食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度困局及其改進——以蔬菜質(zhì)量安全監(jiān)管為例

徐振宇

(北京工商大學(xué)中國食品安全研究中心，北京 100048)

一、中國食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全現(xiàn)狀

隨著收入水平的不斷提高，城鄉(xiāng)居民對于食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量需求不斷增長。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是指農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量符合保障人的健康、安全的要求(《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》)。由于大多數(shù)加工食品以食用農(nóng)產(chǎn)品作為原料，如果食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不安全，加工食品的安全水平難以確保。從這個角度而言，食品安全的堅實基礎(chǔ)乃是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

目前中國食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況仍不容樂觀。以蔬菜為例，雖然農(nóng)業(yè)部的季度農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測顯示， 2013年蔬菜質(zhì)量安全合格率高達96.6%，[1]①但不少蔬菜品種農(nóng)藥殘留超標(biāo)，或存在重金屬和硝酸鹽等污染物卻是不爭的事實。不過化肥尤其是氮肥的超量使用導(dǎo)致的硝酸鹽嚴(yán)重超標(biāo)(這在保護地栽培的反季節(jié)蔬菜中表現(xiàn)相當(dāng)突出)、②重金屬超標(biāo)、致病性病毒污染③常被忽視。農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生部對主要蔬菜品種的硝酸鹽含量、重金屬和致病性病毒均無例行檢測，其導(dǎo)致的蔬菜質(zhì)量安全狀況因缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)而無從評估。據(jù)筆者對國內(nèi)一些蔬菜主產(chǎn)區(qū)的田野調(diào)查，很多已被禁用(當(dāng)然也禁止生產(chǎn))的農(nóng)藥，由于價格低廉和消滅病蟲害“防治效果好”而被蔬菜種植者大量使用。就蔬菜農(nóng)藥殘留而言，過去十年間被檢出殘留超標(biāo)和食用蔬菜中毒事件時有發(fā)生。僅2010年，武漢發(fā)現(xiàn)來自海南豇豆樣品水胺硫磷農(nóng)藥殘留超標(biāo)，南寧市農(nóng)業(yè)局監(jiān)測發(fā)現(xiàn)農(nóng)藥殘留超標(biāo)的白菜，青島市民因食用有機磷農(nóng)藥殘留超標(biāo)的韭菜中毒，沈陽也發(fā)現(xiàn)大批農(nóng)藥殘留超標(biāo)的白菜。

楊東鵬、張春榮、董民發(fā)現(xiàn)，不少地方使用國家明令規(guī)定的禁用高毒劇毒農(nóng)藥問題突出，即使在國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留量最低的地區(qū)，超標(biāo)率也有5%，嚴(yán)重的則達85%；[2]方堅、朱紅、趙瑩對浙江省的142份各類蔬菜進行抽檢，農(nóng)藥殘留超標(biāo)率達22.5%；[3]張建新、杜雙奎、楊小嬌對陜西省10 個蔬菜主產(chǎn)區(qū)的152 個蔬菜樣品進行檢測，多菌靈超標(biāo)率達65.1%。[4]馬軍、趙靚發(fā)現(xiàn)，2010年開封市蔬菜的有機磷農(nóng)藥殘留率高達14.50%。[5]郭帥等和劉軍禮等研究表明，韭菜的農(nóng)藥殘留超標(biāo)非常嚴(yán)重，有的地區(qū)檢出率甚至高達100%。[6-7]周華等[8]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，衢州市油菜、圓白菜、芹菜、四季豆、青椒的檢出率均都超過10%，油菜的檢出率為 22.5%，超標(biāo)率也高達17.5%。

以上事實表明，中國蔬菜質(zhì)量安全不容樂觀。

二、食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的制度困局

雖然農(nóng)業(yè)部2001年在全國啟動實施“無公害食品行動計劃”，以農(nóng)業(yè)投入品、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、市場準(zhǔn)入三個環(huán)節(jié)管理為關(guān)鍵點，強化了從農(nóng)田到市場的全程監(jiān)管能力，[9]但其質(zhì)量安全監(jiān)管仍存在著諸多制度性困局。其主要表現(xiàn)為：

