公共政策視角下非政府組織與利益集團(tuán)的關(guān)系

汪 洋，宋 川

（1.江蘇開(kāi)放大學(xué) 文法學(xué)院，江蘇 南京 210036；2.河北廣播電視大學(xué)，河北 石家莊 050071）

公共政策是國(guó)家（政府）、執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)所采取的政治行動(dòng)或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、條例等的總稱。因此，公共政策是對(duì)公共利益的權(quán)威性的分配。在當(dāng)今日益民主化的社會(huì)里，公共政策的制定主體也呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢(shì)，政策的制定過(guò)程也是利益的整合與妥協(xié)的過(guò)程，在公共政策的制定中，除了直接的制定主體外，作為間接制定主體的利益集團(tuán)以及非政府組織都對(duì)政府的公共政策的影響日趨增強(qiáng)。

一、非政府組織參與公共政策制定的理論概述

1.非政府組織的內(nèi)涵及其特征

“非政府組織”這一說(shuō)法最早出現(xiàn)在1945年6月簽署的《聯(lián)合國(guó)憲章》中，Non-Governmental Organizations的縮寫(xiě)是非政府組織，即通常所說(shuō)的NGO。國(guó)際上對(duì)非政府組織的定義還沒(méi)有達(dá)成一致的共識(shí)，1952年聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)的決議定義為“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國(guó)際組織都可被看作非政府組織”。1996年聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)1996／31號(hào)決議進(jìn)一步承認(rèn)了在各國(guó)和各地區(qū)活動(dòng)的非政府組織。［1］國(guó)內(nèi)的許多學(xué)者如王名等認(rèn)為：“非政府組織是指政府和營(yíng)利企業(yè)之外的一切社會(huì)民間組織，它在外延上包括社團(tuán)、民辦非企業(yè)單位、國(guó)有事業(yè)單位、人民團(tuán)體、其他組織?！保?］王紹光認(rèn)為：“非政府組織屬于第三部門(mén)組織，既不同于政府部門(mén)，又不同于私人部門(mén)，而是超出于兩者之外的第三種類(lèi)型的組織實(shí)體?！保?］由于對(duì)非政府組織沒(méi)有國(guó)內(nèi)外統(tǒng)一的定義，我們比較傾向王名老師對(duì)非政府組織的定義，即除了政府和營(yíng)利企業(yè)以外的一切社會(huì)民間組織，但要獨(dú)立于政黨之外，主要是以公益性為其發(fā)展的目標(biāo)。

非政府組織處在政府與市場(chǎng)之間，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善和民主化進(jìn)程不斷加快的背景下出現(xiàn)的，是指在市場(chǎng)失靈、政府失靈后尋找到的稱之為“第三種機(jī)制”的資源分配方式，它彌補(bǔ)了市場(chǎng)和政府在資源配置方面的不足，具有以下幾個(gè)方面的特征：

（1）非政府性。非政府組織獨(dú)立于政府之外，首先表現(xiàn)在組織方式上的獨(dú)立性，政府既不能影響其組織成員的構(gòu)成，也不能限定他們所要研究的問(wèn)題，更不能左右他們的意愿；其次這種獨(dú)立還表現(xiàn)為不依靠政府的資金支持，他們的出發(fā)點(diǎn)完全是為公眾謀利益，為了社會(huì)的公益事業(yè)，但并不是不接受政府的資助。

（2）非營(yíng)利性。這是非政府組織與一般企業(yè)本質(zhì)的區(qū)別，企業(yè)是完全以營(yíng)利為目的，非政府組織則不以謀利為宗旨，其中非政府組織的一項(xiàng)重要的功能就是參與公共政策。非政府組織在與影響政策制定的主體博弈過(guò)程中，站在中立和大眾的立場(chǎng)上來(lái)引導(dǎo)政策制定。同時(shí)非政府組織的資金來(lái)源大多是社會(huì)的捐助，但是任何的捐助主體都不會(huì)影響它的政策決定。

（3）志愿公益性。組織成員都具有志愿意向，并且所做出的決策和行為都具有公益性。隨著社會(huì)發(fā)展，社會(huì)治理的主體不再僅限于政府，尤其是公共政策的制定再也不是政府的“一言堂”，人們逐漸了解到“政府管理是公共管理的主角，但是社會(huì)公共事務(wù)管理，還需要若干配角”。［4］改革開(kāi)放以前，我國(guó)政府一直采取強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)的模式，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府治理模式逐漸強(qiáng)調(diào)向“國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)”三元格局轉(zhuǎn)化，這意味著政府應(yīng)該將更多的職能下放給非政府組織或者一些非營(yíng)利部門(mén)，讓它們更好地參與到社會(huì)事務(wù)管理之中來(lái)。

