判管轄而展開。但任何一個公訴案件均是偵查在先，審判在后，就訴訟活動的規(guī)律而言存在著偵查管轄的需要。近些年，為了有效打擊職務(wù)犯罪和其他影響重大的犯罪案件，不少地方司法機(jī)關(guān)對重大、特殊的案件實(shí)行異地偵查和異地審判。異地偵查要有偵查指定管轄作支撐，但由于偵查指定管轄僅解決了偵查管轄權(quán)的歸屬問題，是否異地提起公訴和審判還需要得到公訴機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的確認(rèn)。實(shí)踐中的一般做法是由公訴機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)再行協(xié)商指定管轄。相關(guān)研究已經(jīng)表明，如果僅僅對偵查進(jìn)行指定管轄，那么容易出現(xiàn)公檢法機(jī)關(guān)互不承認(rèn)相對方指定管轄的效力，甚至拒絕受理相對方指定管轄的案件等情形?！?〕周常志:《刑事案件指定管轄制度的完善》，載《人民檢察》2008年第3期。

二、管轄協(xié)商存在的主要問題及弊端

管轄協(xié)商是一種因個案的特殊性而確定管轄權(quán)的方式，其靈活性、權(quán)宜性的特征比較適合復(fù)雜多樣的司法實(shí)踐現(xiàn)實(shí)。但由于管轄協(xié)商尚未成為一種正式的刑事司法辦案機(jī)制，其規(guī)范性不足，導(dǎo)致實(shí)踐中產(chǎn)生了較多問題。

第一，管轄協(xié)商存在過度化傾向。這主要體現(xiàn)在:其一，對同一案件進(jìn)行多次協(xié)商指定管轄。實(shí)務(wù)中不時有這樣的案件:當(dāng)上級法院已經(jīng)指定某一下級法院辦理案件后，下級法院向上級提出不希望審理該指定案件，上級法院又會同上級檢察院重新指定起訴機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)。這種做法，顯然有悖于指定管轄權(quán)的權(quán)威性和確定性。其二，由于指定管轄尚未有明確的法律規(guī)范，確定管轄單位的隨意性較大，實(shí)務(wù)中已經(jīng)出現(xiàn)下級辦案機(jī)關(guān)到上級機(jī)關(guān)“做工作”爭取指定管轄的情況。這容易造成被指定管轄的辦案單位對交辦后的訴訟程序喪失實(shí)質(zhì)性審查功能?！?〕龍宗智:《刑事訴訟指定管轄制度之完善》，載《法學(xué)研究》2012年第4期。其三，對同一案件的地區(qū)管轄之確定反復(fù)協(xié)商，久拖不決。實(shí)務(wù)中，在偵查階段、審查起訴階段協(xié)商達(dá)數(shù)月之久的案件并不少見，甚至出現(xiàn)協(xié)商移送案件之后重新協(xié)商將案件再次移送回來的情形。

第二，管轄協(xié)商存在著利益傾向。這主要體現(xiàn)在:其一，管轄協(xié)商時出現(xiàn)動機(jī)不純的現(xiàn)象。如有些最初受理地機(jī)關(guān)，不愿繼續(xù)辦理某些影響小的刑事案件，就希望通過管轄協(xié)商將案件移送出去。由于基層辦案機(jī)關(guān)案多人少、辦案力量不足，這種現(xiàn)象更為明顯。其二，地方保護(hù)主義導(dǎo)致協(xié)商困難。在一些跨地區(qū)乃至跨省的非法集資、詐騙等涉眾型犯罪中，經(jīng)常出現(xiàn)因一地辦案機(jī)關(guān)要保護(hù)地方利益而拒絕協(xié)商的情況，最終案件被不當(dāng)處理。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)如下案件:犯罪嫌疑人在A市開辦企業(yè)，因資金需要同時在A市、B市(A、B兩市屬于不同省份)非法集資，案發(fā)后被A市公安機(jī)關(guān)抓獲，涉及的被害人眾多，影響較大。上級機(jī)關(guān)曾為此案專門召開過協(xié)調(diào)會，決定兩地公安機(jī)關(guān)分別偵查、合并起訴。但A市公安機(jī)關(guān)在偵查過程中，將嫌疑人在A市被查封的所有資產(chǎn)發(fā)還給了當(dāng)?shù)氐谋缓θ?。B市受害人多次提出保護(hù)其合法利益的要求，B市公安局也數(shù)次與A市協(xié)商希望合并移送起訴，并在財產(chǎn)處理上同等對待B市的被害人卻未果。后A市公安機(jī)關(guān)徑行向當(dāng)?shù)氐臋z察機(jī)關(guān)移送起訴并由法院作出判決。B市法院雖然最終也作出了刑事判決，但B市被害人未能得到合理補(bǔ)償。本應(yīng)一并起訴和審判的案件最終由不同法院分別作出了判決，既損害了刑事司法的公正性，也對被害人的權(quán)利保障造成嚴(yán)重阻礙。

