重大安全事故后的行政給付問題研究

焦曉菲，田 雙

(華北科技學(xué)院，北京東燕郊 101601)

0 引言

重大安全事故發(fā)生后，如何對事故受害人進(jìn)行及時到位的賠償是社會各界密切關(guān)注的問題。在安全生產(chǎn)監(jiān)管管理部門監(jiān)管失職的情況下，政府當(dāng)然應(yīng)該負(fù)行政賠償責(zé)任。但是在政府監(jiān)管沒有失職的情況下，政府沒有行政賠償義務(wù)時，特別是安全事故企業(yè)無力賠付時，該如何對受害人進(jìn)行保障性給付的問題，即行政給付問題，在目前的法律體系內(nèi)沒有明確的法律規(guī)定，所以，探討其立法原則、內(nèi)容及相關(guān)程序問題已經(jīng)非常緊迫［1］。

1 重大安全事故后行政給付的立法缺位

給付行政是指行政主體在特定情況下，依法向符合條件的申請人提供物質(zhì)利益或賦予其與物質(zhì)利益有關(guān)的權(quán)益的行為。行政給付是政府滿足公民社會權(quán)和其他公法受益權(quán)的行政義務(wù)的總和，包括政府向公民提供必需的生存條件、防范生活風(fēng)險和社會共同生活條件的行政義務(wù)［2］。行政給付的特點是以行政相對人的申請為條件，行政給付的內(nèi)容是賦予行政相對人以一定的物質(zhì)幫助權(quán)益，行政給付的對象是處于某種特殊狀態(tài)之下的行政相對人。重大安全事故后的行政給付，是指在行政相對人遭受重大安全事故等特殊狀況之時，行政主體依照有關(guān)法律或者政策的規(guī)定，賦予行政相對人一定物質(zhì)幫助權(quán)益的行政行為。安全事故發(fā)生后，受害方若選擇訴訟等法定責(zé)任追究方式無疑會經(jīng)過漫長曲折的維權(quán)之路。以財政資金為后盾的政府救助，政府以行政管理與服務(wù)職責(zé)的主體身份支付，對受害者來說無疑是最保險的救濟(jì)方式。

但重大安全事故后的行政給付目前并沒有明確的法律依據(jù)。國家財源來自納稅人，稅收法定原則要求任何福利行政均應(yīng)依法有據(jù)，且每一個納稅人都有權(quán)利對行政給付行為進(jìn)行監(jiān)督。不能簡單地把給付行政當(dāng)作授益性行為而忽視其相應(yīng)法定程序的建立。與重大安全事故救助相關(guān)的《突發(fā)事件應(yīng)對法》中《應(yīng)急處置與救援》一章，僅規(guī)定了政府啟用應(yīng)急救援物資、保障基本生活必需品的供應(yīng)等內(nèi)容，未提及貨幣型的給付義務(wù)?！栋踩a(chǎn)法》第74條規(guī)定“對安全生產(chǎn)的有關(guān)事項負(fù)有審查批準(zhǔn)和監(jiān)督職責(zé)的行政部門的責(zé)任，對有失職、瀆職行為的，給予行政處分或依法追究刑事責(zé)任”，指明了安全生產(chǎn)事故中可能存在的行政違法行為的行政處分與刑事責(zé)任，不僅遺漏了行政賠償責(zé)任，也遺漏了行政給付責(zé)任。目前關(guān)于給付行政的法律規(guī)定僅限于撫恤金、社會保險金或最低生活保障費等項目。重大安全事故后的大量行政給付行為并無法律依據(jù)，而是依據(jù)各類政策性文件，甚至連政策性文件的依據(jù)都沒有，僅僅以行政命令解決。由于行政給付立法的滯后，政府埋單行為雖然撫慰了受害群眾，卻侵犯了納稅人的相關(guān)權(quán)益，引發(fā)廣大納稅人的質(zhì)疑［3］。

2 重大安全事故后行政給付制度的價值理念

控制行政給付裁量權(quán)的原則突顯了設(shè)立行政給付制度的必要性。重大安全事故發(fā)生后，在行政給付的過程中，政府游離于福利的給付者(援助人)和福利的受益人(貧窮的陌生人)之間，政府權(quán)力不但沒有削弱，反而得以強(qiáng)化。面對行政給付過程中可能濫用的行政權(quán)力，約束和控制政府濫用福利管理權(quán)力非常必要。重大安全事故后給付行政的法律保留原則，要求通過立法確立公民的福利權(quán)利和政府的給付義務(wù)等問題，并通過正當(dāng)行政程序約束給付行政中的裁量權(quán)，強(qiáng)化有關(guān)行政給付案件的司法審查，以司法權(quán)制衡行政裁量權(quán)。這種法律保留制度、輔之以司法審查的控制權(quán)力模式對行政權(quán)的規(guī)范已證明是行之有效的［4］。

