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    試論近代河南教育督學(xué)制度之沿革

    2014-03-31 22:44楊光輝
    黨史博采·理論版 2014年2期
    關(guān)鍵詞:學(xué)部督學(xué)教育廳

    楊光輝

    我國(guó)教育督導(dǎo)制度開始于清朝末年,當(dāng)時(shí)稱之為視學(xué),北洋時(shí)期沿襲之,此階段被稱為視學(xué)制度階段。從南京國(guó)民政府時(shí)期一直延續(xù)到新中國(guó)建立,改稱督學(xué),稱為督學(xué)制度階段。

    晚清視學(xué)制度可分為三級(jí):最高級(jí)別為部派員,稱為視學(xué)官;其次為督撫派員,稱為省視學(xué),再后者為提學(xué)使派員,稱為縣視學(xué),初步構(gòu)建起了三級(jí)學(xué)務(wù)巡視制度,奠定了我國(guó)督學(xué)制度的基礎(chǔ)。1906年學(xué)部仿效當(dāng)時(shí)的日本文部省所制定的官制而奏擬學(xué)部官制,認(rèn)為:學(xué)部為全國(guó)學(xué)務(wù)總匯之樞紐,國(guó)民程度之深淺,教育推行之遲速,應(yīng)率督催,責(zé)任繁重,應(yīng)該“設(shè)官分職”,在其分官設(shè)職的框架中,擬在學(xué)部之下設(shè)司、科等垂直管理,同時(shí)設(shè)視學(xué)官,待遇與資格“擬設(shè)視學(xué)官(暫無定員,約十二人以內(nèi)),秩正五品,視郎中”,其職責(zé)“專任巡視京外學(xué)務(wù)”,并且還規(guī)定“其巡視地方及詳細(xì)規(guī)則,當(dāng)另定專章奏明辦理”[1],在學(xué)部官制中設(shè)視學(xué)官十二人,專門分區(qū)巡視京外學(xué)務(wù)。視學(xué)開始正式成為我國(guó)教育行政機(jī)關(guān)的一個(gè)組成部分。與此同時(shí),學(xué)部奏請(qǐng)各省學(xué)務(wù)制度也進(jìn)行調(diào)整。1906年政務(wù)處會(huì)同學(xué)部奏請(qǐng)裁撤全國(guó)各省學(xué)政而改設(shè)提學(xué)使司,作為統(tǒng)轄各省的教育行政機(jī)關(guān),提學(xué)使總管全省教育事務(wù),提學(xué)使下設(shè)學(xué)務(wù)處,同時(shí)另設(shè)省視學(xué)六人,承提學(xué)使之令,巡視廳、州、縣學(xué)務(wù)。為此,各省省視學(xué)“由曾習(xí)師范或出洋游學(xué),并曾充當(dāng)學(xué)堂管理員、教員,積有勞績(jī)者重任”,省視學(xué)職為六品,由提學(xué)使詳請(qǐng)督撫委派。地方廳、州、縣均設(shè)勸學(xué)所,專設(shè)視學(xué)一人,兼充學(xué)務(wù)總董,佐廳、州、縣長(zhǎng)官辦理學(xué)務(wù)。選任資格為“本籍紳衿年三十以外,品行端方,曾經(jīng)出洋游歷,或曾習(xí)師范者”,其委任“由提學(xué)使札派重任”,以正七品虛銜。至此,從中央到地方的各層級(jí)視學(xué)機(jī)構(gòu)正式建立。宣統(tǒng)元年學(xué)部奏擬訂學(xué)官章程折,針對(duì)視學(xué)區(qū)域的劃分、視學(xué)資格、視學(xué)權(quán)限、視學(xué)責(zé)任、視學(xué)待遇、視學(xué)時(shí)間、視學(xué)考察等進(jìn)行規(guī)定,中央一級(jí)視學(xué)制度進(jìn)一步健全完善,這是我國(guó)第一個(gè)中央教育行政機(jī)關(guān)的視學(xué)章程。依照《視學(xué)官章程》,1910年學(xué)部就分區(qū)派出了第一批視學(xué)官赴各省視察,河南是第一批受視察的省,當(dāng)時(shí)視學(xué)官還就河南省教育情況專門撰寫了視察報(bào)告。我國(guó)分區(qū)視察各省教育情況由此開始。