1．法律規(guī)制與管理制度缺陷

首先，中國雖然形成了包括法律、法規(guī)、部門規(guī)章在內(nèi)的一套法律法規(guī)體系，但該法律法規(guī)體系仍存在不少邏輯缺陷，以致“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全”與“食品安全”被人為割裂：《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》僅適用于規(guī)范食用農(nóng)產(chǎn)品，而《食品安全法》只適用于規(guī)范食用農(nóng)產(chǎn)品之外的食品；農(nóng)業(yè)部牽頭監(jiān)管包括蔬菜在內(nèi)的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，而食品藥品監(jiān)督管理總局牽頭負(fù)責(zé)監(jiān)管主要以農(nóng)產(chǎn)品為原料所加工出來的“食品”(之前曾分別為食品藥品監(jiān)督管理局和衛(wèi)生部牽頭)。兩類密不可分的食品卻要遵照不同的法律文本和監(jiān)管體制并由不同的部門進行監(jiān)管。在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》頒布兩年后由“三聚氰胺事件”催生出來的《食品安全法》，不僅未能深入考慮兩部法律的對接和協(xié)調(diào)，也沒有很好解決原來期望的監(jiān)管部門的獨立性、權(quán)威性和監(jiān)管者職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明、重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管真空等問題。[10]由于絕大多數(shù)食品都是以食用農(nóng)產(chǎn)品為原料，采取不同的標(biāo)準(zhǔn)和體制監(jiān)督，不可避免存在不協(xié)調(diào)甚至沖突。類似的問題還出現(xiàn)在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與相關(guān)的法規(guī)如《農(nóng)藥管理條例》、《獸藥管理條例》、《飼料和飼料添加劑管理條例》等和部門規(guī)章如農(nóng)業(yè)部發(fā)布的一些行政規(guī)章之間。另外，監(jiān)管部門的質(zhì)量安全監(jiān)管與檢測評價方法不科學(xué)。最典型的就是農(nóng)業(yè)部的“無公害食品行動計劃”所確定的蔬菜產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查工作評價方法，該評價方法至少存在誤判風(fēng)險較大、檢驗周期長、檢驗技術(shù)覆蓋項目過少、可比性較差以及抽查隨意性較大等突出缺陷，致使出現(xiàn)大量監(jiān)管部門的操作盲區(qū)。[11]

這必然導(dǎo)致相關(guān)法律法規(guī)難以在基層落實，正如周德翼、楊海娟所言，“目前國內(nèi)關(guān)于質(zhì)量安全管理的研究，都著重于食品質(zhì)量安全立法、標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，而忽視法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的可執(zhí)行性，注重了表面的監(jiān)管體系，而忽視信息不對稱問題及監(jiān)管體系背后所蘊含的信息管理(揭示、傳遞、儲存、反饋等)與效率(信息成本和產(chǎn)生的激勵效果)?！盵12]所有的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故往往出現(xiàn)在“工作現(xiàn)場”(Gilliland and Manning)，[13]而一旦將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管延伸到工作現(xiàn)場(the field)，任何農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系或措施，無論它在邏輯上多么嚴(yán)密，都要由基層執(zhí)行主體去實施，從而出現(xiàn)難以避免的困境：必然需要更多的監(jiān)管人員和檢測人員，意味著監(jiān)管成本的直接上升；必然意味著信息不對稱的情形將更加嚴(yán)重，出現(xiàn)誰來監(jiān)督監(jiān)督者的問題，甚至有可能會使被監(jiān)管者與監(jiān)管者之間合謀的現(xiàn)象更為嚴(yán)重，從而使得 監(jiān)管過程本身失靈；工作現(xiàn)場高度復(fù)雜，而且還有諸多不確定的因素。況且，在中國的農(nóng)村社會，法(罰)不責(zé)眾和所謂“刑不上農(nóng)民”是必須考慮的，這源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的超小規(guī)模和超大范圍所必然導(dǎo)致的監(jiān)管過程中的信息不對稱和現(xiàn)場監(jiān)管的低效率。僅僅是簡單通過“加強監(jiān)管”，不可能解決任何問題，有時反而使得問題更加惡化。比如有關(guān)部門要求執(zhí)行的農(nóng)藥購買實名制、臺賬制度以及可追溯體系等措施在基層大多形同虛設(shè)。