尊重受領(lǐng)人的價值觀要求設(shè)立行政給付制度。從人性尊嚴(yán)的尊重與保護(hù)的角度來說，公民應(yīng)享有具有人性尊嚴(yán)的生活的權(quán)利。作為行政給付相對人，受害人不僅有得到給付的權(quán)利，而且應(yīng)該享有“公平對待的權(quán)利”和得到“有尊嚴(yán)的給付”的權(quán)利。重大事故后社會救助不是一種恩惠，但由于受救助者系無償取得國家的幫助或給付，常常會感受到社會道德的否定評價從而挫傷其自尊。重大安全事故后的行政給付設(shè)計應(yīng)把公民作為重大安全事故后救助權(quán)利主體，不能作為行政程序的客體，保證公民參與行政行為過程的權(quán)利，保障受助者對于給付標(biāo)的的選擇權(quán)、隱私權(quán)以及受助者的陳述權(quán)、申辯權(quán)等程序權(quán)利，維護(hù)被救助人的尊嚴(yán)。公平的給付和尊嚴(yán)的給付不僅可以實現(xiàn)安全事故受害人的社會權(quán)等實體性權(quán)利，而且可以達(dá)到支持相對人的內(nèi)心精神的最終目的［5］。

公平給付的宗旨要求行政給付法律制度的設(shè)立。重大安全事故后的行政給付涉及國民收入的再分配，因此攸關(guān)社會的公平正義，過度給付或給付不足均會損害公平正義。弱勢群體應(yīng)該得到救助已形成社會的共識。公平之給付在實體上就是要求，在發(fā)生重大安全事故后每位弱勢者得到給付，應(yīng)保盡保;在程序上則通過設(shè)置聽證程序、給付相對人、利害關(guān)系人異議程序、監(jiān)督程序等確保行政給付的平等性［5］。

政府執(zhí)政效能目標(biāo)要求行政給付制度的設(shè)立。重大安全事故后，有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)必然試圖以最小單位的行政成本追求最佳的行政給付目標(biāo)收益。有效率的行政給付不僅能夠提高給付資金的使用效率，而且可以避免受救助者因給付的拖拉陷入更加不利的生活境地。重大安全事故后，行政給付的期限制度、簡易給付制度、績效評價等程序制度的建立是安監(jiān)機(jī)關(guān)行政效能的制度保證。

3 規(guī)范重大安全事故行政給付的若干建議

為了避免行政給付損害納稅人的財產(chǎn)權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，破壞行政法治秩序，針對當(dāng)前政府行政給付中存在的法律問題和內(nèi)在原因，以申請人為本位，以利益平衡為追求指向，積極尋找對策，兼顧尊嚴(yán)和公平，促進(jìn)行政給付行為逐漸步入法治化軌道，是解決問題的應(yīng)有之計。

3.1 制定《行政給付法》

盡快制訂單行的《政府給付法》，并在《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《安全生產(chǎn)法》補(bǔ)充進(jìn)安全事故政府給付的內(nèi)容?！墩o付法》應(yīng)該是政府給付的基本法，給付對象的權(quán)利保障法，給付機(jī)構(gòu)的權(quán)力控制法，也是行政給付服務(wù)和監(jiān)管的程序規(guī)則法［6］。

通過立法，明確在重大安全事故中的應(yīng)急處置與物資援助工作中，政府要承擔(dān)應(yīng)急救援物資的儲備及發(fā)放的義務(wù)。應(yīng)急儲備物資包括應(yīng)急期間需要的處置突發(fā)事件的專業(yè)應(yīng)急物資、在突發(fā)事件發(fā)生后用于救濟(jì)的基本生活物資及與人民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的重要物資三大類。確保重大安全事故后上述三類應(yīng)急儲備物資都能準(zhǔn)備充足，及時到位，有效地保護(hù)和搶救人的生命，最大限度地減少生命和財產(chǎn)損失，并且要明確不履行儲備和發(fā)放義務(wù)的相關(guān)部門的行政責(zé)任。建議規(guī)定重大安全事故相關(guān)緊急救助物資的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相互調(diào)劑原則，在全國范圍內(nèi)逐步形成規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、運行高效的應(yīng)急物資儲備體系。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，統(tǒng)一調(diào)配，資源共享，避免重復(fù)建設(shè)，節(jié)約資金。