    民國(guó)初年,教育部曾這樣評(píng)價(jià)晚清視學(xué)制度,稱其“陳績(jī)可睹”,其原因“時(shí)提學(xué)使由部請(qǐng)簡(jiǎn),位側(cè)三司,雖受成于督撫而部中固得以其職權(quán)進(jìn)退之。即地方州縣亦得視其學(xué)務(wù)良窳,以為殿最,是以大小相維,中外一貫,有指臂之聯(lián),無秦越之視,其學(xué)制減否固不必言,要其有勵(lì)行中央政策之力,而無所予歧。”[2]民國(guó)對(duì)晚清時(shí)期視學(xué)制度的借鑒和繼承由此顯現(xiàn)。1912年1月,中華民國(guó)臨時(shí)政府在南京成立,學(xué)部遂改為教育部,下設(shè)專門司、普通司、社會(huì)司、參事室、總務(wù)廳和視學(xué)處。視學(xué)處為主持全國(guó)教育督導(dǎo)工作的專門機(jī)構(gòu),并繼續(xù)沿用清末教育視導(dǎo)制度,設(shè)視學(xué)1~2人,到各地視察教育工作。教育部派專員駐視學(xué)處,負(fù)責(zé)管理日常工作,并于1913年3月28日和12月30日先后頒布《視學(xué)處務(wù)細(xì)則》19條和《視學(xué)留部辦事細(xì)則》12條。地方各省亦根據(jù)規(guī)定設(shè)視學(xué)4人左右,負(fù)責(zé)各地教育督導(dǎo)工作。1914年,民國(guó)政府頒布教育部官制,于第十四條規(guī)定:“教育部設(shè)視學(xué)16人,承長(zhǎng)官之命,主管學(xué)務(wù)視察事項(xiàng)”,并專設(shè)視學(xué)處作為視學(xué)工作的專門辦事機(jī)關(guān)。同時(shí)公布了《視學(xué)室辦事細(xì)則》十二條,對(duì)視學(xué)人員的工作職責(zé)進(jìn)行了具體規(guī)定。然而,隨后中央頒布的各省官制,卻無省督學(xué)一職,因此后來各省巡按使不斷電詢裁留辦法,而此時(shí),教育部也為了繼續(xù)留設(shè)各省視學(xué)以維系學(xué)務(wù),規(guī)范教育,于同年6月6日上呈大總統(tǒng)文中明示民國(guó)視學(xué)制度在晚清視學(xué)制度基礎(chǔ)上的繼承和創(chuàng)新:“故省視學(xué)一職,關(guān)系于教育之統(tǒng)一,至為重要。前清奏定各省學(xué)務(wù)官制,特設(shè)省視學(xué)六人。民國(guó)以來,沿行不改,現(xiàn)在公布省官制雖無明文規(guī)定,而要職所關(guān),未可中輟,況邇年亂事頻仍,學(xué)風(fēng)日下,將欲振興教化,尤非先從視察入手,不能統(tǒng)籌并顧,救弊補(bǔ)偏。擬清仍留省視學(xué)一職,應(yīng)由各省巡按使慎選宗旨正大、深明教育原理之員,委充斯任。其員額即由巡按使酌量地方情形,妥為規(guī)定,惟至少之?dāng)?shù),必須4人,厘定官守,以專責(zé)成,隨時(shí)督飭分赴所屬認(rèn)真考察,切實(shí)指導(dǎo)。庶幾辦學(xué)官紳,各顧考成,地方學(xué)務(wù),日趨正軌。實(shí)于教育行政,裨益甚多。”[3]遂即,教育部又于6月17日通知各省巡按使,抓緊進(jìn)行省、道、縣視學(xué)的設(shè)置。建議省設(shè)視學(xué)4人,道設(shè)視學(xué)至少2人,均由巡按使予以委任;縣設(shè)視學(xué)至少1人,由道尹予以委任。為進(jìn)一步強(qiáng)化和規(guī)范地方視學(xué)工作,1917年教育部在制訂《教育廳暫行條例》中明文規(guī)定:教育廳設(shè)置省視學(xué)4~6人,負(fù)責(zé)視察全省教育事宜。1918年4月,教育部正式頒布了《省視學(xué)規(guī)程》和《縣視學(xué)規(guī)程》,對(duì)各省、縣的視學(xué)機(jī)構(gòu)、人員配備、視察內(nèi)容、工作程序和方法,及經(jīng)費(fèi)管理等事項(xiàng)都作了較明確的規(guī)定。并認(rèn)為道視學(xué)沒有必要設(shè)立,通知各省予以裁撤,特殊情況例外。《省視學(xué)規(guī)程》和《縣視學(xué)規(guī)程》為我國(guó)最早頒布的地方性視學(xué)法規(guī),這標(biāo)志著民國(guó)時(shí)期地方省、縣兩級(jí)教育視導(dǎo)制度的正式確立。