2．監(jiān)管“能力”和“動力”缺失

近年來，由于國家高度重視，衛(wèi)生，農(nóng)業(yè)、質(zhì)量監(jiān)督檢疫等部門均設(shè)立了與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管有關(guān)的機構(gòu)，并在各自的領(lǐng)域中具備一定的實驗條件，且已經(jīng)“培養(yǎng)了10 萬人以上的從事食品安全工作的專業(yè)人員隊伍”，[14]但在某些地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)和廣大農(nóng)村地區(qū)，實施質(zhì)量安全監(jiān)管“能力”不足的現(xiàn)象的確存在，在食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測、監(jiān)管等方面的投入、人員、設(shè)備仍然存在一定的歷史欠賬，亟需加大投入以提升監(jiān)管能力。

更重要的是，由于當(dāng)前體制不滿足激勵相容約束，主要相關(guān)方確保蔬菜質(zhì)量安全的“動力”嚴(yán)重缺乏。監(jiān)管者也是理性人，亦有其自身的成本－收益計算，良知和責(zé)任心并非確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管有效的充分條件。若沒有足夠的激勵和必要的約束，監(jiān)管的“執(zhí)行”和“實施”必然十分困難。毋庸置疑，中央政府非常有積極性強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，但是，由于目標(biāo)函數(shù)不同，地方政府和基層監(jiān)管者的意愿有所不同。很多地方政府不愿真正加強監(jiān)管，因為如果某個地區(qū)“動真格”加強了食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，就有可能導(dǎo)致商戶的流失，導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)品供給短缺并造成價格上揚，給地方政府施加壓力。以北京某地為例，由于在檢測過程中需投入巨大的操作成本，且較高的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進場門檻會導(dǎo)致批發(fā)市場面臨丟失商戶的風(fēng)險，所以在實際運作中，大部分批發(fā)市場對質(zhì)量安全檢測睜一只眼閉一只眼，經(jīng)大量財政補貼建立起來的批發(fā)市場的檢測檢疫中心往往處于閑置狀態(tài)。[15]

3．監(jiān)管相關(guān)方之間溝通不足

信息不對稱往往被認(rèn)為是農(nóng)產(chǎn)品和食品安全監(jiān)管必須面對的最基本困境。前人之述備矣，本文不再贅述，重點談及另一個同樣重要的問題，即相關(guān)方缺乏必要的信息溝通有可能進一步降低監(jiān)管效能。

在食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全問題上，容易陷入兩個極端：為吸引眼球和迎合部分民眾的情感，一些媒體可能會在其質(zhì)量安全問題上故意夸大其辭，有時可能造成不必要的恐慌——因為就普通公眾而言，其獲得的有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全的信息主要來自于媒體，媒體的觀點能夠影響甚至決定普通公眾的觀點；[16]與此迥然相異的是，一些掌握了重要信息的部門可能會由于種種原因在食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題上故意粉飾太平。以上兩種極端的情形都會對公眾造成嚴(yán)重的誤導(dǎo)。就理論上而言，對于食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全這樣的專業(yè)問題，最有發(fā)言權(quán)的應(yīng)是長期研究該領(lǐng)域的專業(yè)人員，④至少應(yīng)該是同時掌握著專業(yè)知識和關(guān)鍵信息的有關(guān)部門(尤其是監(jiān)管部門的實驗室或第三方實驗室)。但是，由于種種原因，尤其是監(jiān)管方、媒體與消費者之間缺乏有效溝通，[17]消費者對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的信任度比較低，加上監(jiān)管者的確有故意瞞報不利消息的嫌疑和先例，從而導(dǎo)致專業(yè)人員和政府權(quán)威部門的“缺位”和媒體不同程度的“越位”，必然影響監(jiān)管政策出臺的時機、效果與方式方法。