第三，部分案件的管轄協(xié)商實(shí)體在先程序在后，管轄權(quán)的確定嚴(yán)重受制于案件的實(shí)體處理。這主要體現(xiàn)在:其一，在地區(qū)管轄中，辦案地機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)自己無管轄權(quán)要移送案件，有管轄權(quán)的受移送地機(jī)關(guān)卻認(rèn)為案件證據(jù)不足無法認(rèn)定嫌疑人有罪，因此拒絕接受案件。其二，在指定管轄中，時而出現(xiàn)根據(jù)案件的定罪可能性而確定被指定管轄單位的情形。在調(diào)研中有這樣的案件:A區(qū)檢察院一駕駛員遭到其女友詐騙，區(qū)公安局偵查終結(jié)后，A區(qū)檢察院為了避嫌，請求上級指定到另一地審查起訴。后經(jīng)上級檢法機(jī)關(guān)協(xié)商，指定由B區(qū)檢法機(jī)關(guān)管轄。但B區(qū)檢察院提前與B區(qū)法院溝通，B區(qū)法院認(rèn)為此案不構(gòu)成犯罪。無奈之下，A區(qū)檢察院再次請求市檢協(xié)商市中院，后指定A區(qū)的檢察院和法院處理此案。最終被告人被認(rèn)定有罪。該案值得反思的是:管轄權(quán)畢竟是先于實(shí)體定罪而確定的程序問題，不應(yīng)顛倒順序先判斷能否定罪再確定管轄權(quán)，否則之后的處理將有違程序的正當(dāng)性。