2.非政府組織參與公共政策制定的方式

（1）向政策制定部門(mén)表達(dá)利益訴求。非政府組織參與政策制定，其前提是非政府組織與政府雙方能夠平等對(duì)話，建立良好的伙伴關(guān)系，這樣非政府組織才能全面積極地介入到政策制定的過(guò)程中。當(dāng)然公共政策制定主要以民主的利益訴求為主，每一個(gè)普通民眾對(duì)于某個(gè)特定政策問(wèn)題的建議可能都會(huì)有所不同，有時(shí)甚至?xí)兴?。而?duì)于政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，制定復(fù)雜的公共政策所需要的是準(zhǔn)確、充分的信息，往往由于信息的不對(duì)稱，政策制定者掌握信息有限。此時(shí)非政府組織可以把公民分散、凌亂的信息進(jìn)行整合，進(jìn)而把民眾所掌握的有用信息及時(shí)地反饋給政府。這樣一方面能夠使公民的利益訴求得到政府的回應(yīng)，另一方面能夠彌補(bǔ)政府在決策方面信息的不完備性。

（2）對(duì)公共政策進(jìn)行可行性分析。為了保證政策的順利實(shí)施，一般政策制定部門(mén)還會(huì)在局部地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，因?yàn)橹贫ㄕ邥r(shí)大多考慮的是理論上或者是在理想的環(huán)境下政策實(shí)施所能產(chǎn)生的一系列后果，所以對(duì)于備選方案進(jìn)行一定的可行性分析是十分必要的。非政府組織具有公益性，其政治價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是為了社會(huì)大多數(shù)人的利益，相對(duì)于其他組織來(lái)講所做出的分析和判斷更具有客觀性和中立性，也更是政府公共政策制定與執(zhí)行的一個(gè)重要考量依據(jù)。

（3）推動(dòng)政策方案的合法化。政策方案只有獲得合法的地位才能夠得到貫徹執(zhí)行，合法化的目的是“使政策方案獲得合法地位，轉(zhuǎn)化為合法有效的政策，具有合法性、權(quán)威性和約束性，獲得人們的認(rèn)可、接受和遵照?qǐng)?zhí)行的效力，從而使政策有效地發(fā)揮規(guī)范和指導(dǎo)人們行為的作用，最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，解決政策問(wèn)題”。［5］政策合法化的過(guò)程包括兩個(gè)方面：一是政策的制定合乎法律的規(guī)范，二是社會(huì)的合法化，社會(huì)的合法化就是被最廣泛的人群所接受。合法化的過(guò)程也是政府和社會(huì)雙向交流的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程需要有媒介發(fā)揮傳遞和反饋的作用，非政府組織一方面把政府所做出的正確決議告知公眾，獲得最廣泛的公眾認(rèn)可，另一方面可以反饋公眾對(duì)于公共政策的意見(jiàn)和建議，有利于公共政策逐步地改進(jìn)與完善。

二、利益集團(tuán)參與公共政策制定的理論概述

1.利益集團(tuán)的內(nèi)涵與特征

利益集團(tuán)就是在某些方面或者某一時(shí)刻基于一定的共同的利益為了某一特定的目標(biāo)而聯(lián)合起來(lái)的組織或公民，共同的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)成員的共同利益，有時(shí)也通過(guò)一定的方式對(duì)政策的制定者施加壓力。利益集團(tuán)作為一類(lèi)特殊群體，它所積聚的力量和影響也逐漸擴(kuò)大，有著不同于其他組織的特征：

糧食的獲取能力：是指?jìng)€(gè)人的收入能購(gòu)買(mǎi)得起滿足其營(yíng)養(yǎng)需求的糧食。在缺水地區(qū)優(yōu)化水資源的管理和使用可以增加收入。

（1）利益訴求的共同性。利益集團(tuán)的成員基于共同的利益而聚集在一起，這是利益集團(tuán)得以生存之本。正所謂趨利而聚，利盡而散，如果彼此之間有共同的利益追求，那么具有共同利益的群體便集合在一起為實(shí)現(xiàn)該利益目標(biāo)而活動(dòng)，一旦共同利益不復(fù)存在，利益集團(tuán)也失去了唯一生存的土壤。