    民國(guó)時(shí)期,河南省省級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配備,隨著教育行政機(jī)構(gòu)的變化亦不斷調(diào)整。1912年,河南省改提學(xué)使司為教育司,管理全省教育事宜,于司內(nèi)設(shè)省視學(xué)四人。1913年1月,教育部將河南劃入第二視學(xué)區(qū),河南行政公署1914年春改為巡按使公署,在其政務(wù)廳下設(shè)省視學(xué)。1917年,中央頒布《教育廳暫行條例》,河南也遂及奉令組建教育廳,于開封雙龍巷租一處民宅開始辦公,設(shè)省視學(xué)六人。1927年,河南省政府成立,根據(jù)《河南教育廳暫行組織法》的規(guī)定,教育廳“設(shè)省督學(xué)六人,奉廳長(zhǎng)之命,視察和指導(dǎo)全省學(xué)務(wù)事宜”。[4]次年,鑒于“豫省承凋敝之余,各地學(xué)校均受影響,或僅維持現(xiàn)狀,或竟廢馳不堪,本廳職任所在,亟應(yīng)調(diào)查明白,以資督促。”[5],把全省分為了六個(gè)視察區(qū),每區(qū)約十八九縣,要求六位省督學(xué)定期出發(fā)視察學(xué)務(wù)。1931年3月,省政府公布《河南省教育廳辦事細(xì)則》,其中第七條規(guī)定:“督學(xué)承廳長(zhǎng)之命,視查并指導(dǎo)全省教育”[6]。1932年夏,教育廳成立督學(xué)處,設(shè)督學(xué)五人,并于同年頒布了《河南教育廳督學(xué)辦事細(xì)則》,規(guī)定:“督學(xué)于視察時(shí),得令縣視學(xué)或教育委員陪同前往,以備諮詢”,且“督學(xué)至各地方視察時(shí),對(duì)各教育機(jī)關(guān)無庸預(yù)期通知”,如“督學(xué)遇有各教育機(jī)關(guān)人員不能稱職者,得隨時(shí)撤換呈報(bào),或呈請(qǐng)廳長(zhǎng)處分之”[7],由此可見,此時(shí)督學(xué)的權(quán)力明顯加大。奉南昌行營(yíng)令,1934年9月河南省實(shí)行合署辦公,教育廳并入省政府內(nèi),“設(shè)督學(xué)五人,視察員三人”,“督學(xué)承廳長(zhǎng)之命,視察指導(dǎo)全省教育?!盵8]然而,實(shí)際視察工作中,因督學(xué)人員過少,督導(dǎo)工作往往是力不從心,正如教育部督學(xué)戴夏、周邦道在視察河南教育完竣后,認(rèn)為“惟轄區(qū)遼闊,省督學(xué)五人,尚不敷分配?!盵9]河南省教育廳也強(qiáng)烈感受到“本省區(qū)域廣大,所屬一百十一縣,中等學(xué)校二百四十余所,小學(xué)萬七千七百余所,教廳僅督學(xué)四人,視察員三人,極感不敷分配?!盵10]于是,1936年,河南教育廳決定完善督學(xué)視察辦法,實(shí)施增加督學(xué)員額、縣督學(xué)受省督學(xué)指揮、督學(xué)分區(qū)常駐辦公、舉辦視導(dǎo)會(huì)議、重修視察表格等舉措。endprint