通過立法，明確在重大安全事故應(yīng)急處置中，政府要承擔(dān)發(fā)放臨時生活補(bǔ)助費的義務(wù)。建議發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)是以上一年度當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民人均可支配的年收入為基數(shù)，除以365天，得出日平均收入，再乘以受災(zāi)人需要救助的期限天數(shù)，算出受災(zāi)人應(yīng)該受領(lǐng)的臨時生活費數(shù)額，然后進(jìn)行精確地發(fā)放。必要時，可以明確規(guī)定一次性發(fā)放和多次發(fā)放臨時生活費的條件，避免盲目為了維穩(wěn)需要，超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放的情形。

通過立法，明確在重大安全事故后的重建與恢復(fù)制度。事故后期的恢復(fù)是應(yīng)急計劃中的一部分，每次事故災(zāi)難的情況都不一樣，所以立法應(yīng)明確重大安全事故后恢復(fù)工作中的監(jiān)督和評估機(jī)制，保證對對事故災(zāi)難的嚴(yán)重程度進(jìn)行科學(xué)估計，包括對物質(zhì)性的損害、社會經(jīng)濟(jì)以及對自然環(huán)境損害的估計。根據(jù)對損失的估計制定出受影響區(qū)域中關(guān)鍵構(gòu)筑物、關(guān)鍵設(shè)施的恢復(fù)和重建計劃，做好科學(xué)的重建計劃。明確重大安全事故后的重建、恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)?shù)赝谕惤ㄖ?、設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)，對受災(zāi)人的財產(chǎn)損害應(yīng)以民法的恢復(fù)原狀原則確定賠償標(biāo)準(zhǔn)，對居民的人身損害賠償應(yīng)以民法的合理補(bǔ)償為原則。總之，把政府在救援中的每一種物資給付義務(wù)及貨幣給付義務(wù)及標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放方式均予以明確［7］。

3.2 明確事故災(zāi)難行政給付正當(dāng)程序

在重視設(shè)計行政給付實體性規(guī)范的同時，也應(yīng)高度重視行政給付程序建設(shè)。重大安全事故后行政給付權(quán)力運行的不同階段，可以劃分為行政給付設(shè)定程序、行政給付實施程序和行政給付監(jiān)督程序。其中行政給付實施程序是整個行政給付程序制度的重心之所在，包括申請、審查、批準(zhǔn)、實施等環(huán)節(jié)［8］。

1)申請之前—信息提供義務(wù)。遭受重大安全事故打擊后，經(jīng)濟(jì)困難和身心疲憊的行政相對人，很難自行摸清行政給付的相關(guān)法律、政策及相應(yīng)程序。因此，行政機(jī)關(guān)在相對人申請前的階段或之后的階段都負(fù)有信息提供義務(wù)，以便于相對人隨時知悉有關(guān)行政給付的內(nèi)容、實體上的給付請求權(quán)、給付申請程序等信息，保障相對人自主決定是否提出行政給付申請的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)不僅僅應(yīng)當(dāng)依據(jù)申請人的要求提供必要的咨詢、特定的建議、必要的指導(dǎo)，而且應(yīng)該主動、準(zhǔn)確、完整地公開行政給付信息，主動公開就說明不是消極等待受保障者提出申請后才提供;準(zhǔn)確、完整地公開就要求無論是受保障者是普遍性的或個別性的，均需精確、完備、易于理解的信息，而不能是錯誤的信息、過時、令人難以看懂的信息。

2)申請階段—申請給付主義為主。行政給付是指在個人因各種原因，通過自身努力仍無法獲得基本生活資料的前提下有權(quán)獲得的國家?guī)椭?。個人生活水準(zhǔn)的保障當(dāng)然應(yīng)該首先由個人承擔(dān)主要責(zé)任，國家給付責(zé)任位于輔助地位。所以，重大安全事故發(fā)生后，行政給付程序的啟動一般應(yīng)以申請給付主義為原則，職權(quán)給付主義為補(bǔ)充。重大安全事故后的申請給付主義有利于尊重相對人的自主決定權(quán)，相對人只有盡自己最大努力仍無法擺脫生活困局時，才可能訴諸行政給付來解圍，這不僅有助于行政機(jī)關(guān)減少或降低需受助者信息收集的成本及失誤，最重要的是把有限的給付資源配置給真正需要的受助人。不過，申請給付主義均不得妨礙相對人實體上的給付請求權(quán)的存在。作為補(bǔ)充的職權(quán)給付主義主要適用于緊急行政給付或相對人欠缺意思決定能力的情況。本著人道主義的立場，此時行政機(jī)關(guān)應(yīng)依職權(quán)主動給付，解救受困者于危難之時，更好地體現(xiàn)了政府的服務(wù)性質(zhì)。

