關(guān)于氣候資源所有權(quán)問題的思考

陳 勇

（湖南科技學(xué)院 科研處，湖南 永州 425199）

一 氣候資源所有權(quán)的現(xiàn)有理論主張及反思

（一）氣候資源無主論及反思

有學(xué)者認(rèn)為，氣候資源是天然形成的，是所有人都可以從大自然中獲取的，誰都不能將其據(jù)為己有。所以，氣候資源不應(yīng)當(dāng)屬于任何人，是無主的。[1]但隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，氣候資源越來越多的被開發(fā)利用，其價(jià)值性愈加明顯，如果說氣候資源為無主物，勢必導(dǎo)致恣意開發(fā)利用的現(xiàn)象頻發(fā)，不利于氣候資源的保護(hù)，甚至?xí)?dǎo)致公共安全問題。同時(shí)，如果承認(rèn)氣候資源為無主物，還易導(dǎo)致有強(qiáng)大實(shí)力的企業(yè)隨意開發(fā)利用氣候資源，而普通公眾卻幾乎享受不到氣候資源的“利益”，從而導(dǎo)致社會(huì)不公現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（二）氣候資源國家所有論及反思

支持和批評(píng)氣候資源國家所有這一觀點(diǎn)的專家、學(xué)者都不在少數(shù)，黑龍江省的立法機(jī)構(gòu)還將此觀點(diǎn)寫入地方法律中，該觀點(diǎn)成為當(dāng)前氣候資源所有權(quán)爭議的主要焦點(diǎn)。支持者的理由是，從光能、風(fēng)能、熱能等氣候資源對(duì)生態(tài)環(huán)境和人類生產(chǎn)及社會(huì)發(fā)展的重要性而言，其應(yīng)該作為全體人民的公共財(cái)產(chǎn)而歸全體人民共享。但為了使這些共有財(cái)產(chǎn)得到合理的支配和保護(hù)，全體人民只能委托國家政府部門來進(jìn)行管理，故氣候資源的所有權(quán)歸國家享有。[2]然而我國現(xiàn)有法律沒有明文規(guī)定氣候資源國家所有，即使我們認(rèn)為氣候資源屬于自然資源，但也不能盲目的將之權(quán)屬設(shè)定為國家所有。當(dāng)黑龍江省通過地方立法將氣候資源劃歸國家所有時(shí)，便遭到許多人的反對(duì)。即便該省立法機(jī)關(guān)人員解釋其是依據(jù)《憲法》第九條之規(guī)定，作為自然資源的氣候資源應(yīng)當(dāng)歸國家所有。但許多學(xué)者任對(duì)此提出異議，并從違憲審查、立法權(quán)限等方面進(jìn)行了反駁。本文認(rèn)為氣候資源是一種每個(gè)人均可合理使用的公眾共有資源，但并不認(rèn)為國家能以受托管的名義而成為氣候資源的所有者。因?yàn)樵O(shè)立氣候資源國家所有不利于可再生能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，[3]并有擴(kuò)大國家權(quán)力和“與民爭利”之嫌。雖然氣候資源通過科技轉(zhuǎn)化能為人類所支配，且是人類生產(chǎn)、生活中非常重要的能源和物質(zhì)，符合民法上對(duì)“物”的要求，是具有物的一般屬性的法律關(guān)系客體的社會(huì)公共資源，但前提條件是這些氣候資源必須能為人所完全控制，而人類現(xiàn)有技術(shù)無法做到這一點(diǎn)。所以，國家在很多情況下也無法基于主權(quán)將氣候資源劃界。何況在氣候資源國家所有的情況下，發(fā)生氣象災(zāi)害時(shí)，國家能否完全做到賠償呢？國有資產(chǎn)流失的責(zé)任也是否由國家承擔(dān)？所以，氣候資源國家所有從當(dāng)下現(xiàn)實(shí)來開是不可行的

（三）氣候資源公有論及反思

部分學(xué)者認(rèn)為，作為一種公共物品的氣候資源，它的公共性是很強(qiáng)的，應(yīng)當(dāng)屬于全民共有。所以，作為最基本的自然資源——風(fēng)能、太陽能理應(yīng)是全民共有財(cái)產(chǎn)。[4]但在我國《憲法》中的規(guī)定，公有形式分為全民所有和集體所有，從執(zhí)法的過程和結(jié)果來看，在強(qiáng)大而抽象的“國家”面前，全民所有往往等于國家所有，氣候資源又很難成為集體所有的客體。因此，將氣候資源的權(quán)屬歸于公有，很容易使其最后淪為國有。也有學(xué)者認(rèn)為，假如將氣候資源公有了，那么則會(huì)出現(xiàn)全民所有即國家所有和集體所有在氣候資源上幾乎不可能的兩種形式，因此在強(qiáng)調(diào)和確定氣候資源公有的情況下，創(chuàng)新公有形式，才能避免發(fā)生氣候資源國家所有的情況。[5]但這形式該怎么創(chuàng)新？創(chuàng)新了就能確保不會(huì)淪為國有嗎？從目前的情況看來，仍無法找到合適的答案。