    為專門培訓(xùn)全省教育視導(dǎo)人員,河南省于1918年專門成立了全省縣視學(xué)講習(xí)所,直隸于河南教育廳。培訓(xùn)的主要內(nèi)容是學(xué)校行政、視學(xué)綱要、現(xiàn)代教育及教授趨勢(shì)、地方教育之設(shè)施,現(xiàn)行教育法令等等。根據(jù)《河南全省縣視學(xué)講習(xí)所簡(jiǎn)章》規(guī)定:“講習(xí)期滿試驗(yàn)及格后,由教育廳依次按縣分別委任”,“凡未經(jīng)此次講習(xí)及格之各員,除由廳署認(rèn)可或別有規(guī)定外,嗣后均不得充任縣視學(xué)?!盵11]

    民國(guó)之后,河南省對(duì)地方縣教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)及人員進(jìn)行調(diào)整,1914年春裁撤勸學(xué)所,改設(shè)縣視學(xué)辦公處,以各級(jí)行政公署兼辦各級(jí)教育行政。[12]1917年又恢復(fù)勸學(xué)所,設(shè)縣視學(xué)一人。1923年,教育部頒布了《縣教育局規(guī)程》,河南遂廢止勸學(xué)所,改為教育局。根據(jù)《河南各縣教育局組織章程》規(guī)定,設(shè)視學(xué)1~2人,承教育局長(zhǎng)之命,負(fù)責(zé)視察和指導(dǎo)全縣教育事宜。明確規(guī)定縣視學(xué)的任職條件,即必須符合師范學(xué)?;蚋咧袔煼犊飘厴I(yè),曾任教育職務(wù)一年以上,或者二年以上師范講習(xí)科畢業(yè),曾任教育職務(wù)二年以上。后由縣長(zhǎng)從符合條件的人選中推薦三人,呈教育廳予以選任,如有必要,也可由教育廳直接委任。[13]

    1930年,河南教育廳鑒于“豫連年兵荒,教育日趨窮敗?,F(xiàn)值軍事告終,亟應(yīng)切實(shí)整頓,以符訓(xùn)政之旨而奠憲政之基?!盵14]為提高教育行政效率,三月份專門擬定視察大綱:“令各督學(xué)分赴外縣切實(shí)視察,期得明了各縣教育之實(shí)況?!盵15]并“將全省各縣劃分六區(qū);每區(qū)各派督學(xué)一人,前往督察指導(dǎo)。并令各縣縣長(zhǎng)督同教育局長(zhǎng)共同協(xié)助,切實(shí)加以整頓。”[16]同年八月,頒布《河南各縣縣督學(xué)辦事細(xì)則》,從學(xué)校教育、社會(huì)教育及主管長(zhǎng)官或省督學(xué)委察事項(xiàng)三方面,對(duì)縣督學(xué)視察指導(dǎo)內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定,亦對(duì)縣督學(xué)視察指導(dǎo)方式方法做了明確規(guī)定。可是負(fù)責(zé)視察一縣教育的督學(xué)僅有一兩人,“以一縣學(xué)生之多,雖終日赴鄉(xiāng)巡視,尚恐視察未到,指導(dǎo)未周”[17],當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)視察河南教育的教育部督學(xué)亦認(rèn)為“縣督學(xué)人數(shù)過少,視察未能普遍,是當(dāng)前存在的問題?!盵18]此,1931年8月5日,河南省教育廳頒布《河南縣督學(xué)任用補(bǔ)充辦法》,對(duì)縣督學(xué)的任用與更換做了進(jìn)一步規(guī)定。在推行一段時(shí)間之后,1935年教育廳認(rèn)為將縣督學(xué)固定在某一縣區(qū)域內(nèi),則造成“惟因熟悉過甚,遂致瞻徇情面,所作視察銀告,未能代表真相者,在所不免。”[19]針對(duì)此況,為保證各督學(xué)視察工作切實(shí)有效,視察報(bào)告真實(shí)可靠,又研究制訂了《規(guī)定縣督學(xué)遞換視察辦法》,要求各督學(xué)在一定時(shí)期要相互輪換縣區(qū)視察??梢哉f,在民國(guó)時(shí)期,尤其是在南京國(guó)民政府時(shí)期,河南地方縣督學(xué)的管理逐步加強(qiáng),制度也漸趨完善,這也使得河南教育督導(dǎo)制度在這一時(shí)期不斷得到健全發(fā)展。