此外，監(jiān)管方、學(xué)界與農(nóng)民的溝通也很不充分。有學(xué)者指出，在中國這樣一個“高度機會主義的社會”，蔬菜中農(nóng)藥殘留超標(biāo)現(xiàn)象，絕大多數(shù)都是由生產(chǎn)經(jīng)營者在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下(降低成本、改進外觀和提高產(chǎn)量等)有意而為的行為所引起的。[18]以上情況的確存在，但也不排除與此相左的情形，2005年商務(wù)部一份調(diào)查報告顯示，絕大部分農(nóng)民不知國家明令禁止使用的農(nóng)藥目錄；近50%的農(nóng)民在使用農(nóng)藥時憑感覺使用，一藥多用現(xiàn)象相當(dāng)普遍；一些農(nóng)民打過農(nóng)藥的蔬菜未過休藥期即采摘上市銷售；68.9%的蔬菜上市前沒有經(jīng)過產(chǎn)地檢驗。[19]筆者曾參加的一次基層村民蔬菜種植技術(shù)會議也表明，專家、監(jiān)管方與農(nóng)民的信息溝通非常缺乏。在這次會議上，有好幾個村民都表明其對于蔬菜質(zhì)量安全的擔(dān)憂，但是，馬上就有村民指出如下的事實：第一，目前的栽培技術(shù)(包括施肥、用藥等)是不是安全根本就無從得知；第二，即便想檢驗種出來的蔬菜是否達標(biāo)，也沒有檢測儀器；第三，即便不合格，或者某些指標(biāo)超標(biāo)，怎么知道是哪種農(nóng)肥或農(nóng)藥不合理使用導(dǎo)致的？第四，即便不合格，如果別的農(nóng)戶都違規(guī)用藥，或者用廉價的農(nóng)藥，自己可能也要被迫使用廉價的農(nóng)藥。換而言之，農(nóng)民生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品即便是不達標(biāo)的，也不一定就是所謂的“利欲熏心”，而可能是因為“不可避免的無知”，也可能是因為被迫自己判斷。這表明，專家、監(jiān)管方與農(nóng)民之間的溝通不可或缺。

4．農(nóng)藥監(jiān)管體制不合理

農(nóng)藥監(jiān)管體制是食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的基礎(chǔ)，是避免違禁農(nóng)藥投入使用的重要關(guān)口。目前的中國農(nóng)藥監(jiān)管體制存在嚴(yán)重弊端。這或許可以從中日農(nóng)藥監(jiān)管體制的比較中得出一些啟示。在日本，農(nóng)藥登錄制度類似于市場準(zhǔn)入制度，只要不能取得登錄就不準(zhǔn)上市銷售。而判定是否給予登錄的標(biāo)準(zhǔn)，主要依據(jù)是農(nóng)藥使用的危害性(當(dāng)然也考慮農(nóng)藥的藥效)，因而日本農(nóng)藥登錄的目標(biāo)定位是通過農(nóng)藥登錄向社會提供“安全”的農(nóng)藥。與之相較，中國的農(nóng)藥登記制度采取“田間試驗”、“臨時登記”和“正式登記”三階段進行。只要通過“田間試驗”階段，便可以申請“臨時登記”進行試銷。而田間試驗階段主要是試驗農(nóng)藥的毒性和藥效，也就是說在“臨時登記”和“正式登記”階段進行環(huán)境和殘留試驗之前，農(nóng)藥已經(jīng)進入試銷階段投入使用，并且試銷的期限可以為4年。因而中國農(nóng)藥登記制度的目標(biāo)定位主要在于監(jiān)管農(nóng)藥的“藥效”，即通過登記為社會提供“有效”的農(nóng)藥。實際上，伴隨農(nóng)藥使用的“安全性”具有很強的公共財產(chǎn)的性質(zhì)，很難由市場機制直接評價和提供，必須要通過政府的介入來保障；而農(nóng)藥的“藥效”具有更強的私人物品的屬性，很容易通過市場機制得到評價，并通過農(nóng)藥使用者用貨幣投票和生產(chǎn)者之間的競爭予以保障。換而言之，藥效是用不著由公共權(quán)力部門來判斷的，自有市場和私人判斷之，

