風(fēng)險(xiǎn)行政法研究的前提問(wèn)題

金自寧

風(fēng)險(xiǎn)行政法研究的前提問(wèn)題

金自寧*

隨著風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制上升為國(guó)家任務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)行政法研究已經(jīng)在世界范圍內(nèi)興起，但仍有重要的前提問(wèn)題需要澄清。風(fēng)險(xiǎn)的概念既有現(xiàn)實(shí)維度也有認(rèn)知維度，作為風(fēng)險(xiǎn)制規(guī)對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)只能是客觀實(shí)在與主觀建構(gòu)的結(jié)合。風(fēng)險(xiǎn)行政法研究所面臨的真正難題是與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的不確定性觸及了人類(lèi)知識(shí)的限度，即無(wú)知的問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)行政法的疆域隨著以公共行政方式應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的范圍而變動(dòng)，而公共行政并非應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的唯一方式，也并非有所有情況下均為最佳方式，因此有必要明確，通過(guò)公共行政/行政法方式應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的正當(dāng)根據(jù)在于保障公共安全。

風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制 行政法

一、風(fēng)險(xiǎn)行政法研究的興起

現(xiàn)代化進(jìn)程，特別是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展及其應(yīng)用，有效地消除或削減了傳統(tǒng)社會(huì)即已存在的許多“舊”風(fēng)險(xiǎn)，如醫(yī)學(xué)技術(shù)的發(fā)展使特定的疾病不再是致命的威脅、人工降雨可以在一定程度緩解旱災(zāi)等;同時(shí)也制造出傳統(tǒng)社會(huì)所不能想象的“新”風(fēng)險(xiǎn)，如瘋牛病和核泄漏事故。今天，我們?cè)谑澜绶秶鷥?nèi)都可以看到，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制已經(jīng)上升或正在上升為各國(guó)政府的重要職能之一。

在此背景下，風(fēng)險(xiǎn)行政法研究也在世界范圍內(nèi)興起。〔1〕德國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)行政法研究成果，參見(jiàn)劉剛編譯:《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制:德國(guó)的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版;美國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)行政法研究成果，參見(jiàn)金自寧編譯:《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法》，法律出版社2012年版。在我國(guó)，近年來(lái)也有一些研究者注意到了現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制對(duì)行政法制度和理論的挑戰(zhàn)。〔2〕例如，李海平:《論風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中現(xiàn)代行政法的危機(jī)和轉(zhuǎn)型》，載《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2005年第1期;宋華琳:《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法學(xué)原理的轉(zhuǎn)型》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第4期;趙鵬:《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的自由與安全——風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的興起及其對(duì)傳統(tǒng)行政法原理的挑戰(zhàn)》，載《交大法學(xué)》2011年第1期;金自寧:《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法治》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2012年第4期。立足于我國(guó)現(xiàn)有的行政法教義學(xué)框架，可以將這些挑戰(zhàn)歸納為如下幾個(gè)方面。

(一)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制組織形式多樣化

現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)往往涉及高新科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用，政府的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制越來(lái)越多地需要以不同領(lǐng)域里的專(zhuān)業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)，這使得在組織架構(gòu)層面引入專(zhuān)家咨詢委員會(huì)成為必要。對(duì)“專(zhuān)家統(tǒng)治”的不信任和對(duì)“規(guī)制捕獲”的擔(dān)憂促成了公眾參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的廣泛共識(shí)。風(fēng)險(xiǎn)的全球化又促使超越國(guó)家疆界的國(guó)際組織、跨國(guó)組織也開(kāi)始承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制責(zé)任。由是，具有多樣性和復(fù)雜性的“公共行政網(wǎng)絡(luò)”已經(jīng)出現(xiàn)，在此網(wǎng)絡(luò)中，政府、非政府組織、國(guó)際組織等不同公共行政組織形式均承擔(dān)著風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的功能，這些不同的組織形式之間還存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。這些組織形式和結(jié)構(gòu)方面的變化，都需要發(fā)展傳統(tǒng)的行政組織法以具體明確各類(lèi)主體的權(quán)責(zé)界限。

(二)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)方式和程序的變遷

隨著包括利害關(guān)系方、一般公眾、非政府組織、跨國(guó)組織等多元主體的參與，公共行政主體的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)方式也明顯多樣化了。危機(jī)處理、事故響應(yīng)等傳統(tǒng)上視作“例外”的活動(dòng)方式的重要性明顯上升，協(xié)商制定規(guī)則、可交易許可、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)交流等新興規(guī)制工具也得到了廣泛的應(yīng)用。這些變遷，需要發(fā)展傳統(tǒng)的行政行為法和行政程序法來(lái)加以回應(yīng)。

(三)司法審查面臨復(fù)雜局面

前述方面的變化，都會(huì)影響到司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的審查:公共行政主體和活動(dòng)方式的變化，要求司法審查范圍/行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大;而行政行為法和行政程序法的發(fā)展，也意味著司法審查規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展。除此之外，在具體操作方面，司法審查也面臨棘手難題。例如，我國(guó)《行政訴訟法》要求被告對(duì)行政行為合法性負(fù)證明責(zé)任，〔3〕我國(guó)《行政訴訟法》第32條規(guī)定:“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！弊C明范圍包括了事實(shí)根據(jù)和規(guī)范依據(jù)。但是，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制所面臨的不確定性，既涉及客觀事實(shí)認(rèn)定方面的不確定性，也涉及規(guī)范價(jià)值方面的不確定性;特別是在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防領(lǐng)域，待證事實(shí)并非已經(jīng)發(fā)生的因而確定的事實(shí)，而是對(duì)未來(lái)的預(yù)測(cè)，這導(dǎo)致“舉證責(zé)任”本身能否適用于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防領(lǐng)域都存在疑問(wèn)，〔4〕Elizabeth Fisher，Risk Regulation and Administrative Constitutionalism，Hart Publishing，2007，pp.44-46.因?yàn)樵谶@樣的領(lǐng)域，所謂舉證責(zé)任無(wú)論分配給誰(shuí)，都是不可承受之重。