第四，管轄協(xié)商的主體、時機(jī)和方式均存在一定程度的隨意性。其一，協(xié)商的主體時而出現(xiàn)不一致的現(xiàn)象。在指定管轄中，有時由上級公安司法機(jī)關(guān)協(xié)商一并指定管轄，有時在偵查機(jī)關(guān)指定管轄后，由起訴機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)協(xié)商確定是否異地管轄，也有的由上級公安機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)直接協(xié)商指定管轄。在地區(qū)管轄中，出現(xiàn)在審判階段由當(dāng)?shù)貙徟袡C(jī)關(guān)與外地的公安和檢察機(jī)關(guān)協(xié)商確定管轄權(quán)、〔7〕陜西某縣法院在審理馬某某販賣毒品一案中，當(dāng)事人曾就管轄權(quán)提出異議，縣法院專程赴寧夏某市與當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)和檢察院進(jìn)行管轄權(quán)的商議。參見(2012)榆中法刑二終字第00022號刑事判決書。在偵查階段由當(dāng)?shù)氐墓矙C(jī)關(guān)與外地的審判機(jī)關(guān)協(xié)商管轄的案件?！?〕參見無錫市中級人民法院(2011)錫刑二他字第0029號“王文革盜竊案”。在該案中，無錫市公安局某派出所在抓獲被告人王文革后，因無法核實(shí)其在無錫的盜竊犯罪事實(shí)，就本案的管轄問題與寧波市某區(qū)法院進(jìn)行管轄商討。后寧波某區(qū)法院建議王文革盜竊一案仍由無錫法院進(jìn)行審理。在審查起訴階段既有檢察院之間的協(xié)商，也有公安機(jī)關(guān)之間的協(xié)商。有些不規(guī)范的案件，辦案機(jī)關(guān)甚至讓當(dāng)事人家屬自行與受移送地機(jī)關(guān)協(xié)商。其二，協(xié)商的時機(jī)存在隨意化傾向。如在指定管轄中，有些地方采取在偵查機(jī)關(guān)移送審查起訴前就協(xié)商指定審判管轄的做法，有些地方則是在案件移送審查起訴后甚至案件起訴到法院后再協(xié)商指定管轄。在地區(qū)管轄中，有些辦案機(jī)關(guān)在訴訟階段之初即啟動管轄協(xié)商，但很多是案件審查結(jié)束之后或即將結(jié)束時啟動。其三，司法實(shí)踐中協(xié)商方式存在隨意化傾向。管轄協(xié)商應(yīng)當(dāng)具有一致性和正式性。在協(xié)商的方式上，有些地方采取書面的形式即商請函，有些地方則采取口頭形式。采取書面形式的，有些簡要說明管轄協(xié)商的理由，有些沒有說明。有些合并管轄的案件，基于辦案機(jī)關(guān)默契的配合和以往的合作慣例，采取“默示”的協(xié)商方式，即雙方基于互信而達(dá)成不成文的“君子協(xié)定”，由某一方合并偵查牽連案件?！?〕參見張曙、阿儒汗:《職務(wù)犯罪案件與牽連案件的偵查管轄研究》，載《中國刑事法雜志》2012年第9期。

第五，管轄協(xié)商有時以犧牲被追訴人的權(quán)益為代價。我國被追訴人的羈押期限往往跟隨公安司法機(jī)關(guān)的辦案期限，不適當(dāng)?shù)墓茌爡f(xié)商經(jīng)常導(dǎo)致辦案期限重新計(jì)算或延長，這就嚴(yán)重影響到被追訴人的羈押權(quán)益。以檢察機(jī)關(guān)審查起訴為例，如果在審查時限即將屆滿時，將案件移送所謂有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)，那么勢必造成即將結(jié)束的審查工作又重新開始。如果接受移送的檢察院在審查結(jié)束后再次提出管轄問題，必將造成犯罪嫌疑人的羈押期限被再次延長?！?0〕劉祥林、黃延平:《刑事案件地域管轄爭議問題研究》，載《人民檢察》2009年第2期。在指定管轄中，上級機(jī)關(guān)之間協(xié)商久拖不決的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

三、替代抑或改造:管轄協(xié)商的出路分析

由于管轄協(xié)商以主體之間的合意為前提，以意思自治為基礎(chǔ)，是否協(xié)商、如何協(xié)商以及協(xié)商成功與否均取決于雙方主體是否配合與同意。這也天然地降低了協(xié)商在確定管轄權(quán)方面的效能與力度。此外，從法社會學(xué)的角度看，司法案件均具有復(fù)雜的“社會結(jié)構(gòu)”〔11〕［美］唐布萊克:《社會學(xué)視野中的司法》，郭星華譯，法律出版社2002年版，第6頁。，司法主體往往都是帶著利益進(jìn)入訴訟這一“劇場”的。這也在很多時候增加了協(xié)商的難度，影響了司法效率。如何對待管轄協(xié)商，有兩種方案可以選擇:

一種方案是廢除。即直接以指定管轄解決管轄爭議，以及以偵查指定管轄預(yù)決機(jī)制替代后續(xù)兩階段的指定管轄協(xié)商。這種方案的好處是方便明了，容易操作，有利于提高訴訟的效率。尤其是以指定管轄取代管轄協(xié)商，有相關(guān)司法解釋的支撐。如最高人民法院、最高人民檢察院、公安部于2007年制定的《辦理毒品犯罪案件適用法律若干問題的意見》，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等機(jī)關(guān)于2011年制定的《關(guān)于辦理流動性團(tuán)伙性跨區(qū)域性犯罪案件有關(guān)問題的意見》中規(guī)定:人民檢察院對于公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，人民法院對于已進(jìn)入審判程序的案件，被告人及其辯護(hù)人提出管轄異議或者辦案單位發(fā)現(xiàn)沒有管轄權(quán)的，受案人民檢察院、人民法院經(jīng)審查可以依法報請上級人民檢察院、人民法院指定管轄，不再自行移送有管轄權(quán)的人民檢察院、人民法院。即辦案機(jī)關(guān)在審查起訴和審判階段，對于毒品犯罪案件或流動性、團(tuán)伙性、跨區(qū)域性犯罪案件，若發(fā)現(xiàn)無管轄權(quán)，可以廢止管轄協(xié)商機(jī)制代之以上級指定。

但這里也存在以下問題:第一，管轄協(xié)商有時是解決管轄不明確的問題，通過協(xié)商使得管轄權(quán)得以明確。第二，對于不少跨地區(qū)的管轄爭議案件，可能要由共同的上級即公安部、最高人民檢察院或最高人民法院來指定。由于辦案機(jī)關(guān)采取上下級逐級負(fù)責(zé)制，不同省份的縣級辦案機(jī)關(guān)之間發(fā)生管轄爭議，要各自逐級上報，仍然會影響訴訟效率。如果下級機(jī)關(guān)之間發(fā)生管轄爭議全部都由上級來指定管轄，上級機(jī)關(guān)的工作量也會大幅增多。第三，上述司法解釋是針對需要嚴(yán)厲打擊的特定刑事案件，而且部分司法解釋本身的制定也有特殊背景，〔12〕如《關(guān)于辦理流動性團(tuán)伙性跨區(qū)域性犯罪案件有關(guān)問題的意見》是為了為落實(shí)《中央政法委員會關(guān)于深化司法體制改革和工作機(jī)制改革若干問題的意見》(中發(fā)［2008］19號)關(guān)于“建立健全查處流動性、團(tuán)伙性、跨區(qū)域性犯罪案件的管轄制度和工作機(jī)制”的改革任務(wù)。推而廣之地以指定管轄解決所有案件中的管轄不明或管轄爭議問題，似乎依據(jù)不足。第四，對于確無管轄權(quán)的辦案機(jī)關(guān)而言，不作管轄協(xié)商而一味請求上級機(jī)關(guān)指定管轄，鑒于上下級辦案機(jī)關(guān)之間的緊密關(guān)系，容易出現(xiàn)上級機(jī)關(guān)明知下級無管轄權(quán)，而通過指定賦予下級以“合法”的管轄權(quán)?！?3〕如劉某涉嫌受賄一案，當(dāng)?shù)罔F路運(yùn)輸中級法院作出一審判決后，高院以一審法院沒有管轄權(quán)為由，裁定撤銷原判發(fā)回重審。后來原鐵路檢察分院仍然向鐵路運(yùn)輸中院提起公訴。但高院卻在中院立案的當(dāng)日，改變原先對管轄問題的看法，指定鐵路運(yùn)輸中級法院管轄。參見趙凌:《鐵路司法到底管多寬?