藥效不好的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)自會關(guān)門大吉，所以沒有哪個企業(yè)會去生產(chǎn)藥效差的農(nóng)藥。由此可見， 兩種制度安排在目標(biāo)定位時對“管”與“放”的不同選擇，必然帶來兩種截然不同的結(jié)果。[20]中國農(nóng)藥登記與監(jiān)管體制演化的結(jié)果是，農(nóng)藥的“藥效”不一定好，但安全性卻往往大有問題。

三、食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的改進策略

改進中國食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，應(yīng)推動農(nóng)業(yè)行政管理體制改革，完善各項相關(guān)法律法規(guī)，以全面強化監(jiān)管“動力”為主，以局部增強監(jiān)管“能力”為輔，使之盡可能滿足激勵相容約束。另外，應(yīng)盡可能在推動一體化監(jiān)管的同時，加強對監(jiān)管者的監(jiān)管或?qū)φ陨淼谋O(jiān)管。另外，鑒于食品生產(chǎn)經(jīng)營者與消費者之間、生產(chǎn)經(jīng)營者與監(jiān)管者之間、下級管理者與上級管理者之間以及政府與消費者之間的一系列信息不對稱是造成種種食品質(zhì)量安全“問題”甚至“危機”的基本原因，[12]因此，要建立相關(guān)制度緩解相關(guān)方之間的信息不對稱，努力加強相關(guān)方之間的溝通。

第一，融合《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《食品安全法》，推動農(nóng)業(yè)行政管理體制的改革。當(dāng)前，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工一體化趨勢明顯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理外延不斷擴大；居民食品消費的質(zhì)量安全控制從制成品延展到原料生產(chǎn)，產(chǎn)品源頭管理越來越受到重視。來自生產(chǎn)和消費兩方面的壓力，促使各國政府不得不重新調(diào)整食品質(zhì)量安全管理的行政職能和機構(gòu)，并將相當(dāng)一批職權(quán)集中在處在食品生產(chǎn)源頭的農(nóng)業(yè)行政主管部門。加拿大、澳大利亞、德國的做法就是很好的例子。[21]雖然目前農(nóng)業(yè)部在食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中起主導(dǎo)作用，但同時仍然存在多頭監(jiān)管的尷尬，更重要的是，農(nóng)業(yè)行政部門監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，在目前農(nóng)業(yè)部的職能定位上，并不滿足激勵相容約束。對于農(nóng)業(yè)行政部門而言，最重要的政績莫過于產(chǎn)量的增產(chǎn)，即便其查出本地農(nóng)產(chǎn)品有質(zhì)量安全問題，也一般會采取瞞報的方式，所以應(yīng)該重新考慮農(nóng)業(yè)部的職能定位。

第二，繼續(xù)完善現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于監(jiān)管體制的規(guī)定。一要增強檢測激勵，不僅需要通過降低檢測成本、提高檢測效率等予以保證，同時還要推進相應(yīng)的配套政策與體制的改革，比如全面降低過高的名義稅負(fù)，使得交易能夠透明化，從而使得電子化交易能夠推廣，不僅有利于價格、數(shù)量等交易信息的傳導(dǎo)，也有利于質(zhì)量安全信息的傳導(dǎo)。[22]二要增加對不安全農(nóng)產(chǎn)品的制止與懲處力度，一旦發(fā)現(xiàn)立即銷毀，而不是換個地方再賣。不過，現(xiàn)行體制的真正難點在于：如何能夠確保質(zhì)量不合格的蔬菜從所有市場都消失？如何確保批發(fā)市場經(jīng)營者銷毀不合格蔬菜的權(quán)力和激勵？這一問題尚須進一步深入研究。三是選擇質(zhì)量安全監(jiān)管的關(guān)鍵控制點。關(guān)于監(jiān)管(包括檢測)點的選擇，理論上選擇供應(yīng)鏈的最末端(零售商)進行監(jiān)管最有效和最經(jīng)濟，其結(jié)果也最相關(guān)。但是，鑒于零售商規(guī)模小且數(shù)量眾多，而批發(fā)商數(shù)量相對較少的現(xiàn)狀，選擇批發(fā)市場比較合適。[23]與此同時，可以對以連鎖超市為代表的現(xiàn)代零售終端市場進行嚴(yán)格監(jiān)管。