(四)政府就風(fēng)險(xiǎn)損害承擔(dān)責(zé)任的范圍及其法理基礎(chǔ)有待重新厘定

政府的這一風(fēng)險(xiǎn)損害承擔(dān)責(zé)任包括但不限于賠償責(zé)任。吊詭的是，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)，有許多源自控制風(fēng)險(xiǎn)或削減風(fēng)險(xiǎn)的努力，包括公共行政主體的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)。例如，為了避免核事故的風(fēng)險(xiǎn)而停止許可核電站建設(shè)，結(jié)果造成更多污染環(huán)境的煤電產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張。在這種情況下，一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題就是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域內(nèi)的受害人難以尋求救濟(jì)。就通過(guò)行政訴訟或行政賠償訴訟而追究行政主體責(zé)任、獲得相應(yīng)救濟(jì)而言，由于風(fēng)險(xiǎn)本身并非傳統(tǒng)意義上的“損害”，因此利害關(guān)系人能否僅僅基于受到風(fēng)險(xiǎn)威脅而主張?jiān)尜Y格是有高度爭(zhēng)議性的問(wèn)題;〔5〕Finkelstein，Claire.Is Risk a Harm.U.Pa.L.Rev.151(2002):963.即使在實(shí)際損害已經(jīng)發(fā)生的情況下，由于風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在的不確定性，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)的違法性〔6〕杜儀方:《風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域中的國(guó)家責(zé)任》，載姜明安主編:《行政法論叢》(第14卷)，法律出版社2012年版。以及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)與損害之間的因果關(guān)系往往很難確認(rèn)，受害人也很難通過(guò)行政賠償途徑獲得救濟(jì)。

整體而言，與風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)管理等同樣關(guān)注現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的學(xué)科相比，已有的風(fēng)險(xiǎn)行政法研究有著鮮明的特色:行政法領(lǐng)域的研究者，不僅和其他學(xué)科的研究者一樣關(guān)注如何應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，他們還關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制作為一類(lèi)應(yīng)對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的方法，其本身的規(guī)范性問(wèn)題。但不同研究者的關(guān)注側(cè)重則存在著明顯的差異。例如，站在規(guī)范主義立場(chǎng)上，主要關(guān)切會(huì)放在如何將風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)納入到行政法治框架之中，因?yàn)榻?gòu)和保障行政法治正是行政法的根本任務(wù)?！?〕典型的代表，如Elizabeth Fisher，Risk Regulation and Administrative Constitutionalism，Hart Publishing，2007.然而，我們可以看到，一些著名行政法學(xué)者被廣泛引用的、討論風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的著作，〔8〕如布雷耶的名著《打破惡性循環(huán):政府如何有效地規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)》和孫斯坦的《風(fēng)險(xiǎn)與理性》。并未正面討論如何通過(guò)行政法治更好地規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)，而是更關(guān)注如何通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制更好地應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，因而更多地應(yīng)當(dāng)歸入英國(guó)公法學(xué)者洛克林所謂的“功能主義傳統(tǒng)”〔9〕［英］洛克林:《公法與政治理論》，鄭戈譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版。之中。

就行政法本應(yīng)是管理法和控權(quán)法的結(jié)合而言，〔10〕羅豪才主編:《現(xiàn)代行政法的平衡理論》，北京大學(xué)出版社1996年版。行政法研究的規(guī)范主義傳統(tǒng)和功能主義傳統(tǒng)可以并行不悖、互相補(bǔ)充。只是，從行政法體系應(yīng)當(dāng)具有內(nèi)在聯(lián)系和統(tǒng)一性考慮，兩種進(jìn)路的研究之間也需要彼此關(guān)照、相互協(xié)調(diào)。問(wèn)題是，一旦我們嘗試貫通已有的、不同進(jìn)路的風(fēng)險(xiǎn)行政法研究，就會(huì)發(fā)現(xiàn)一些不盡一致甚至互相抵觸的地方。例如，當(dāng)一些學(xué)者大力主張?jiān)陲L(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)推廣以量化評(píng)估為鮮明特色的本益分析(CBA)〔11〕Cass R.Sunstein，Cost-Benefit Default Principles，Michigan Law Review，Vol.99，2001，pp.1651-1723.時(shí)，另外一些學(xué)者卻指出“量化正義”的風(fēng)險(xiǎn)，〔12〕Elizabeth C.Fisher，The Risks of quantifying Justice，in Robert Baldwin(ed.)，Law and Uncertainty:Risks and legal Processes，1977，pp.306-311.主張“要風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則而不是本益分析”。〔13〕Hope M Babcock，Chumming on the Chesapeake Bay and Complexity Theory:Why the Precautionary Principle，Not Cost-Benefit Analysis，Makes More Sense as a Regulatory Approach.Wash.L.Rev.82，2007，p.505.而這些不一致和抵觸之處，如下所述，并非單純地源自關(guān)注焦點(diǎn)和研究進(jìn)路的差異，而更多源自研究者們對(duì)一些根本的前提問(wèn)題理解并不相同，特別是對(duì)什么是風(fēng)險(xiǎn)、什么是風(fēng)險(xiǎn)行政法所面臨的真正困難等問(wèn)題。為了清晰地思考和討論風(fēng)險(xiǎn)行政法問(wèn)題，有必要在理論上澄清這些至關(guān)重要的前提問(wèn)題。

二、前提問(wèn)題之一:當(dāng)我們談?wù)擄L(fēng)險(xiǎn)時(shí)我們?cè)谡務(wù)撌裁?/h2>

風(fēng)險(xiǎn)行政法研究的興起，肇始于一個(gè)未必明言的基本假定:風(fēng)險(xiǎn)，作為一種“現(xiàn)代的”甚至“后現(xiàn)代的”、“新的”社會(huì)事實(shí)，其重要性在不斷上升，要求包括行政法在內(nèi)的法律體系作出適當(dāng)回應(yīng)。問(wèn)題是，脫下語(yǔ)詞的時(shí)髦外衣，直面事物本身，風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于行政法而言，有什么特殊意義嗎?如果沒(méi)有，為什么值得單列出來(lái)專(zhuān)門(mén)研究?如果有，究竟在什么意義上可稱(chēng)之為特殊?