一起涉嫌受賄案的管轄權(quán)爭議》，載《南方周末》2009年8月5日第6版。至于下級辦案機(jī)關(guān)出于地方保護(hù)、行政干預(yù)等因素爭搶管轄權(quán)，再讓上級機(jī)關(guān)為下級無管轄權(quán)之訴訟行為作“背書”，此種情形下的指定管轄更是缺乏合法性和合理性。第五，偵查指定管轄預(yù)決機(jī)制缺乏法理基礎(chǔ)。偵查指定管轄預(yù)決機(jī)制是指案件經(jīng)上級偵查機(jī)關(guān)指定管轄后，審查批捕、審查起訴以及審判階段即不再指定管轄，由被指定的偵查機(jī)關(guān)所在地的檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)訴訟工作。由于上級機(jī)關(guān)在案件的后續(xù)階段不需要再協(xié)商指定管轄，較為徹底地解決了指定管轄中的協(xié)調(diào)不暢問題。我國公安部《規(guī)定》第20條第3款規(guī)定:對指定管轄的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人時，由被指定管轄的公安機(jī)關(guān)提請同級人民檢察院審查批準(zhǔn);需要提起公訴的，由該公安機(jī)關(guān)移送同級人民檢察院審查決定。最高檢《規(guī)則》第317條規(guī)定:“上級公安機(jī)關(guān)指定犯罪地或犯罪嫌疑人居住地以外的下級公安機(jī)關(guān)立案偵查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，由偵查該案件的公安機(jī)關(guān)提請同級人民檢察院審查批準(zhǔn)逮捕，人民檢察院應(yīng)當(dāng)作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)逮捕的決定?！奔窗凑兆钚碌乃痉ㄎ募?，已經(jīng)取消了以往在審查批捕階段長期存在的公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的管轄協(xié)商，偵查指定管轄已經(jīng)取得了一定的預(yù)決效力。由于批捕在很大程度上依附于偵查，因此批捕階段取消管轄協(xié)商有一定的合理性。但我國檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有責(zé)任和義務(wù)審查案件的管轄權(quán)(包括上級公安機(jī)關(guān)的指定管轄是否合法〔14〕在實(shí)踐中，上級公安機(jī)關(guān)往往根據(jù)公安部《規(guī)定》第19條第2款之規(guī)定“對情況特殊的刑事案件，可以由共同的上級公安機(jī)關(guān)指定管轄”，作出指定管轄決定。因此對于某些公安機(jī)關(guān)無管轄權(quán)而“硬上”的案件，有了上級的指定管轄就相當(dāng)于拿到了“尚方寶劍”，管轄權(quán)就披上了一層“合法外衣”。但是，這從根本上違背了指定管轄的目的，理應(yīng)受到法律監(jiān)督。)，而法院作為審判機(jī)關(guān)，對案件的實(shí)體和程序問題(包括管轄權(quán))擁有裁決權(quán)。摒棄檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)在審查起訴階段和審判機(jī)關(guān)的相應(yīng)審查，讓偵查指定管轄預(yù)決后續(xù)兩個訴訟階段的管轄，缺少法理合理性。