（2）組織活動(dòng)的排他性。利益集團(tuán)成立的重要基礎(chǔ)是與每一名成員休戚相關(guān)的共同利益，所有組織活動(dòng)也是緊緊圍繞共同利益開(kāi)展的。集團(tuán)目標(biāo)代表了所有人的基本利益訴求，為了實(shí)現(xiàn)集團(tuán)的純粹性，當(dāng)個(gè)體利益與集團(tuán)利益偏離，單個(gè)個(gè)體則自動(dòng)會(huì)被排除；而一旦利益集團(tuán)面臨利益威脅或沖突，則集團(tuán)成員會(huì)高度一致，共同維護(hù)集團(tuán)的共同利益。

（3）組織紀(jì)律的松散性。利益集團(tuán)組織紀(jì)律性不強(qiáng)，是一個(gè)相對(duì)松散的組織，沒(méi)有明確的組織紀(jì)律和行為準(zhǔn)則，只是具有共同利益的群體為了利益而臨時(shí)組織在一起。組織沒(méi)有嚴(yán)密的機(jī)構(gòu)設(shè)置，對(duì)每個(gè)成員的約束性較低，組織成員可以加入不同的團(tuán)體，也可以在團(tuán)體內(nèi)部身兼數(shù)職。正因?yàn)槌蓡T彼此之間有著共同的利益，組織成員在面臨困難時(shí)異常的團(tuán)結(jié)，而共同利益基礎(chǔ)一旦瓦解，則集團(tuán)隨之土崩。

（4）政治參與的非政府性。利益集團(tuán)根本目標(biāo)是追求共同利益的最大化，通常表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)訴求，其參與政治過(guò)程的最終目標(biāo)并不是奪取政權(quán)，也很少涉及與自身利益無(wú)關(guān)的政治活動(dòng)，與之有關(guān)的政治行為都只為了集團(tuán)成員的利益，這與政黨以及其他的政治團(tuán)體來(lái)說(shuō)有著本質(zhì)的區(qū)別。

2.利益集團(tuán)影響政策制定的方式

（1）對(duì)政策制定者進(jìn)行游說(shuō)。這是利益集團(tuán)影響政策制定的主要方式，利益集團(tuán)通常會(huì)和政府官員保持良好關(guān)系并建立嚴(yán)密的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，為他們?cè)谡咧贫ㄇ傲私獾脚c本集團(tuán)利益相關(guān)的政策打下基礎(chǔ)。通過(guò)對(duì)政策推行后的利與弊分析，經(jīng)常會(huì)從政府官員自身和利益集團(tuán)雙贏的角度來(lái)獲得官員的支持。有時(shí)在政策制定前的聽(tīng)證過(guò)程中，利益集團(tuán)會(huì)向聽(tīng)證主體曉以利害，通過(guò)得到聽(tīng)證會(huì)代表的支持，來(lái)影響政策制定的方向。

（2）借助大眾媒體等宣傳工具?，F(xiàn)代社會(huì)中大眾媒體扮演的角色不可小覷，網(wǎng)民的力量可以說(shuō)對(duì)我們政策的制定有著很大的影響。利益集團(tuán)可以利用大眾媒體向公眾傳播一些對(duì)本集團(tuán)利益有利的信息，爭(zhēng)取公眾的支持；也可以找出政府決策的不當(dāng)之處，對(duì)政府決策中可能發(fā)生的不良影響進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，同時(shí)對(duì)本集團(tuán)有利的決策提供更多的理論和實(shí)踐支持，以此來(lái)對(duì)政府的決策施加壓力。

（3）集體性的施壓。通過(guò)集體化的行動(dòng)向政府施壓來(lái)表達(dá)本集團(tuán)的利益訴求，是利益集團(tuán)影響公共政策制定的一種特殊方式。利益集團(tuán)通過(guò)組織罷工、示威游行、抗議等激烈方式表達(dá)利益訴求，這種表達(dá)方式對(duì)于政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)不得不重視的問(wèn)題，因?yàn)榉€(wěn)定是社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提。通過(guò)這種特殊方式的表達(dá)，使得利益集團(tuán)的訴求通過(guò)公共輿論而進(jìn)入決策者的視野，也會(huì)得到政府的迅速回應(yīng)。