這個(gè)問(wèn)題實(shí)際涉及風(fēng)險(xiǎn)行政法研究的基本定位，即風(fēng)險(xiǎn)行政法研究存在的意義。風(fēng)險(xiǎn)行政，是公共行政中的一部分，在這個(gè)意義上，風(fēng)險(xiǎn)行政法可以說(shuō)是一般行政法的一個(gè)分支部門(mén)。但是這一分支，與傳統(tǒng)的部門(mén)行政法分支，如治安行政法、稅務(wù)行政法等相比，有明顯的不同。傳統(tǒng)的部門(mén)行政法大多是將一般行政法原理具體應(yīng)用于特定領(lǐng)域的結(jié)果。而風(fēng)險(xiǎn)行政法則集中地對(duì)于一般行政法原理提出了上述種種挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)從根本上說(shuō)，來(lái)源于風(fēng)險(xiǎn)行政法試圖回應(yīng)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，也就是現(xiàn)代社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)的某些特性。這就意味著，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)行政法研究時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)明確的是，當(dāng)我們談?wù)擄L(fēng)險(xiǎn)時(shí)我們究竟在談?wù)撌裁础?/p>

(一)實(shí)在意義上的風(fēng)險(xiǎn)

作為一種現(xiàn)實(shí)存在的風(fēng)險(xiǎn)，即不利后果發(fā)生的可能性久已有之;人類(lèi)評(píng)估和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的努力，據(jù)說(shuō)也有數(shù)千年歷史。〔14〕參見(jiàn)［美］彼得·L.伯恩斯坦:《與天為敵:風(fēng)險(xiǎn)探索傳奇》，穆瑞年等譯，機(jī)械工業(yè)出版社2007年版。但是，“風(fēng)險(xiǎn)”這個(gè)概念，卻遲至中世紀(jì)晚期近代化初期才在人類(lèi)的歷史文獻(xiàn)中出現(xiàn)，在此之前，人們用“運(yùn)(氣)”或“命(運(yùn))”這樣的詞來(lái)描述同一現(xiàn)實(shí)?！?5〕對(duì)西歐近代以來(lái)“風(fēng)險(xiǎn)”概念演變歷史追溯，參見(jiàn):Deborah Lupton，Risk，Routledge，1999.追溯這一歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)這一概念，從一開(kāi)始就不僅僅是對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的描述和確認(rèn)，而同時(shí)也包含了對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的態(tài)度。“傳統(tǒng)文化中并沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)概念，因?yàn)樗麄儾⒉恍枰@個(gè)概念”，〔16〕［英］吉登斯:《失控的世界》，周紅云譯，江西人民出版社2001年版，第18頁(yè)。這是因人類(lèi)并不自以為可以掌控“命運(yùn)”，但自以為可以管理“風(fēng)險(xiǎn)”。在這個(gè)意義上，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)概念與現(xiàn)代社會(huì)中人類(lèi)試圖掌控未來(lái)的態(tài)度相關(guān)。這種主觀評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)變背后，是現(xiàn)代社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)與傳統(tǒng)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)在特征的重大變化。即傳統(tǒng)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，更多來(lái)自人類(lèi)社會(huì)之外，如洪災(zāi)、干旱等，是從“外部”降臨到人類(lèi)身上的;而現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如交通事故、礦難等，更多內(nèi)生于人類(lèi)社會(huì)，是人類(lèi)自身活動(dòng)的伴隨物，用流行的、暗含了價(jià)值評(píng)斷的表達(dá)就是:現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)是人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步(特別是以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)步為標(biāo)志)的副作用。

使風(fēng)險(xiǎn)概念更加復(fù)雜的是，晚期工業(yè)社會(huì)或工業(yè)社會(huì)晚期的風(fēng)險(xiǎn)又出現(xiàn)了新的特性。在工業(yè)社會(huì)早期，風(fēng)險(xiǎn)仍被認(rèn)為是可控的，“一旦發(fā)生災(zāi)難，消防隊(duì)趕到了;一旦發(fā)生交通事故，保險(xiǎn)賠償支付之”，因此世界仍是安全的。也就是說(shuō)，如商船沉沒(méi)、交通事故、礦難、失業(yè)等，其風(fēng)險(xiǎn)后果可以“靠著事故統(tǒng)計(jì)學(xué)的幫助”，通過(guò)概括性解決藥方以及被推廣的“損害賠償”(money for damages)，通過(guò)保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度受到控制和處理。但到了工業(yè)社會(huì)后期，如核能、化學(xué)、生物技術(shù)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)無(wú)法通過(guò)事故統(tǒng)計(jì)學(xué)和保險(xiǎn)制度來(lái)處理，因?yàn)槠浜蠊胺秶跁r(shí)空上可能無(wú)限延展、根本無(wú)法確定損害的范圍、可能以不可逆轉(zhuǎn)的巨災(zāi)為最壞情形，從而是“無(wú)法計(jì)算”、難以預(yù)測(cè)和難以控制的。〔17〕［德］烏爾里希貝克:《世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，吳英姿、孫淑敏譯，南京大學(xué)出版社2004年版，第70-72頁(yè)。也就是說(shuō)，在工業(yè)社會(huì)早期，風(fēng)險(xiǎn)雖然包含不確定性，但這種不確定性是有限的，意指不利后果的發(fā)生畢竟是可能性而不是百分百確定的必然性;這種不確定性在一定的意義上，主要但不限于指可以量化方式確定不利后果的具體發(fā)生概率，是可確定的、相應(yīng)地也是可控制的。但工業(yè)社會(huì)后期，人們發(fā)現(xiàn)許多風(fēng)險(xiǎn)，主要是高新科學(xué)技術(shù)應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)，其不確定性程度大大增加，包括但不限于意指不能確定不利后果的可能范圍大小、嚴(yán)重程度、具體發(fā)生概率等，從而是難以控制的(如果不是完全不可控制的話)。