另一種方案是保留。即在肯定管轄協(xié)商積極面的基礎(chǔ)上，仍然保留該種機(jī)制，但通過相關(guān)原則和制度加以規(guī)范。筆者贊同此種方案。主要理由在于，管轄協(xié)商具有以下不可替代的功能。

第一，有助于避免管轄爭議。管轄爭議是司法實(shí)踐中客觀存在的現(xiàn)象。在管轄權(quán)不甚明確之情況下，公安司法機(jī)關(guān)及時通過協(xié)商機(jī)制達(dá)成共識、化解潛在沖突，可以盡早確定管轄權(quán)，順利實(shí)現(xiàn)刑事訴訟目的。我國最新的司法解釋和部門規(guī)章對犯罪地作了擴(kuò)大化解釋，同時又規(guī)定了多種牽連案件的合并管轄，這必然會造成實(shí)踐中相當(dāng)一部分案件存在一地管轄還是多地管轄上的不明確。而通過管轄協(xié)商能夠較好地避免復(fù)雜案件潛在的管轄爭議問題。

第二，防止重復(fù)追訴。由于同一案件的地區(qū)管轄之聯(lián)結(jié)點(diǎn)可能不止一個，因此會產(chǎn)生兩個以上公安司法機(jī)關(guān)均具有管轄權(quán)的競合情況。但同一案件分別起訴，有違重復(fù)起訴之禁止，因此刑事訴訟法通過管轄競合原則規(guī)定由受理在先的公安司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，受理在后的應(yīng)當(dāng)移送案件，以免嫌疑人因同一案件被不當(dāng)分案處理而被重復(fù)追訴。實(shí)踐中出現(xiàn)過相關(guān)的案件:在同一地級市內(nèi)，嫌疑人朱某在A縣先后故意傷害分別致一人輕傷和一人重傷，后又在B區(qū)故意傷害致一人重傷。A縣公安局先以故意傷罪對朱某實(shí)施刑事拘留，后B區(qū)公安局也立案偵查。A縣法院先作出判決，以故意傷害罪判處被告人朱某有期徒刑6年。在A縣法院判決生效后，B區(qū)公安局將朱某押回重審并移送起訴，但未依法移送應(yīng)當(dāng)并案處理的相關(guān)材料。B區(qū)法院后作出判決，以被告人朱某犯故意傷害罪判處有期徒刑6年6個月，并根據(jù)刑法第70條數(shù)罪并罰之規(guī)定，決定執(zhí)行有期徒刑11年?！?5〕潘浩、張蕓波:《未予并案偵查造成一罪以數(shù)罪處理的程序救濟(jì)》，載《中國檢察官》2010年第3期。本案兩地公安機(jī)關(guān)在明知對方已經(jīng)立案偵查的情況下，未進(jìn)行管轄協(xié)商作并案偵查，致使兩地檢察機(jī)關(guān)分別起訴，使本應(yīng)按一罪處斷的故意傷害罪被作為同種數(shù)罪進(jìn)行并罰，最終侵犯了被告人的合法權(quán)益。

第三，回應(yīng)管轄異議，提升刑事司法的公信力?！缎淌略V訟法》沒有賦予當(dāng)事人管轄異議的申請權(quán)，也沒有對處理管轄權(quán)異議的程序作出規(guī)定。但隨著程序公正理念之普及，司法實(shí)踐中不少刑事案件的當(dāng)事人都提出了管轄權(quán)異議。對于此種管轄異議，是以法律無明文規(guī)定為由不予理睬，還是積極回應(yīng)，及時啟動管轄協(xié)商程序，直接考驗(yàn)著辦案機(jī)關(guān)的司法公信力。實(shí)踐中，不少公安司法機(jī)關(guān)充分重視當(dāng)事人的管轄異議，在地區(qū)管轄權(quán)不甚明確的情況下，積極與其他相關(guān)的公安司法機(jī)關(guān)展開協(xié)商對話，最終及時確定了管轄權(quán)，提升了司法的公信力。

第四，管轄協(xié)商是體現(xiàn)民主原則的程序性糾紛解決機(jī)制。在立法領(lǐng)域，重視多元主體的利益訴求，充分吸收相關(guān)利益主體進(jìn)入決策過程，已經(jīng)成為現(xiàn)代立法民主的重要特征。在司法領(lǐng)域，訴訟主體通過對話與相互磋商，達(dá)成互惠協(xié)議以此來解決刑事爭端的協(xié)商性司法，已經(jīng)在兩大法系的司法實(shí)踐中展現(xiàn)了蓬勃的生命力?！?6〕馬明亮:《協(xié)商性司法——一種新程序主義理念》，法律出版社2007年版，第98頁。管轄糾紛是一種程序性糾紛。通過協(xié)商確定管轄權(quán)，充分尊重了辦案機(jī)關(guān)的主體性地位和利益，在協(xié)商中發(fā)表意見、消弭沖突，有助于民主原則在司法實(shí)踐中的充分體現(xiàn)。