三、非政府組織與利益集團(tuán)關(guān)系辨析

1.非政府組織與利益集團(tuán)的共性

（1）非政府組織與利益集團(tuán)都具有民間性。非政府組織是非官方的組織，它包括除政府與企業(yè)之外的所有組織，如慈善組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、公益組織、環(huán)保、教育醫(yī)療救助等社會(huì)團(tuán)體。利益集團(tuán)則是為了尋求共同利益而自發(fā)形成的組織，是一種非官方組織，它以實(shí)現(xiàn)共同利益最大化作為唯一存在的根本。在公共政策制定過(guò)程中，非政府組織與利益集團(tuán)雖然都作為重要的主體參與到政策制定過(guò)程，但是它們只能通過(guò)各種方式施加影響，而不具有官方的權(quán)威性和合法性。

（2）非政府組織與利益集團(tuán)都具有自治性。非政府組織的民間性決定了其自治性，它是根據(jù)公民意愿自主成立、自主發(fā)展，組織活動(dòng)自主開(kāi)展，非政府組織自身對(duì)組織行為負(fù)責(zé)。利益集團(tuán)的組織行為模式代表了集團(tuán)共同利益，其圍繞利益訴求開(kāi)展的一切活動(dòng)都是自發(fā)的。在公共政策制定過(guò)程中，非政府組織與利益集團(tuán)在體制上獨(dú)立于政府之外，它們不屬于政府建制的一部分，也不直接受制于政府權(quán)威，而是通過(guò)各種途徑表達(dá)政策主張，影響政策制定。

（3）非政府組織與利益集團(tuán)都具有民主性。民主制度是公共政策公共性的保障，其中政治參與是一個(gè)重要體現(xiàn)，政治參與深刻地影響著社會(huì)公平。完善的民主參與機(jī)制，為非政府組織和利益集團(tuán)提供了參政議政的權(quán)利，提供了表達(dá)利益訴求的渠道。非政府組織和利益集團(tuán)民主參與公共政策的制定，實(shí)際上是社會(huì)矛盾的“減壓閥”和“安全閥”，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的民主與公平，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定繁榮。

2.非政府組織與利益集團(tuán)的區(qū)別

（1）受益客體不同。非政府組織受益客體主要是弱勢(shì)群體、社會(huì)公眾，公益性是其核心倫理屬性。非政府組織包括環(huán)境保護(hù)組織、紅十字會(huì)、教育醫(yī)療救助組織等一系列關(guān)乎民生公共利益的組織。在公共政策制定過(guò)程中，非政府組織充當(dāng)社會(huì)公眾利益的代言人，借助各種媒體和渠道宣傳主張、提出政策建議、影響政府決策。

利益集團(tuán)受益的客體是具有共同利益基礎(chǔ)的群體。工業(yè)革命以來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、職業(yè)在工業(yè)化過(guò)程中迅速分化，各種社會(huì)矛盾進(jìn)一步發(fā)展，政府職能也隨之增強(qiáng)，政府公共政策的制定幾乎涉及不同社會(huì)群體的利益，由此引起人們對(duì)政府行為的普遍關(guān)注，各種利益集團(tuán)迅速發(fā)展起來(lái)。當(dāng)政府在制定某項(xiàng)公共政策時(shí)，所涉及的相關(guān)利益集團(tuán)便積極參與博弈，通過(guò)各種手段影響政策制定，形成對(duì)自身有利的政策以維護(hù)集團(tuán)本身的共同利益。

（2）社會(huì)功能不同。非政府組織主要承擔(dān)了以下三種角色：一是扮演社會(huì)服務(wù)者的角色。非政府組織為社會(huì)公眾服務(wù)，為社會(huì)公益和民眾基本利益服務(wù)，它著力于維護(hù)公民基本權(quán)利、提高公民身體和智力素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)人與自然、人與社會(huì)、人與人的和諧發(fā)展。二是扮演政府部門(mén)監(jiān)督者的角色。公權(quán)在民，政府的權(quán)力是公民讓渡的，政府受公民委托行使國(guó)家權(quán)力，政府的行為理應(yīng)受到社會(huì)的監(jiān)督。非政府組織作為社會(huì)公眾的代言人，參政議政、表達(dá)利益訴求、監(jiān)督政府行為理所應(yīng)當(dāng)。三是扮演利益協(xié)調(diào)者的角色。隨著社會(huì)發(fā)展和人類(lèi)文明的進(jìn)步，人的個(gè)性化不斷強(qiáng)調(diào)和突出，個(gè)體需求千差萬(wàn)別，需求與利益的沖突便在所難免。非政府組織具有與生俱來(lái)的群眾基礎(chǔ)，能夠更好地發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)作用，有助于達(dá)成利益共識(shí)化解矛盾。