需要說(shuō)明的是，當(dāng)現(xiàn)代“新”風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，傳統(tǒng)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)并未消失;工業(yè)社會(huì)晚期的風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，工業(yè)社會(huì)早期的風(fēng)險(xiǎn)也未消失。這樣，概括起來(lái)，現(xiàn)代社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)概念，作為不利后果發(fā)生的可能性而非確定性，有兩種類(lèi)型?！?8〕借用吉登斯的分類(lèi)法。參見(jiàn)［英］吉登斯:《超越左與右》，李惠斌、楊雪冬譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版。一是所謂的“外部風(fēng)險(xiǎn)”，即源于人類(lèi)社會(huì)之外的自然實(shí)在而與人的決策和行動(dòng)無(wú)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)中有許多在現(xiàn)代社會(huì)得到了有效控制，但并未完全消失。二是“人為”制造意義上的風(fēng)險(xiǎn)，即源于人類(lèi)決定和行動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，在這個(gè)意義上亦可稱(chēng)之為人類(lèi)社會(huì)的內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)。這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，在工業(yè)社會(huì)早期一般被認(rèn)為是可控的，在工業(yè)社會(huì)晚期卻更多地被認(rèn)為是不可控的。其中最典型的是伴隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

在這里，容易令人混淆的是兩種情形。第一種是傳統(tǒng)上不被認(rèn)為是有風(fēng)險(xiǎn)的事物，到了現(xiàn)代社會(huì)卻被當(dāng)成有風(fēng)險(xiǎn)的，如貝克所說(shuō)的:“今天類(lèi)似現(xiàn)象是顯而易見(jiàn)的，無(wú)害的東西、酒、茶、生面團(tuán)等等，都變成危險(xiǎn)的東西?；试谑澜绶秶鷥?nèi)成為長(zhǎng)期毒物。曾經(jīng)被高度贊揚(yáng)的財(cái)富源泉(原子能、化學(xué)、基因技術(shù)等等)都轉(zhuǎn)變?yōu)椴豢深A(yù)測(cè)的危險(xiǎn)源泉?！薄?9〕［德］烏爾里希貝克:《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，譯林出版社2003年版，第59頁(yè)。第二種是傳統(tǒng)上被認(rèn)為是“外部風(fēng)險(xiǎn)”的，到了現(xiàn)代社會(huì)被當(dāng)成是由人為決定和行為所導(dǎo)致的“人為風(fēng)險(xiǎn)”，比如在傳統(tǒng)社會(huì)被認(rèn)為是“命運(yùn)安排”的某些疾病，到現(xiàn)代卻被認(rèn)為很可能是不良生活習(xí)慣所致。事實(shí)上，這兩種情形均涉及對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的風(fēng)險(xiǎn)之主觀認(rèn)知的變化。

(二)建構(gòu)意義上的風(fēng)險(xiǎn):風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的真正對(duì)象

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，是人們解決或應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的一種努力。這就意味著，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，以將風(fēng)險(xiǎn)“問(wèn)題化”為前提。這種“問(wèn)題化”過(guò)程，至少涉及了如下不可避免的、卻并未得到足夠注意的重要問(wèn)題。

首先，并非所有現(xiàn)實(shí)存在的風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)成為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的對(duì)象，只有那些“已被認(rèn)知”(recognized)且被認(rèn)知為重要的風(fēng)險(xiǎn)，才會(huì)成為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的對(duì)象。這就使得風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的風(fēng)險(xiǎn)，具有了“主觀性”維度。正是在這個(gè)意義上，風(fēng)險(xiǎn)可被稱(chēng)為客觀實(shí)在與主觀建構(gòu)的結(jié)合。如前所述，風(fēng)險(xiǎn)這一概念在歷史上的出現(xiàn)本身就包含了人類(lèi)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度;而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的研究更揭示出，〔20〕Paul Slovic，Trust，Emotion，Sex，Politics＆Science:Surveying The Risk-Assessment Battlefield.Risk Analysis 19.4，1999，pp.689-701.在現(xiàn)代社會(huì)中，人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，不止取決于對(duì)作為客觀實(shí)在的風(fēng)險(xiǎn)本身的認(rèn)知，而且還涉及對(duì)已經(jīng)獲得認(rèn)知的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，這種評(píng)價(jià)有著明顯的個(gè)體偏好差異，并且不可避免地受到社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化的影響。