（四）氣候資源歸土地所有權(quán)人所有論及反思

主張?jiān)撚^點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，黑龍江省的規(guī)定使土地所有權(quán)人本來可以享受的氣候資源利用帶來的利益被剝脫，強(qiáng)調(diào)地面歸屬誰，誰就擁有附屬于地面的氣候資源所有權(quán)。[6]如前文所述，氣候資源具有自然性、整體性、差異性、可再生性和無體、易流失性等自然屬性，其并非土地資源的附屬品，也不會(huì)固定的存在于某一片土地之上，即使會(huì)受到地面的影響，但這并不是主要的。所以，我們不能從民法主從物的原理視角來看待氣候資源與土地的關(guān)系。在我國，土地資源是國家所有或集體所有，如果氣候資源歸土地所有權(quán)人所有，那么氣候資源就會(huì)成為國家所有。

（五）氣候資源歸開發(fā)利用者所有論及發(fā)思

有學(xué)者主張，氣候資源在被開發(fā)利用前無權(quán)屬問題，但在被開發(fā)利用后，就應(yīng)根據(jù)誰先開發(fā)誰擁有誰獲利的原則來確定氣候資源所有權(quán)歸誰。他們一般都是先將氣候認(rèn)為是無主物，開發(fā)利用是先占行為，[7]事實(shí)上，氣候資源是人類生存和發(fā)展的自然基礎(chǔ)，因?yàn)槿艘?，就要呼吸空氣、使用太陽光照、生產(chǎn)和制造事物等。如果氣候資源歸開發(fā)利用者所有，那么氣候資源很容易被壟斷、被瓜分，這對(duì)公眾使用氣候資源的權(quán)利構(gòu)成巨大的威脅，也不利于氣候資源的保護(hù)及其合理開發(fā)利用。

二 氣候資源立法設(shè)立所有權(quán)制度不具備客觀條件

（一）氣候資源的特殊性對(duì)所有權(quán)制度的影響

相對(duì)于其他自然資源來說，氣候資源的自然屬性和社會(huì)屬性更具有特殊，其時(shí)間、空間分布差異性和無體、易流失性，常導(dǎo)致可被開發(fā)利用的氣候資源或集中在某一時(shí)間段集中出現(xiàn)，或從這一地區(qū)流入另一地區(qū)，或是容易消失、難采集，以至于氣候資源在利用過程中產(chǎn)生非排他性和一定的競爭性，容易產(chǎn)生糾紛，其在所有權(quán)歸屬問題上存在較大的爭議，為相關(guān)立法的設(shè)計(jì)增加了難度。從目前的人類技術(shù)水平來看，要大規(guī)模的轉(zhuǎn)化和利用氣候資源需投入大量的技術(shù)和成本，規(guī)模化的利用氣候資源現(xiàn)象基本未在我國出現(xiàn)，而由于氣候資源廣泛的分布在地球上，人類可以隨時(shí)隨地的使用氣候資源，家庭簡單使用氣候資源的現(xiàn)象卻普遍存在。所以，如果立法設(shè)立所有權(quán)，將會(huì)剝奪人們滿足日常生活而簡單、初級(jí)利用氣候資源的權(quán)利。