利益集團(tuán)的作用則帶有政治性色彩。一是具有政治協(xié)調(diào)與利益平衡功能。利益集團(tuán)積極參與利益的決策和平衡，與政府保持著密切聯(lián)系，它們?cè)诹⒎ā⑿姓?、司法?quán)力的運(yùn)作過(guò)程中，為了自身利益得到維護(hù)而無(wú)處不在。同時(shí)，由于各個(gè)利益集團(tuán)代表著不同的利益，它們間的相互競(jìng)爭(zhēng)又促進(jìn)了利益之間的協(xié)調(diào)和平衡。二是利益集團(tuán)具有政治溝通與社會(huì)穩(wěn)定功能。利益集團(tuán)由于它的社會(huì)代表性，廣泛地與社會(huì)上的階層、實(shí)體經(jīng)濟(jì)、政治人物產(chǎn)生聯(lián)系。既可以是政治溝通的橋梁，也可以是政治聯(lián)系的障礙，有時(shí)候它會(huì)有利于政治穩(wěn)定，但是如果沒(méi)有好的政治環(huán)境和政治約束，利益集團(tuán)的作用會(huì)走向反面，成為社會(huì)動(dòng)蕩、政治沖突的誘因。三是利益集團(tuán)具有政治監(jiān)督與制約功能。利益集團(tuán)可以利用自己的方式影響甚至抵制公共政策，甚至在很多情況下利益集團(tuán)還可以發(fā)動(dòng)群眾對(duì)政府的決策進(jìn)行抗議游行，從而影響政府的最終決策。

（3）活動(dòng)方式不同。非政府組織活動(dòng)的方式首先是通過(guò)參政議政，與政府結(jié)為政治伙伴。隨著“治理”理念不斷在政治社會(huì)中的深入，政府在社會(huì)治理中的唯一主體地位逐漸減弱，在我國(guó)社會(huì)向“公民社會(huì)”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，非政府組織必將成為社會(huì)治理主體的一極。其次，非政府組織是政府與社會(huì)公眾之間溝通的紐帶與橋梁。非政府組織通過(guò)獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)，一方面可以把政府的決策傳遞給所接觸的群眾，了解社會(huì)公眾對(duì)于該政策的意見(jiàn)和建議；另一方面也可以把所代表群體訴求快速地反映給政府部門(mén)，這樣既有利于消除二者的溝通障礙，也可以增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)政府部門(mén)的信任以及對(duì)政策方案的支持度，相應(yīng)地彌補(bǔ)政府管理行為的不足。最后，利用自身組織優(yōu)勢(shì)與政府對(duì)話，保護(hù)弱勢(shì)群體，促進(jìn)社會(huì)公平。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，社會(huì)貧富差距隨之增大，為避免社會(huì)矛盾所帶來(lái)的社會(huì)動(dòng)蕩，一批非政府組織應(yīng)運(yùn)而生。比如珠三角的農(nóng)民工維權(quán)組織等，這些組織的出現(xiàn)有助于維護(hù)社會(huì)的政治穩(wěn)定。

利益集團(tuán)活動(dòng)的方式：一是通過(guò)抗議、游行、社會(huì)媒體傳播等方式，倡導(dǎo)新的社會(huì)思想觀念和價(jià)值觀，引起社會(huì)公眾的關(guān)注和思考，影響社會(huì)輿論。它往往借助于某一敏感事件，采用各種傳播媒介和溝通形式，宣傳組織宣揚(yáng)的理念和目標(biāo)追求，形成一定的社會(huì)輿論壓力，最終影響公共政策的制定。二是通過(guò)游說(shuō)的形式，取得政府或政府主要領(lǐng)導(dǎo)的信任和理解，并接受組織的利益訴求，在公共政策制定過(guò)程中充分考慮利益集團(tuán)的建議，出臺(tái)相應(yīng)傾向性的公共政策。三是直接參與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則等文件的起草、制定和監(jiān)督活動(dòng)，形成所倡導(dǎo)理念的制度化和常態(tài)化機(jī)制，尤其是在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)推動(dòng)相關(guān)問(wèn)題的規(guī)范化和制度化，實(shí)現(xiàn)利益集團(tuán)既定目標(biāo)。

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