使得風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制任務(wù)更加復(fù)雜的是，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的主觀認(rèn)知本身也可能成為現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源。這是因?yàn)閷?duì)風(fēng)險(xiǎn)的主觀認(rèn)知，可能符合也可能不符合現(xiàn)實(shí)存在;當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的主觀認(rèn)知不符合現(xiàn)實(shí)存在時(shí)，可能夸大也可能縮小了風(fēng)險(xiǎn)所包含的不利后果大小及發(fā)生的可能性。無(wú)論夸大或縮小，都可能導(dǎo)致“不理性”的反應(yīng)，從而可能導(dǎo)致各種新的不利后果的發(fā)生。相對(duì)于最初被認(rèn)知的風(fēng)險(xiǎn)而言，因?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)不理性反應(yīng)而引發(fā)的新風(fēng)險(xiǎn)，可稱(chēng)之為“次階風(fēng)險(xiǎn)”。從這種次階風(fēng)險(xiǎn)之所以發(fā)生源于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的主觀認(rèn)知來(lái)看，它體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)主觀性維度;但從這種對(duì)主觀認(rèn)知本身是一種客觀存在的社會(huì)事實(shí)，而且這種認(rèn)知本身(可能)催生現(xiàn)實(shí)的不理性反應(yīng)來(lái)看，它又是一種實(shí)實(shí)在在的風(fēng)險(xiǎn)。典型的如日本福島核泄漏在我國(guó)引發(fā)的搶鹽風(fēng)潮，它充分地說(shuō)明了這類(lèi)因風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知而引發(fā)的社會(huì)恐慌本身就是需要應(yīng)對(duì)的、現(xiàn)實(shí)存在的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制者并不能簡(jiǎn)單地以其并無(wú)可靠根據(jù)而不予理睬。

而且，并非所有被認(rèn)知為“重大”的風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)被納入到風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的范圍之內(nèi)。某些不利后果極為嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)也可能不被認(rèn)為是需要解決的問(wèn)題。因?yàn)椴焕蠊l(fā)生之可能性的另一面是獲得各種收益之可能性。從這種“積極”的角度看，風(fēng)險(xiǎn)即(獲益的)機(jī)會(huì)。正是為了強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的另一面即機(jī)會(huì)，有研究者提出，“可接受風(fēng)險(xiǎn)”一詞本身是引人誤解的，因?yàn)椤皣?yán)格說(shuō)來(lái)，誰(shuí)都不愿意接受風(fēng)險(xiǎn)”，我們真正接受的，是以風(fēng)險(xiǎn)為必要條件或必要代價(jià)的、可能獲得的收益?！?1〕［美］費(fèi)斯科霍夫等:《人類(lèi)可接受風(fēng)險(xiǎn)》，王紅漫譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第3、4頁(yè)。這種伴隨風(fēng)險(xiǎn)的收益并不一定是物質(zhì)利益，其中還包括一些為人所珍視的價(jià)值，如自由。事實(shí)上，正是風(fēng)險(xiǎn)所伴隨的不確定性本身使得人的決策和行動(dòng)“自由”本身成為可能，“自由以存在可選擇的行為可能性為前提，而選擇的可能性包含了風(fēng)險(xiǎn)”;〔22〕［德］萊納沃爾夫:《風(fēng)險(xiǎn)法的風(fēng)險(xiǎn)》，陳霄譯，載劉剛編譯:《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制:德國(guó)的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版。在沒(méi)有不確定性和風(fēng)險(xiǎn)的地方，就沒(méi)有自由。這就意味著，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的目標(biāo)從根本上說(shuō)不能定位于零風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榱泔L(fēng)險(xiǎn)的世界，即使是可能的，在熱愛(ài)自由的人們來(lái)看，也是不可欲的;并且風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程也根本不可能是一個(gè)純粹的技術(shù)過(guò)程，而只能是一個(gè)不可避免地會(huì)涉及利益權(quán)衡和價(jià)值判斷問(wèn)題的政治過(guò)程。

(三)應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)概念

以此風(fēng)險(xiǎn)概念比照當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)行政法研究，可以發(fā)現(xiàn)不少隨意使用甚至誤用風(fēng)險(xiǎn)概念的現(xiàn)象。有一些參與討論者，只是在表面上談?wù)擄L(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上將其談?wù)摰摹帮L(fēng)險(xiǎn)”一詞換成不那么時(shí)髦的“危險(xiǎn)”或“危害”，對(duì)其論證也不會(huì)有實(shí)質(zhì)性影響。還有一些研究者(如布雷耶)，只從現(xiàn)實(shí)存在的角度理解風(fēng)險(xiǎn)，而在很大程度上忽略了作為規(guī)制對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)所具有的主觀建構(gòu)特征，至于那些更多把關(guān)注點(diǎn)放在如何改善風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制以便更好地控制現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的行政法學(xué)者(如孫斯坦)，通常是在“工業(yè)社會(huì)早期的風(fēng)險(xiǎn)”意義上理解風(fēng)險(xiǎn)，也即只關(guān)注“可控的風(fēng)險(xiǎn)”或“風(fēng)險(xiǎn)的可控性”，而在很大程度上忽略了貝克所謂的“工業(yè)社會(huì)晚期的風(fēng)險(xiǎn)”，即難以預(yù)測(cè)和控制的風(fēng)險(xiǎn)，由此避開(kāi)了下文所述之風(fēng)險(xiǎn)行政法研究的真正困難所在。

需要補(bǔ)充的是，法律是調(diào)整人類(lèi)行為的規(guī)范。若風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生與人的決定和行動(dòng)選擇無(wú)關(guān)，則法律的介入就毫無(wú)意義，比如，引發(fā)洪水泛濫等風(fēng)險(xiǎn)的太陽(yáng)黑子運(yùn)動(dòng)，就被認(rèn)為是自然科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的事，與法律無(wú)關(guān)。就此而言，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)入法律調(diào)整范圍的前提是其在概念上被理解為與人的決定和行動(dòng)有關(guān)。但這并不意味著，非“人為”風(fēng)險(xiǎn)的外部風(fēng)險(xiǎn)被排除在法學(xué)的視野之外了，因?yàn)椤敖?gòu)意義上的風(fēng)險(xiǎn)”告訴我們，外部風(fēng)險(xiǎn)和人為風(fēng)險(xiǎn)一樣可能因人的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和響應(yīng)行為而引發(fā)“次階風(fēng)險(xiǎn)”，從而進(jìn)入人類(lèi)行為規(guī)范的世界。