    注釋:

    [1] 《學(xué)部:奏酌擬學(xué)部官制并歸并國(guó)子監(jiān)事宜改定額缺折》,陳學(xué)恂主編:《中國(guó)近代教育史教學(xué)參考資料》,人民教育出版社,1986年,第588頁

    [2] 《教育公報(bào)》第三年第八期,《本部行政紀(jì)要乙編(普通教育)》

    [3] 雷國(guó)鼎:《中國(guó)近代教育行政制度史》,臺(tái)北:教育文物出版社,1983年,第189頁。

    [4]《河南教育廳暫行組織法》,《河南教育特刊》(全一冊(cè)),河南教育廳編輯處編印,1929年,“重要規(guī)程—16”。

    [5]《河南省政府教育廳十七年度工作報(bào)告》,河南教育特刊》(全一冊(cè)),河南教育廳編輯處編印,1929年,第188頁。

    [6]《河南省教育廳辦事細(xì)則》,《河南教育法令匯編》,河南省教育廳編印,民國(guó)二十一年,第48頁。

    [7]《河南教育廳督學(xué)辦事細(xì)則》,《河南教育法令匯編》,河南省教育廳編印,民國(guó)二十一年,第50-51頁。

    [8] 陳訪先:《河南教育現(xiàn)狀》,《河南教育特刊》(全一冊(cè)),河南教育廳編輯處編印,1929年,第65頁。

    [9]戴夏、周邦道:《河南教育概況— 一九三三年教育部督學(xué)戴夏、周邦道視察報(bào)告》,《河南教育資料匯編 民國(guó)部分》,河南省教育志編輯室編,1984年,第34頁。

    [10] 河南省政府秘書處:《河南省政府民國(guó)二十五年度行政計(jì)劃(丁 教育)》,河南省政府秘書處,1936年,第46頁。

    [11] 齊紅深、徐冶中:《中國(guó)教育督導(dǎo)綱鑒》,沈陽:遼寧大學(xué)出版社,1989年,第104-105頁。

    [12]《三十年河南教育沿革述要》,《河南教育資料匯編 民國(guó)部分》,河南省教育志編輯室編,1984年,第40頁。

    [13]《河南教育年鑒 十九年度》,河南教育廳、河南教育年鑒編輯委員會(huì),1931年,第198頁。

    [14] 《十九年度工作概況》,《河南教育年鑒 十九年度》,河南教育廳、河南教育年鑒編輯委員會(huì),1931年,第121頁。

    [15]《十九年度工作概況》,《河南教育年鑒 十九年度》,河南教育廳、河南教育年鑒編輯委員會(huì),1931年,第119頁。

    [16]《十九年度工作概況》,《河南教育年鑒 十九年度》,河南教育廳、河南教育年鑒編輯委員會(huì),1931年,第121頁。

    [17]《河南縣督學(xué)任用補(bǔ)充辦法》,《河南教育法令匯編》,河南省教育廳編印,民國(guó)二十一年,第100頁。

    [18] 戴夏、周邦道:《河南教育概況— 一九三三年教育部督學(xué)戴夏、周邦道視察報(bào)告》,《河南教育資料匯編 民國(guó)部分》,河南省教育志編輯室編,1984年,第34頁。

    [19]《規(guī)定縣督學(xué)遞換視察辦法》,載《河南省政府年刊(教育 甲)》1935年,第 369頁?!?/p>

    (本文為2013年河南省科技廳項(xiàng)目階段性成果,項(xiàng)目編號(hào):132400410807)。endprint

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