氣候資源相對(duì)于其他物來說，它與人類的生存息息相關(guān)。風(fēng)、空氣、太陽光等氣候資源是大自然賦予人類的免費(fèi)氣象享受，是人類生存和發(fā)展的自然基礎(chǔ)，因?yàn)槿艘?，就要呼吸空氣、使用太陽光照來生產(chǎn)和制造食物、需要?dú)夂驕囟群惋L(fēng)晾干衣服等。如果將氣候資源設(shè)置了所有權(quán)，那么人們呼吸的時(shí)候是否得考慮一下會(huì)不會(huì)侵犯了他人的權(quán)利，害怕為此而擔(dān)責(zé)嗎？《世界人權(quán)宣言》第25條第1款規(guī)定：“人人有權(quán)享有為維持他本人和家屬的健康和福利所需要的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)?！蔽覈呀?jīng)在1997年簽署并在2001年批準(zhǔn)加入的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》第11條第1款規(guī)定：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件?！闭f明生存權(quán)對(duì)于人類來說是與生命權(quán)同等重要，而且在我國是已經(jīng)被確認(rèn)的，公民生存權(quán)是神圣不可侵犯的，故不宜為氣候資源設(shè)立所有權(quán)。同時(shí)，如果為氣候資源設(shè)立所有權(quán)，那么發(fā)生氣象災(zāi)害后的損失或是因氣候資源而受到的傷害，又該由誰來承擔(dān)責(zé)任？同時(shí)，在開發(fā)利用氣候資源時(shí)，其產(chǎn)生的噪音、鉛污染等負(fù)面影響，也無法在所有權(quán)框架內(nèi)得到有效的解決。[8]

（二）現(xiàn)有技術(shù)無法為氣候資源劃界

國與國之間是有疆土劃分的，這也是國家主權(quán)的基礎(chǔ)，諸如土地資源這樣邊界相對(duì)清晰的資源，確立其所有權(quán)相對(duì)簡單，易于操作。而光能、風(fēng)能等氣候資源并非有體物，更非不動(dòng)產(chǎn)，要開發(fā)利用需要高水平的科學(xué)技術(shù)為支撐。氣候資源存在于大氣圈中，且是大氣圈層的重要組成，它始終是在不斷變化和運(yùn)動(dòng)著，也會(huì)在消失與再生之間循環(huán)著，人類很難用現(xiàn)有的物理方法來測量氣候資源的面積、體積、長度和重量，也無法通過科技手段使氣候資源固定下來。正如西伯利亞的冷風(fēng)來襲時(shí)，我們無法采取措施攔截它一樣，人類仍然無法為氣候資源劃定邊界。在此情況下，為氣候資源設(shè)立所有權(quán)是不具現(xiàn)實(shí)性。[9]

（三）政府管理無須以所有權(quán)為前提

為了氣候資源的保護(hù)和規(guī)范開發(fā)利用行為，政府加強(qiáng)管理無可厚非，一是在對(duì)氣候資源進(jìn)行探測和開發(fā)利用的過程中，將會(huì)對(duì)氣象乃至自然生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定的影響，因此，政府確有必要對(duì)之進(jìn)行規(guī)范管理，管理工作的依據(jù)也應(yīng)由法律法規(guī)來確定。 二是氣候資源的探測和開發(fā)利用，應(yīng)確保因地制宜，開發(fā)與保護(hù)要兼顧，并要與國家的能源規(guī)劃和環(huán)保工作保持協(xié)調(diào)，政府借助法律法規(guī)而予以規(guī)劃和管理，也是合理的。但政府的管理行為，并非要以設(shè)立所有權(quán)為前提，政府部門可以通過土地規(guī)劃、生產(chǎn)規(guī)劃、設(shè)施規(guī)劃、環(huán)保部門專項(xiàng)測評(píng)等方式實(shí)現(xiàn)管理職能。

《黑龍江省氣候資源探測與保護(hù)條例》關(guān)于企業(yè)探測、開發(fā)氣候資源必須經(jīng)過氣象部門批準(zhǔn)，且氣候資源屬國家所有的規(guī)定遭到了很多人的提出質(zhì)疑，認(rèn)為這是為氣象部門設(shè)立行政審批權(quán)提供法律依據(jù)，其深層用于是“尋租、收費(fèi)”。即使后來黑龍江省有關(guān)方面回應(yīng)稱，《條例》只是設(shè)立了所有權(quán)，并沒有設(shè)立任何使用權(quán)，也沒有明文規(guī)定企業(yè)探測、開發(fā)氣候資源需交費(fèi)，所以不能以此認(rèn)為立法設(shè)立所有權(quán)的目的是為了收費(fèi)?！稐l例》之所以明文規(guī)定氣候資源屬于國家，初衷是為加強(qiáng)氣候資源保護(hù)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)。[10]但即使沒有交費(fèi)的直接“負(fù)擔(dān)”，審批本身就是“負(fù)擔(dān)”，因?yàn)槠髽I(yè)為了獲得批準(zhǔn)可能花上更大的“代價(jià)”。讓民營企業(yè)因沒有資本投資的安全感而打消涉足氣候資源開發(fā)利用領(lǐng)域的熱情，而且也容易滋生權(quán)力尋租的空間。另一方面，氣候資源歸國家所有，讓人不禁想到，這意味著將來占有、管理和收益全部掌控在政府部門的手中，隨之而來的必然是為某些企業(yè)壟斷氣候資源開發(fā)利用做鋪墊，有存在“地方保護(hù)主義”的嫌疑。假如企業(yè)隨意探測、開發(fā)利用氣候資源的問題非常嚴(yán)重，那么可以通過有針對(duì)性的措施來監(jiān)管與約束，而不是將氣候資源歸于囊中后再探討整頓問題，要知道政府是監(jiān)管主體而不是占有者，更不應(yīng)該是所有權(quán)的代表。