三、前提問(wèn)題之二:風(fēng)險(xiǎn)行政法研究的問(wèn)題與范圍

(一)風(fēng)險(xiǎn)行政法研究的困難所在:無(wú)知問(wèn)題

當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)行政法研究中探討的許多問(wèn)題，雖然具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和應(yīng)用價(jià)值，但卻并不“獨(dú)特”。比如前面提及的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制實(shí)際上總是涉及權(quán)益權(quán)衡的問(wèn)題，包括這種利益權(quán)衡背后更深層次的自由與安全之間的沖突與調(diào)和問(wèn)題，就是廣泛存在于整個(gè)行政法乃至整個(gè)法律領(lǐng)域的問(wèn)題，而并非為風(fēng)險(xiǎn)行政法所獨(dú)有。至于在風(fēng)險(xiǎn)行政法學(xué)界已經(jīng)廣為人知的議程設(shè)置的偶然性、最后十分之一問(wèn)題、〔23〕［美］布雷耶:《打破惡性循環(huán):政府如何有效地規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)》，宋華琳譯，法律出版社2009年版。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)本身會(huì)帶來(lái)替代性風(fēng)險(xiǎn)、潛在收益喪失甚至系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)〔24〕Frank B.Cross，Paradoxical Perils of the Precautionary Principle，53 Washington＆Lee Law Review，1996，p.851.等問(wèn)題，其實(shí)也可以理解為是久已有之的、理性決策和利益權(quán)衡等公法問(wèn)題在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域以新的形式呈現(xiàn)。

那么，風(fēng)險(xiǎn)行政法所面對(duì)的獨(dú)特問(wèn)題究竟是什么?答案就是:無(wú)知。

風(fēng)險(xiǎn)與不確定性相伴，現(xiàn)代社會(huì)中的前述兩類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)(外部風(fēng)險(xiǎn)和人為風(fēng)險(xiǎn))，作為不利后果發(fā)生的可能性而非確定性，其共同的特性是涉及人類(lèi)知識(shí)的限度。其中，外部風(fēng)險(xiǎn)之所以是風(fēng)險(xiǎn)而不是確定性，是因?yàn)槿祟?lèi)對(duì)社會(huì)之外的領(lǐng)域(即自然)的了解在特定歷史時(shí)期和特定情境中是有限度的。而人為風(fēng)險(xiǎn)之所以是風(fēng)險(xiǎn)而不是確定性，則是因?yàn)槿藢?duì)自身和自身所創(chuàng)造的文明(包括極大增強(qiáng)了人類(lèi)利用自然能力的科學(xué)技術(shù))的了解在特定歷史時(shí)期和特定情境中是有限度的?！?5〕無(wú)知始終是就“當(dāng)下”而言的無(wú)知，當(dāng)科學(xué)技術(shù)和知識(shí)的增長(zhǎng)消除了特定的無(wú)知，也就等于從源頭消除了特定的不確定性以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。只是，已知的范圍之外，永遠(yuǎn)還是無(wú)知。正是在這個(gè)意義上，風(fēng)險(xiǎn)、不確定性與人的無(wú)知緊密相關(guān)。

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制和其他傳統(tǒng)行政活動(dòng)的根本不同，就在于規(guī)制者必然遭遇這種無(wú)知。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)的這種不確定性或者說(shuō)人類(lèi)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)限度，從根本決定了用什么方法和手段來(lái)防范或控制風(fēng)險(xiǎn)同樣是不確定的，同樣會(huì)遇到人類(lèi)知識(shí)的限度，也即無(wú)知。

換句話說(shuō)，在“無(wú)知”籠罩之處，什么是良好的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)成為沒(méi)有答案的問(wèn)題。在既不能證實(shí)也不能證否風(fēng)險(xiǎn)之確定存在時(shí)，規(guī)制機(jī)關(guān)若采取行動(dòng)，可能發(fā)現(xiàn)原來(lái)高估了風(fēng)險(xiǎn)而犯了“過(guò)度規(guī)制”的錯(cuò)誤;若不采取行動(dòng)，可能又會(huì)發(fā)現(xiàn)原來(lái)低估了風(fēng)險(xiǎn)而犯了“規(guī)制不足”的錯(cuò)誤。相應(yīng)地，這種“無(wú)知”也使得事先確立適度平衡的規(guī)范以指導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)成為不可能的任務(wù)，因?yàn)榫烤故裁词菍?duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)本身的適當(dāng)規(guī)范也無(wú)答案。而缺乏規(guī)范指引，就沒(méi)有什么阻止風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)“特別熱心地推進(jìn)其規(guī)制目標(biāo)”，以至于過(guò)多地限制了企業(yè)和公民的行動(dòng)自由;也沒(méi)有什么能阻止風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)放任風(fēng)險(xiǎn)，“忽視保護(hù)環(huán)境和公眾健康的公益要求”?！?6〕Elizabeth Fisher，Risk Regulation and the Rule of Law:Searching for Intelligible Principles in the Administrative State，3 Envtl.L.Rev.，2001，pp.139-147.換句話說(shuō)，這意味著對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)任性(accountability)失去了基本的保障，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)本身就陷入了“失控的世界”，由此帶來(lái)需要應(yīng)對(duì)的“次階風(fēng)險(xiǎn)”。

