鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)及發(fā)展建議

王富秋

(四川文理學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，四川 達州 635000)

盡管《憲法》及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等相關(guān)法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)作了明確規(guī)定，但是由于配套制度不健全、觀念的誤區(qū)、體制制約等因素存在，如何充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的職能一直被視為基層政治建設(shè)中急待破解的難題之一。如何解決這一問題，筆者認為可以從具體制度入手改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度，強調(diào)在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國原則指導(dǎo)下，改革創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度，不斷發(fā)展和完善人民代表大會制度，加快社會主義法治國家建設(shè)，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的政治目標。

一 當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度存在的問題

雖然相關(guān)法律制度的實施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行職權(quán)的狀況不斷改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作逐步完善，但是與人民群眾的期望值之間還有一定的距離，仍然需要在實踐中不斷改進。

1．選民參與選舉出現(xiàn)“發(fā)展性缺位”。

我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉制度建設(shè)可以追溯到土地革命戰(zhàn)爭時期中央蘇區(qū)的選舉法，隨著新中國的成立，特別是1953年通過的《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉》標志著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的正式建立。在經(jīng)歷挫折與恢復(fù)重建階段后，至上世紀九十年代，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大已經(jīng)走上了依法、健康發(fā)展的軌道。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作發(fā)展過程中，雖然取得了一定的成績，但也存在一些急需解決的問題。

選民參與選舉是選民行使民主權(quán)利、珍惜自己的選民權(quán)利的表現(xiàn)，主動參與選舉才能發(fā)揮人大選舉的功能性作用。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)本屆人大選舉中，全縣適齡人口129萬多人，登記選民數(shù)為79.8萬人，占應(yīng)參加選舉人口的61%，即全縣有近49萬人(除去被剝奪政治權(quán)利的人)沒有參加本縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人大選舉。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加選舉的選民比例也呈現(xiàn)出巨大的差距，參加選舉的選民比例最高的是A鎮(zhèn)，為17845人，占總?cè)丝诘?2.84%；參加選舉的選民比例最低的是G鎮(zhèn)，為59712人，占總?cè)丝诘?2.95%。[1]依據(jù)全國人大換屆選舉的有關(guān)規(guī)定，在取得戶籍所在地原選區(qū)選民資格證明后，可以在現(xiàn)居住地或工作地的選區(qū)參加選舉。上述數(shù)據(jù)中提到的未參加選舉的選民絕大多數(shù)是外出務(wù)工人員，由于他們知識水平不高且工作壓力大，沒有時間或者沒有意識回戶籍所在地原選區(qū)開據(jù)選民資格證明，這樣他們就沒有行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，成了選舉“觀眾”，民主的理念很難在他們中間形成。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的制度優(yōu)勢尚未發(fā)揮出來。

根據(jù)地方組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會每年至少召開一次代表大會，而現(xiàn)實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的召開普遍存在質(zhì)量不高、效果不好、流于形式的問題，甚至被當(dāng)作“例會”來對待，簡單地走過場，主要表現(xiàn)為如下幾個方面。

一是注重履行法律規(guī)定，忽視報告內(nèi)容。代表參會就是履行法律規(guī)定義務(wù)，對會議上的諸如《政府工作報告》《財政預(yù)決算報告》《人大工作報告》等并不關(guān)心，加之報告人本身就馬虎大意，隨意編造空話、套話、大話，使會議決議缺乏可行性。二是“選舉”形式化，實效空洞化。代表參會只注重選舉，并將其作為衡量會議成敗的主要標準。遇到有選舉任務(wù)時，領(lǐng)導(dǎo)非常重視，代表們都來參加；反之，就開不開會、開多久很隨意，會后的決議實施更是無人問津。三是代表素質(zhì)不高。在代表選舉時往往只注重代表數(shù)量和構(gòu)成要求，按比例將代表數(shù)量分到各選區(qū)，而忽視代表的文化程度、政治理論和社會活動能力等要求，部分代表甚至成為“聽會代表”或“舉手代表”。

3．人大主席工作嚴重錯位。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只設(shè)主席，沒有設(shè)副主席。人大主席在黨委的管理下，分管黨務(wù)、工青婦、信訪、財政等政府部門工作，這使人大主席一年中大部分時間和精力都忙于這些政府部門工作，而沒有時間管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職工作，形成了嚴重的工作“錯位”。加之，人大主席在召集會議時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中有相當(dāng)一部分代表又為上一級人大代表且身兼數(shù)職，無暇顧及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的召開，使人大主席工作中受到多方掣肘。因此，人大主席很難組織起有效的人大工作活動，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作效率大打折扣。