事實(shí)上，設(shè)立氣候資源所有權(quán)與政府的監(jiān)管責(zé)任與管理權(quán)限之間并不存在因果，更不是前提與基礎(chǔ)關(guān)系。以風(fēng)電為例，在目前的法律體系下，某地方合不合適成為風(fēng)力發(fā)電的場地，需要與當(dāng)?shù)貒敛块T的土地利用總體規(guī)劃相符；選好建設(shè)地后，也需要通過征地的方式獲得土地的使用權(quán)；由于建風(fēng)力發(fā)電場會(huì)影響周邊的環(huán)境，還需要經(jīng)過環(huán)境保護(hù)部門的環(huán)境影響評(píng)估；在決定正式投資建設(shè)時(shí)，仍需要經(jīng)過發(fā)改委的審批。所有的一切都順利辦下來之后，企業(yè)還得考慮風(fēng)電接入國家電網(wǎng)輸送到最終用戶的相關(guān)事宜。政府相關(guān)部門都已經(jīng)按照自身相應(yīng)的職權(quán)開展管理工作了，企業(yè)開發(fā)利用氣候資源也要按照法規(guī)程序辦理各種建設(shè)審批手續(xù)，就沒必要再設(shè)立國家所有權(quán)，增加一個(gè)行政許可。況且在風(fēng)能太陽能被大量浪費(fèi)的今天，“企業(yè)不能隨意探測風(fēng)能太陽能資源，而是必須經(jīng)過政府批準(zhǔn)”的規(guī)定與《行政許可法》中關(guān)于行政許可設(shè)立的前提條件的規(guī)定相違背。其實(shí)，在市場經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)的經(jīng)營都是自負(fù)盈虧中，每個(gè)理性的主體都會(huì)權(quán)衡得失，無需他人一廂情愿或是過度的干預(yù)。所以，政府不宜以“管理”為名，設(shè)立氣候資源所有權(quán)。

（四）設(shè)立所有權(quán)將限制清潔能源業(yè)的發(fā)展

《黑龍江省氣候資源探測與保護(hù)條例》將氣候資源收歸國有，等于是將參與氣候資源探測、開發(fā)利用的門檻抬高。開發(fā)國有資源，通常是要向國家繳納一定的資源稅費(fèi)，且在開發(fā)過程中還會(huì)遭遇種種約束，最讓投資者擔(dān)心的是投資后，資源會(huì)突然被“收歸國有”，因?yàn)檫@是在任何情況下都可能發(fā)生的。這樣的局面會(huì)極大的挫傷投資者的積極性，他們也自然會(huì)更多的采取觀望的態(tài)度。但國企就沒有了相關(guān)隱憂，國家資源國家開發(fā)，一切順理成章，勢必會(huì)導(dǎo)致壟斷的出現(xiàn)，極易導(dǎo)致行業(yè)的不健康發(fā)展。同時(shí)，將所有權(quán)收歸國有，往往使得開發(fā)氣候資源的企業(yè)失去自主權(quán)，繁瑣的審批要求通常都會(huì)限制企業(yè)的發(fā)展，以致企業(yè)不敢參與開發(fā)。開發(fā)氣候資源產(chǎn)業(yè)是一項(xiàng)涉及面廣、耗資巨大的長期工程，從其發(fā)展路徑和促進(jìn)國家能源結(jié)構(gòu)改革來看，需要多種資本的進(jìn)駐。對(duì)此，政府應(yīng)以更加開放的姿態(tài)，主動(dòng)開拓合作渠道，而不以行政思維設(shè)立門檻障礙。