清楚地意識(shí)到這種“無(wú)知”的存在，就能夠更好地理解前述有關(guān)本益分析在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的適用之爭(zhēng)。在風(fēng)險(xiǎn)行政研究領(lǐng)域里，一些本益分析的倡導(dǎo)者顯然忽略了如下事實(shí):在上述超出人類(lèi)知識(shí)限度的“無(wú)知”之投射范圍之內(nèi)，不可能進(jìn)行成本——收益的衡量。事實(shí)上，在這種絕對(duì)“無(wú)知”的范圍內(nèi)，任何嚴(yán)格意義上合乎“科學(xué)理性”的行動(dòng)都是不可能的。只有沒(méi)有意識(shí)到這一無(wú)知問(wèn)題，或者雖然意識(shí)到了這一問(wèn)題但沒(méi)有充分理解這一問(wèn)題的重要性，才會(huì)在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域一味推崇本益分析以及其他任何版本的“專(zhuān)家統(tǒng)治”進(jìn)路。因?yàn)檫@種無(wú)知的存在，當(dāng)代的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)，不僅無(wú)法通過(guò)執(zhí)行立法上的確定規(guī)范而合法化，還無(wú)法因符合專(zhuān)家的科學(xué)“理性”而合法化。正是在這些意義上，無(wú)知決定了行政法治的要求在風(fēng)險(xiǎn)行政領(lǐng)域無(wú)法以傳統(tǒng)方式實(shí)現(xiàn)。這，就是風(fēng)險(xiǎn)行政法研究無(wú)法真正逃避的難題。

(二)風(fēng)險(xiǎn)行政法研究的范圍:區(qū)分與劃界

行政法是有關(guān)公共行政的法。出于學(xué)科本位的思考習(xí)慣，風(fēng)險(xiǎn)行政法研究者往往在有意無(wú)意之中，假定應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的“最佳”方式甚至“唯一”方式是公共行政和行政法。但事實(shí)上，公共行政和行政法既非應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的僅有選擇，也非在任何情況下的最佳方式。由此而來(lái)的問(wèn)題是:在何種情況下風(fēng)險(xiǎn)才會(huì)成為公共行政/行政法問(wèn)題?在何種情況下風(fēng)險(xiǎn)才應(yīng)當(dāng)被當(dāng)做公共行政/行政法的問(wèn)題?這涉及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)行政法研究范圍的邊界意識(shí)。

一方面，公共行政/行政法并非應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的唯一方式。迄今為止，現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)形成了三類(lèi)相對(duì)較為成熟的治理機(jī)制模式:政府、市場(chǎng)和社會(huì)。理論上，也可通過(guò)這三種模式實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的處理?！?7〕參見(jiàn)楊雪冬:《全球化、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與復(fù)合治理》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2004年第4期。其中，政府機(jī)制的特色是命令和層級(jí)控制，市場(chǎng)機(jī)制的特色在于個(gè)體化和自由競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)機(jī)制的主要特色在于自愿協(xié)作。這三種機(jī)制中，政府和市場(chǎng)模式發(fā)展較為成熟，處于行政法核心地帶的是政府機(jī)制，市場(chǎng)機(jī)制則在傳統(tǒng)上被認(rèn)為是私法的領(lǐng)地，原則上被排除在行政法疆域之外。至于社會(huì)機(jī)制，包括了多種多樣并不統(tǒng)一的組織形式和活動(dòng)方式，作為一種相對(duì)較新的公共治理形式，處于公法和私法的交叉地帶?！?8〕參見(jiàn)沈巋主編:《誰(shuí)還在行使權(quán)力——準(zhǔn)政府組織個(gè)案研究》，清華大學(xué)出版社2003年版。行政法學(xué)上的公共行政，既包括了屬于政治國(guó)家領(lǐng)域里的政府行政，也包括了屬于市民社會(huì)領(lǐng)域里的社會(huì)公行政?！?9〕姜明安主編:《行政法與行政訴訟學(xué)》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2011年版，第5頁(yè)。

另一方面，公共行政/行政法也未必在任何情況下都是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的“最好”方式。事實(shí)上，“決策于不確定性之中”，是人類(lèi)普遍的日常生活經(jīng)驗(yàn)。一般而言，只要個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)行為的后果歸于行動(dòng)者自身，則風(fēng)險(xiǎn)的存在本身一般并不會(huì)成為法律問(wèn)題，如個(gè)人之間的愿賭服輸以及市場(chǎng)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)。只有當(dāng)個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)行為之不利后果“外部化”而影響到他人時(shí)，才會(huì)成為法律問(wèn)題，例如，交通事故的發(fā)生侵害他人的人身安全。即使出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)“外部化”，也不一定需要公共行政和行政法的規(guī)制，因?yàn)楫?dāng)風(fēng)險(xiǎn)能夠并無(wú)困難地歸于個(gè)人時(shí)，侵權(quán)法和債法往往是使風(fēng)險(xiǎn)之外部性“內(nèi)部化”的更好選擇。

那么，通過(guò)公共行政/行政法方式規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的根據(jù)究竟是什么?

規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的努力背后，是對(duì)安全的需求。自近代國(guó)家出現(xiàn)以來(lái)，公共行政的安全職能就定位在保障“公共安全”，而非“個(gè)體化”的“安全”。在個(gè)體化意義上，受到法律保障的，更多的是自由，而非安全。通過(guò)公共行政/行政法方式規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的根據(jù)也在此:只有當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)威脅到公共安全時(shí)，才有必要以公共行政/行政法的方式予以應(yīng)對(duì)。有研究者宣稱(chēng):“誰(shuí)提到規(guī)制，誰(shuí)就已經(jīng)預(yù)設(shè)了歸責(zé)主體的去個(gè)體化”，〔30〕［德］雷普希思:《通過(guò)行政法的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控》，李忠夏譯，載劉剛編譯:《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制:德國(guó)的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版。(為了保持與本文正文行文一致，已將原譯文中的“調(diào)控”改為“規(guī)制”)在這個(gè)意義上，認(rèn)定“風(fēng)險(xiǎn)行政法的任務(wù)只能是對(duì)不確定的蓋然性進(jìn)行個(gè)體歸責(zé)”，〔31〕［德］雷普希思:《通過(guò)行政法的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控》，李忠夏譯，載劉剛編譯:《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制:德國(guó)的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版。從而得出行政法面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)難有作為的結(jié)論，是從根本上誤解了公共行政和行政法的性質(zhì)。