二 從具體制度入手改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度

上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中出現(xiàn)的困難都是在具體制度上和操作程序上的問題，而不是體制的弊端，因此可以通過不斷建立相關(guān)制度、完善操作程序來加以改進。

1．做好普法宣傳教育，鼓勵選民參加直接選舉。

根據(jù)我國憲法和地方組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由選民直接選舉的代表組成，即直接選舉產(chǎn)生。直接選舉是選民行使人民當(dāng)家作主權(quán)利最直接的表現(xiàn)，直接選舉要求選民直接參與選舉，并對選舉結(jié)果享有知情權(quán)。目前，由于我國人口流動大，特別是農(nóng)村外出務(wù)工人員多，如不能有效使這些選民參與選舉過程中，則民主的意識很難建立起來。因此，可以修改異地選舉的辦法，不再要求外來人員必須在“取得戶籍所在地原選區(qū)選民資格證明后，可以在現(xiàn)居住地或工作地的選區(qū)參加選舉”，應(yīng)該根據(jù)社會的發(fā)展，將在異地工作并愿意為當(dāng)?shù)刈鲐暙I的外來務(wù)工人員登記在當(dāng)?shù)貐⒓舆x舉，可要求這部分選民承諾不再參加其他地方的選舉。

2．加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度建設(shè)、增強參政議政能力。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度建設(shè)中，選舉是基礎(chǔ)，參政議政是關(guān)鍵。選民選舉出的代表組成人民代表大會目的是為人民服務(wù)，代表在行使其權(quán)力時，一定要認識到其權(quán)力是人民賦予的，其工作應(yīng)以是不是符合人民的要求為最高標準，順應(yīng)時代的發(fā)展。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會應(yīng)該做好如下工作：一是會前準備要充分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會召開前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團要組織開好主席團會議、代表小組長會議等不同層次的會議，為大會召開做充分的準備。二是會議在規(guī)范的程序中召開，杜絕弄虛作假。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會召開時，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在大會期間職權(quán)和閉會期間職權(quán)及行使職權(quán)程序，給代表充分發(fā)言機會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會要做到有權(quán)必有責(zé)，兼顧實體與程序，增強會議的實用性和可操作性，同時，要使其權(quán)力具體化、規(guī)范化、程序化。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會上，防止履行職責(zé)不到位，防止濫用撤銷、質(zhì)詢、罷免等監(jiān)督權(quán)利，使人民群眾滿意率低，杜決出現(xiàn)重大事項決定權(quán)被取代、保護保障權(quán)相對薄弱、等額選舉被指為“內(nèi)定”等與人大組織法相悖情形出現(xiàn)，增強人大工作的嚴肅性和程序性。

3．理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制，加大監(jiān)督力度。

人民代表大會制度是黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立的保障和實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本政治制度。這一好的制度，需要在社會實踐的發(fā)展中不斷完善、發(fā)展，并得到尊重。[2]理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法獨立行使職權(quán)提供體制保障。當(dāng)前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級需要進一步理順人民代表大會與黨委、政府及其他國家機關(guān)的關(guān)系。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的工作體制機制還很不健全，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席身兼數(shù)職，且在黨內(nèi)的職務(wù)上普遍低于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委過多地指導(dǎo)，甚至是直接指揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作，混淆了黨委與國家權(quán)力機關(guān)間的界限。因此，要進一步樹立起人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)的意識，健全人民代表大會與黨委、政府等機構(gòu)的職能分工，確立人民代表大會與政府之間決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，同時理順黨委的指導(dǎo)性作用。

加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度建設(shè)，離不開上級人民代表大會的監(jiān)督保障作用。上級人民代表大會對下級人民代表大會負責(zé)監(jiān)督，保障人民代表大會制度的有效運行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表要認真調(diào)查研究，觀察社會發(fā)展的趨勢，為社會發(fā)展提出高質(zhì)量的意見和建議，為人民服務(wù)。同時，人大代表要接受選民的監(jiān)督，進一步暢通民意反映渠道，同選民交流感情，健全回訪選民、向選民述職活動，并要求人大代表分別與選區(qū)內(nèi)貧困戶進行對接，實現(xiàn)選民對人民代表的監(jiān)督，促使人民代表大會制度在社會發(fā)展中不斷完善。

[1]本次調(diào)研的數(shù)據(jù)主要以四川省X縣人大提供的本屆人大選舉(人大代表登記選民人數(shù)統(tǒng)計表)為基礎(chǔ).

[2]王維國，劉軍.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)展歷程——存在問題與對策_以北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為例[J].中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報,2011(5):5-10.