第三，改善監(jiān)管相關(guān)方之間的溝通，緩解信息不對稱。應(yīng)強化學(xué)界、業(yè)界、政界、消費者之間必要的溝通、交流與合作，以化解諸多不必要的誤會和不信任，盡可能緩解各種信息不對稱。有關(guān)組織，如消費者協(xié)會、新聞媒體、質(zhì)量安全監(jiān)管部門，應(yīng)及時、適當(dāng)?shù)毓枷嚓P(guān)質(zhì)量安全信息，加強對消費者有關(guān)質(zhì)量安全知識的教育，使消費者樹立正確的判斷標(biāo)準(zhǔn)和良好的消費觀。[24]周應(yīng)恒，宋玉蘭，嚴(yán)斌劍也認(rèn)為應(yīng)建立有效的食品安全信息系統(tǒng)，以形成政府、消費者、行業(yè)協(xié)會和新聞媒體四方監(jiān)管的合力。[25]這些都是有助于提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管效能的措施。世界銀行也非常重視信息在確保食品安全方面的作用，一份針對中國水果和蔬菜的研究認(rèn)為，向所有利益相關(guān)方提供培訓(xùn)、教育和足夠的信息并加強規(guī)定的執(zhí)行將會強化政府在為民眾保障食品安全方面的作用。[26]

第四，改革農(nóng)藥登記、監(jiān)管體制。長期以來，受“產(chǎn)量掛帥”思路的影響，政府的農(nóng)藥監(jiān)管重點是所謂“藥效”，或者說是“藥效優(yōu)先，兼顧安全”。這種思路必須予以糾正，應(yīng)該更多地強調(diào)農(nóng)藥的安全性及其對環(huán)境的潛在影響，有效改進農(nóng)藥監(jiān)管體制和方式方法。

第五，盡快推動食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級管理。鑒于中國的經(jīng)濟實力還難以保證現(xiàn)在全面提高食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，所以現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管應(yīng)根據(jù)各階層收入水平差異，在強調(diào)質(zhì)量安全的同時重視食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量分級，以滿足不同人群的消費需求。[27]質(zhì)量分級管理也是包括美國、日本在內(nèi)的很多國家在多年前就已開始運行的經(jīng)驗。

注 釋：

① 對于北京、天津等華北大城市冬春兩季而言，絕大多數(shù)的蔬菜都是反季節(jié)的蔬菜，基本都在保護地栽培出來，氮肥的超標(biāo)問題，一直都是困擾蔬菜質(zhì)量安全的重大問題。

② 比如新鮮蔬菜的污染，可以出現(xiàn)在生長期、收獲期，也可以在加工階段被李斯特菌(L. monocytogenes)等主要病原體和氣調(diào)包裝產(chǎn)品中的肉毒桿菌(C. botulinum)所污染。正因為如此，新鮮果蔬生食的風(fēng)險是非常高的(Food Safety Risk Assessment of NSW，2009)[1]。

③ 北京市某位基層監(jiān)管者在接受作者的深度訪談時指出，面對如此高的合格率數(shù)據(jù)，今后或許只能在“小數(shù)點”后好幾位做“文章”了。

④ 不過，由于研究的專業(yè)化和研究所引發(fā)的無數(shù)疑問，科研人員對科學(xué)的理解往往不同。有關(guān)食品安全的學(xué)術(shù)性問題往往是多層面的，包括生物化學(xué)、微生物學(xué)、遺傳學(xué)、藥學(xué)、植物和動物生理學(xué)、食品科學(xué)等學(xué)科。由于科研人員研究領(lǐng)域的局限性和專業(yè)性，他們對食品安全的定義往往包括很多假設(shè)前提和界定的細(xì)節(jié)內(nèi)容(斯密特、羅德瑞克 主編，2006，第5-6 頁)。

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