借用研究者對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)與個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)分，可以說(shuō)，公共行政和行政法關(guān)注公共風(fēng)險(xiǎn)，而非私人風(fēng)險(xiǎn)。其中，所謂“私人風(fēng)險(xiǎn)”，指“那些分散制造、地方化的、可受個(gè)人控制的……風(fēng)險(xiǎn)”。而所謂“公共風(fēng)險(xiǎn)”，指那些“集中或者批量生產(chǎn)、廣為流通，且絕大部分都是處在單個(gè)風(fēng)險(xiǎn)承受者理解和控制之外、威脅到人類(lèi)的健康和安全的風(fēng)險(xiǎn)”。〔32〕Peter Huber，Safety and The Second Best:The Hazards of Public Risk Management in the Courts，85 Colum.L.Rev.277，1985，pp.277，278.如生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)就是典型的公共風(fēng)險(xiǎn):它起源于大范圍、多主體、長(zhǎng)期累積的資源利用和污染排放活動(dòng)，危及的是人類(lèi)社會(huì)自身存在的自然基礎(chǔ)這一集體利益。貝克等風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論家們所特別強(qiáng)調(diào)的現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在生產(chǎn)上的系統(tǒng)性和影響上的全球性，〔33〕國(guó)內(nèi)法學(xué)界對(duì)此的討論，參見(jiàn)南連偉:《風(fēng)險(xiǎn)刑法理論的批判與反思》，載《法學(xué)研究》2012年第4期。亦可納入公共行政及行政法所強(qiáng)調(diào)的“公共性”。一旦采取著眼于公共性的視角，就能更加清晰地認(rèn)識(shí)到:“環(huán)境污染在很大程度上不能歸入個(gè)人的行為，而是一種社會(huì)現(xiàn)象;哪怕設(shè)備運(yùn)營(yíng)商再如何細(xì)心謹(jǐn)慎，技術(shù)本身也可能是危險(xiǎn)的。效應(yīng)關(guān)聯(lián)已經(jīng)摧毀了一切個(gè)體的行為貢獻(xiàn)?！薄?4〕［德］雷普希思:《通過(guò)行政法的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控》，李忠夏譯，載劉剛編譯:《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制:德國(guó)的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版。這其實(shí)也是貝克所謂“有組織不負(fù)責(zé)任”〔35〕［德］貝克、約翰內(nèi)斯·威爾姆斯:《自由與資本主義》，路國(guó)林譯，浙江人民出版社2001年版，第160頁(yè)。所揭示的:對(duì)那些已經(jīng)成為公共風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)體化應(yīng)對(duì)方案已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘了，公共風(fēng)險(xiǎn)需要集體的應(yīng)對(duì)方案。廣義的公共行政，可以成為種種不同形式的集體應(yīng)對(duì)方案(包括政府規(guī)制和社會(huì)行政)的一個(gè)方便的統(tǒng)稱(chēng)。

值得指出的是，在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，上述私人風(fēng)險(xiǎn)與公共風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)分界線趨于模糊，因?yàn)閭鹘y(tǒng)上被歸入“私人風(fēng)險(xiǎn)”的，可能單純因其不利后果在時(shí)空上的延展，而危及公眾的安全，如私人經(jīng)營(yíng)的核電廠，因安全管理失誤而導(dǎo)致的核泄漏風(fēng)險(xiǎn);原本“分散制造的”風(fēng)險(xiǎn)，也可能產(chǎn)生“超出個(gè)體控制”的、影響廣泛的嚴(yán)重后果，例如，我國(guó)的松花江污染事故，就是起源于特定化工廠爆炸這一“個(gè)別”事件。還有大量的風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)，可以同時(shí)以私人風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)的形式存在。如汽車(chē)等交通工具的使用，既有出現(xiàn)交通事故的私人風(fēng)險(xiǎn)，也有尾氣排放造成大氣污染的公共風(fēng)險(xiǎn)?！?6〕對(duì)有關(guān)汽車(chē)的使用是否屬于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論中的風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)刑法學(xué)界爭(zhēng)論激烈。參見(jiàn)勞東燕:《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與變動(dòng)中的刑法理論》，載《中外法學(xué)》2014年第1期。

四、結(jié)語(yǔ)

二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為“科研界、產(chǎn)業(yè)界和公共政策領(lǐng)域里的重要主題”，〔37〕Baruch Fischhoff，Stephen R.Watson，Chirs Hope:《界定風(fēng)險(xiǎn)》，載金自寧編譯:《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法》，法律出版社2012年。從理論上明晰風(fēng)險(xiǎn)行政法相關(guān)討論的前提實(shí)屬必要。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的特殊困難，被很多行政法研究者描述為“決策于不確定性之中”(decision under uncertainty)。這并非錯(cuò)誤的描述，但止步于此還不夠確切。因?yàn)檫@種描述沒(méi)有回答，“決策于不確定性之中”這一自古有之的常見(jiàn)現(xiàn)象何以在當(dāng)代成為行政法問(wèn)題;更沒(méi)有回答，為何已經(jīng)成為行政法問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制難以求解?；谶@種問(wèn)題意識(shí)，本文嘗試?yán)迩屣L(fēng)險(xiǎn)概念、風(fēng)險(xiǎn)行政法研究的特殊困難及其范圍等前提問(wèn)題，希望有助于相關(guān)研究和討論的深化。

(責(zé)任編輯:陳越峰)

*金自寧，北京大學(xué)深圳研究生院副教授，法學(xué)博士。本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的行政法研究”(項(xiàng)目號(hào)13BFX032)和教育部人文社會(huì)科學(xué)青年項(xiàng)目“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法治”(項(xiàng)目號(hào)11YJC820047)的階段性研究成果。