四、管轄協(xié)商的完善方向:一種規(guī)范性辦案機(jī)制

隨意化的管轄協(xié)商，嚴(yán)重?fù)p害了刑事司法的嚴(yán)肅性，并且對當(dāng)事人的權(quán)利保障造成不利影響。因此，應(yīng)當(dāng)對管轄協(xié)商予以完善。針對管轄協(xié)商存在的主要問題，未來完善的主要方向應(yīng)當(dāng)是:以提升管轄協(xié)商的效能為主要目標(biāo)，兼顧當(dāng)事人的權(quán)利保障，將目前“個案操作式”的管轄協(xié)商改造成正式的、規(guī)范化的刑事司法辦案機(jī)制，從而體現(xiàn)管轄制度的法定性和嚴(yán)肅性。

(一)管轄協(xié)商機(jī)制的設(shè)定原則

1.及時性原則。讓公安司法機(jī)關(guān)及時行使職權(quán)，完成刑訴法的任務(wù)是立法確立管轄制度的重要原則。為了防止反復(fù)協(xié)商、久拖不決而帶來的訴訟拖延、隱性羈押等問題，不同的辦案機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄協(xié)商，應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)盡快進(jìn)行。如果協(xié)商不成，及時報請上級機(jī)關(guān)指定管轄以解決管轄權(quán)問題。

2.穩(wěn)定性原則。無論是指定管轄、移送管轄還是合并管轄，通過管轄協(xié)商作出的處理決定，都具有穩(wěn)定性。除非出現(xiàn)法定錯誤，不得撤銷或改變原先的管轄協(xié)商處理決定。

3.訴訟便利原則。管轄協(xié)商時，應(yīng)當(dāng)同時考慮到辦案機(jī)關(guān)調(diào)查取證的便利性和訴訟參與人參與訴訟的便利性。在審查起訴和審判階段作指定管轄的協(xié)商，應(yīng)當(dāng)考慮指定到起訴和審判較為方便的地區(qū)(偵查地或離偵查地較近的地方)管轄。

4.程序在先原則。即管轄協(xié)商時，不應(yīng)作實(shí)體審查，而僅對管轄權(quán)這一程序性問題進(jìn)行審查。如果對協(xié)商的案件作實(shí)體審查，一方面違背了協(xié)商的直接目的，另一方面也影響了協(xié)商的效率。更為重要的是，如果上級檢法機(jī)關(guān)對案件作實(shí)體審查后再作出指定管轄的決定，則上級機(jī)關(guān)可能會去指定那些能夠體現(xiàn)上級意志的下級機(jī)關(guān)，上下級公訴部門、審判部門也可能會事先介入，提前溝通，未經(jīng)審判即對案件作出實(shí)體認(rèn)定。這將嚴(yán)重侵害庭審的實(shí)質(zhì)性功能，使直接言詞原則、保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利原則等一系列審判原則被架空，同時也使二審程序形同虛設(shè)。

(二)管轄協(xié)商機(jī)制的具體要求

1.管轄協(xié)商的次數(shù)。不同辦案機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄協(xié)商，原則上僅限于一次，不得多次協(xié)商。但原先的管轄協(xié)商處理決定確有錯誤除外。