實(shí)際上，2012年4月，科技部出臺(tái)了《太陽能發(fā)電科技發(fā)展“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》和《風(fēng)力發(fā)電科技發(fā)展“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》，這為我國在“十二五”期間發(fā)展利用太陽能和風(fēng)能的科技能力提供了制度保障，也為風(fēng)、光電的發(fā)展指明了方向。為確保兩項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施，科技部倡議社會(huì)資本投入到風(fēng)、光電的發(fā)展上，鼓勵(lì)企業(yè)用好相關(guān)政策，重點(diǎn)攻克產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大技術(shù)問題，打破對(duì)外國技術(shù)的依靠。就在2012年6月，國家能源局向社會(huì)公布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)一步擴(kuò)大能源領(lǐng)域投資的實(shí)施意見》，在意見中，明確表示支持民間投資新能源和可再生能源開發(fā)，特別提出鼓勵(lì)民間投資太陽能、地?zé)崮?、風(fēng)能等氣候資源領(lǐng)域。太陽能、風(fēng)能等氣候資源的開放利用已然成為國家的能源發(fā)展戰(zhàn)略中的重要一環(huán)，在法律、政策上給予了大力鼓勵(lì)和扶持。但在法律上確立了氣候資源的權(quán)屬，設(shè)立探測、開發(fā)許可制度，將會(huì)增加企業(yè)探測、開發(fā)氣候資源的難度和成本，都是對(duì)企業(yè)開發(fā)利用綠色能源積極性的遏制。

氣候資源具有物的一般屬性，且能夠成為法律關(guān)系的客體。但能否為氣候資源設(shè)立所有權(quán)？或者說為其設(shè)立所有權(quán)的意義何在？都是人們值得進(jìn)一步思考的問題。而筆者認(rèn)為，不適宜在立法上明確氣候資源所有權(quán)制度。一是相對(duì)于其他類型的自然資源來說，氣候資源具有更多特殊的自然屬性和社會(huì)屬性，這些特殊性致使無法為其設(shè)立所有權(quán)。二是就目前人類的技術(shù)水平來看，要為氣候資源劃界是非常困難的，要?jiǎng)澐制錂?quán)屬就更難。即使設(shè)立了所有權(quán)，那么出現(xiàn)侵權(quán)時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)取證困難、侵權(quán)程度模糊等問題。三是設(shè)立氣候資源所有權(quán)與政府的監(jiān)管責(zé)任與管理權(quán)限之間并不存在因果，更不是前提與基礎(chǔ)關(guān)系，故政府不宜以“管理”為名，設(shè)立氣候資源所有權(quán)。四是國家已將綠色清潔能源確立為能源發(fā)展的重要地位，鼓勵(lì)各類企業(yè)、資本投入新能源的開發(fā)，而如果在法律上確立了氣候資源的權(quán)屬，設(shè)立探測、開發(fā)許可制度，將會(huì)增加民間探測、開發(fā)氣候資源的難度和成本，都是對(duì)開發(fā)利用綠色能源積極性的遏制。所以，以我國目前的實(shí)際情況來看，暫不適宜在立法上確立氣候資源的所有權(quán)歸屬。

[1]傅蔚岡.壟斷依舊的新能源產(chǎn)業(yè)-黑龍江省氣候資源國有化涉嫌尋租[DB/OL].21世紀(jì)網(wǎng),2012-06-21.http://www.21cbh.com.

[2]譚柏平.“‘風(fēng)光’國有”并不違憲[DB/OL].英大網(wǎng),2012-07-06.http://www.indaa.com.cn/.

[3]于文軒.設(shè)立氣候資源所有權(quán)不利于可再生能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展[J].中國政法大學(xué)學(xué)報(bào),2012,(6).

[4]李克杰.“風(fēng)能歸國有”暴露權(quán)力的狂妄[N].檢察日?qǐng)?bào),2012-06-20(6).

[5]代杰,郝榮.氣候資源所有權(quán)辨析[J].佳木斯大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2013,(31).

[6]蘇苗罕.氣候資源并不“歸國家所有”[DB/OL].北京:財(cái)新網(wǎng), 2012-06-28.http://opinion.caixin.com/2012-06-28/.

[7]董正偉.建議對(duì)《黑龍江省氣候資源探測與保護(hù)條例》違憲審查,http://blog.sina.com.cn/.

[8]張璐.氣候資源國家所有之辯[J].法學(xué),2012,(7).

[9]李艷芳,穆治霖.關(guān)于設(shè)立氣候資源國家所有權(quán)的探討[J].政治與法律,2013,(1).

[10]程子龍.黑龍江省氣象局回應(yīng)出臺(tái)條例規(guī)范氣候資源探測保護(hù)問題[DB/OL].新華網(wǎng)2012-06-20.http://news.xinhuanet.com/.