3)調(diào)查階段—最低限度之合理必要原則。重大安全事故后的行政給付實施前一般需要做家計調(diào)查或收人審查。此種調(diào)查如果失度，往往構(gòu)成成對申請人的隱私權(quán)、私生活自由、人格尊嚴(yán)等權(quán)利的威脅。以尊重相對人基本權(quán)利為底線，務(wù)必把行政調(diào)查等相關(guān)行為控制在最低限度之合理必要范圍內(nèi)為之。過份嚴(yán)苛的家計調(diào)查程序是許多國家早期社會救助制度的詬病，給受助人的身心造成了極大的壓力，甚至羞辱，以致出現(xiàn)相對人寧肯放棄也不愿申請救助的現(xiàn)象。為了避免給行政給付的相對人造成人格和心理的傷害，充分尊重和保障相對人的人格尊嚴(yán)等權(quán)利，應(yīng)當(dāng)盡量堅持必要性原則和程序人道性原則進(jìn)行調(diào)查程序的立法和實施。

4)審查期間—書面主義、理由明示主義、聽證或意見陳述。(1)合理期限與“視為不給付決定”。為了保障申請人能及時得到救助，特別是在緊急行政給付事由發(fā)生時，實現(xiàn)申請人基本生存權(quán)，規(guī)制散漫拖拉的行政歪風(fēng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在合理期限內(nèi)作出給付或不給付的決定，所以有必要在法律規(guī)定中明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)對申請人資格的審查期間和決定期間。推定那些僣越合理的審查決定期間而不予答復(fù)行為，為行政機(jī)關(guān)不予給付決定，為申請人日后進(jìn)行申訴、行政復(fù)議或行政訴訟創(chuàng)造條件，這就極大地敦促行政機(jī)關(guān)積極主動履行給付義務(wù)，有助于治愈行政不作為的錮疾。(2)聽證或意見陳述程序。重大安全事故發(fā)生后，行政給付決定過程是否公正與透明是各方強(qiáng)烈關(guān)注的焦點，為了預(yù)防事后爭議的發(fā)生，避免暗箱操作，在行政機(jī)關(guān)作出不予給付的決定之前，或者在相對人給付條件發(fā)生變化，行政機(jī)關(guān)作出停發(fā)、減發(fā)或增發(fā)的時候，有必要設(shè)置意見陳述程序或聽證程序，給申請人充分說話的機(jī)會。(3)書面主義和說明理由。無論給付或不給付決定都應(yīng)該放在陽光下公開，為確保行政給付決定的公正與透明，應(yīng)以書面形式作出，并且說明理由，避免口頭決定的隨意性。尤其是不給付決定書中，不僅需要明確的法律根據(jù)，而且行政機(jī)關(guān)作出不予給付決定的邏輯論理過程及具體的理由均須載明，從而讓申請人心服口服，避免申請人被不正當(dāng)對待的情形公民，保證申請人享有向主管機(jī)關(guān)提出咨詢、申辯、批評和建議、舉報和投訴的權(quán)利，也便于當(dāng)事人就此提起行政復(fù)議和行政訴訟。

5)給付發(fā)放階段—職能分離原則、便民與監(jiān)督原則。不僅行政給付決定的審核過程應(yīng)該透明，行政給付的實施過程也應(yīng)透明;決定機(jī)關(guān)當(dāng)然可以自己給付，也可以委托其他機(jī)構(gòu)或組織具體給付。但建議參考《行政處罰法》罰繳分離的模式，規(guī)定作出給付決定的機(jī)關(guān)獨立于發(fā)放給付的機(jī)構(gòu)，一則方便給付相對人領(lǐng)受;二則以兩個獨立機(jī)關(guān)相互監(jiān)督的方式防止腐敗并提高行政效率。

4 結(jié)論

重大安全事故后的行政給付可以幫助受害方迅速恢復(fù)生產(chǎn)和生活，盡早擺脫災(zāi)難陰影，滿足了人們對積極行政的心理需求。缺乏法定的條件與程序的行政給付是游離于法律管制之外的救濟(jì)方式，容易侵犯納稅人的知情權(quán)，忽略受害公民個體意志和權(quán)利要求的差異性，背離尊嚴(yán)給付、透明給付、公平給付的救濟(jì)原則。在重大安全事故應(yīng)急法律機(jī)制中應(yīng)明確政府應(yīng)當(dāng)對重大安全事故的救援、重建、賠償?shù)刃姓o付義務(wù)，并規(guī)定完善的申請、調(diào)查、審核、給付程序，貫徹申請給付原則、合理限度審查原則、職能分離發(fā)放原則，以陽光透明的行政給付程序保障重大安全事故后充滿人性關(guān)懷精神的行政給付的公平、及時實現(xiàn)。

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