2.管轄協(xié)商的啟動時間。第一，指定管轄協(xié)商可以在逮捕后進(jìn)行。最高檢《規(guī)則》第362條第5款規(guī)定，需要依照刑事訴訟法的規(guī)定指定審判管轄的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)在偵查機(jī)關(guān)移送審查起訴前協(xié)商同級人民法院辦理指定管轄有關(guān)事宜?！?7〕由于以往的指定管轄實(shí)踐中，上級檢察機(jī)關(guān)往往在審查起訴階段與法院協(xié)商指定管轄，但如果法院不同意指定管轄，已經(jīng)做了大量審查起訴工作的檢察院需要將案件移送有管轄權(quán)的檢察院，對司法資源是一種浪費(fèi);如果法院同意指定管轄，由于協(xié)商指定管轄事宜占用了大量時間，檢察院一個月的審查起訴期限將會非常緊張。因此，《規(guī)則》將協(xié)商的時間規(guī)定為“移送審查起訴前”。參見陳國慶、李昊昕:《〈人民檢察院刑事訴訟規(guī)則〉(試行)修改的主要問題理解與適用》，載《人民檢察》2012年第24期。不過，為了避免部分偵查基本完畢的案件出現(xiàn)因管轄協(xié)商而使羈押時間“空轉(zhuǎn)”的情況，協(xié)商的時間可以適當(dāng)提前，建議在嫌疑人被逮捕后即可由上級檢法機(jī)關(guān)進(jìn)行指定管轄協(xié)商。第二，移送管轄和合并管轄協(xié)商應(yīng)盡早進(jìn)行。鑒于偵查的時間短、工作量大以及辦案機(jī)關(guān)對人力、物力的先行投入等因素，并考慮到實(shí)踐中對不少案件的協(xié)商在偵查羈押期限或?qū)彶槠鹪V期限即將屆滿時進(jìn)行，嚴(yán)重影響管轄協(xié)商的效能，因此移送管轄和合并管轄的協(xié)商應(yīng)當(dāng)盡早進(jìn)行。建議規(guī)定:請求地辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在立案或受理案件后7天內(nèi)提出移送管轄、合并管轄的請求，受請求地辦案機(jī)關(guān)在收到相關(guān)材料后應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)作出答復(fù)，以便盡快明確管轄權(quán)、順利進(jìn)行后續(xù)的訴訟活動。一般來說，辦案機(jī)關(guān)在7天內(nèi)能夠?qū)Ψ缸锏匾约笆欠窈喜⒐茌犠鞒雒鞔_的判斷，因此該期限的設(shè)置應(yīng)當(dāng)具有合理性。

3.管轄協(xié)商的形式與理由。管轄權(quán)的確定是辦案機(jī)關(guān)行使刑事司法權(quán)的一種重要體現(xiàn)，理應(yīng)具有嚴(yán)肅性和正式性，因此應(yīng)當(dāng)采取書面形式。管轄協(xié)商應(yīng)當(dāng)說明理由，包括:協(xié)商要求方對“主要犯罪地”的說明、“主要犯罪嫌疑人、被告人”居住地的說明、合并管轄的優(yōu)勢及可預(yù)見的辦案效果、受指定管轄單位的地域情況及辦案優(yōu)勢等內(nèi)容，協(xié)商另一方如果拒絕協(xié)商要求的，也應(yīng)當(dāng)說明拒絕的理由。

(三)與管轄協(xié)商機(jī)制有關(guān)的配套制度

1.對分別管轄的數(shù)個跨區(qū)域但有緊密關(guān)聯(lián)性的案件，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)證據(jù)交換和信息互通。如多名犯罪嫌疑人、被告人分別在不同犯罪地實(shí)施某一環(huán)節(jié)的犯罪行為，犯罪所跨地域較廣，無法協(xié)商全案合并管轄的，在分別管轄的基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)注重各偵查機(jī)關(guān)之間的區(qū)域協(xié)作。

2.對于同一性質(zhì)犯罪行為涉及多個區(qū)域的(如在多地非法集資、詐騙等)案件，應(yīng)當(dāng)建立贓款贓物統(tǒng)一處理機(jī)制。

3.充實(shí)刑事管轄的指導(dǎo)性案例。迄今為止，中央司法機(jī)關(guān)已經(jīng)印發(fā)了數(shù)批次的指導(dǎo)性案例，對于提高辦案機(jī)關(guān)執(zhí)法水平、保障法律的統(tǒng)一實(shí)施起到了非常重要的作用。管轄制度是刑事訴訟法制的重要組成部分。為規(guī)范刑事案件的管轄工作，有必要在案例指導(dǎo)制度中充實(shí)有關(guān)的訴訟管轄案例，為辦案機(jī)關(guān)及時、準(zhǔn)確地確定管轄權(quán)提供必要參考。

(責(zé)任編輯:盧勤忠)

*張曙，浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。本文系2013年國家社科基金項(xiàng)目“刑事訴訟管轄的模式選擇與規(guī)范重建研究”(項(xiàng)目號13CFX051)的階段性研究成果。