從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看我國漁業(yè)補(bǔ)貼制度的變遷

李育林

（廣東海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東湛江 524088）

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為制度的作用在于節(jié)約交易費(fèi)用，由于制度能創(chuàng)造收益，因此制度本身也是一種可變的、稀缺性的內(nèi)生資源。[1]制度變遷的原因之一是降低制度的成本、提高制度運(yùn)行的效益，以相對(duì)節(jié)約交易費(fèi)用。我國漁業(yè)補(bǔ)貼制度在三十多年的變遷之中呈現(xiàn)出補(bǔ)貼金額不斷提高、補(bǔ)貼制度種類不斷增多的趨勢(shì)。建立和維持一項(xiàng)新的制度的運(yùn)行需要耗費(fèi)一定的成本，而新制度在發(fā)揮其功效之后也會(huì)產(chǎn)生一定的收益，甚至創(chuàng)造出不可估量的巨大收益。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)分析漁業(yè)補(bǔ)貼制度的變遷，可以解釋漁業(yè)補(bǔ)貼制度變遷的動(dòng)力、制度變遷的類型、制度變遷的主體和影響因素等問題，對(duì)指導(dǎo)漁業(yè)補(bǔ)貼制度在今后的構(gòu)建和發(fā)展具有重要意義。

一、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與漁業(yè)補(bǔ)貼制度變遷

制度可以從政治、文化等多種視角來理解。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，制度即人們進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)時(shí)應(yīng)遵循的集體規(guī)則、秩序或運(yùn)行方式，它是人們?cè)O(shè)計(jì)出來用于調(diào)節(jié)人與人之間利益關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)成員之間和諧相處的一種社會(huì)機(jī)制，且能夠產(chǎn)生不可估量的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益?？偟膩碇v，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的“制度”是“一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束?！盵2]依據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本思想和理念，制度是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析的一個(gè)內(nèi)生變量，它與一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效緊密相關(guān)。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的視角對(duì)漁業(yè)補(bǔ)貼制度進(jìn)行審視，它實(shí)質(zhì)上成了協(xié)調(diào)漁業(yè)中各個(gè)參與者之間的關(guān)系，確立漁業(yè)活動(dòng)的行動(dòng)規(guī)則，理順漁業(yè)中的各種要素的有效運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的一個(gè)重要途徑。根據(jù)新經(jīng)濟(jì)制度學(xué)派對(duì)制度的解釋，漁業(yè)補(bǔ)貼制度是推動(dòng)漁業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要的內(nèi)生性變量和資源，因此，我們可以通過制度的變更和創(chuàng)新推動(dòng)漁業(yè)的發(fā)展。制度變遷是制度的創(chuàng)新主體為實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而進(jìn)行的制度調(diào)整或重塑，是對(duì)原有制度的廢止、調(diào)整和創(chuàng)新的過程。從制度變遷的結(jié)果來看，通常情況下是一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益更高的制度對(duì)低效制度的替代過程。在漁業(yè)補(bǔ)貼這一特定領(lǐng)域，其制度的變遷即指漁業(yè)補(bǔ)貼制度創(chuàng)新主體為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，如漁民增收、漁業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展等，而不斷將原有的制度進(jìn)行調(diào)整、替換或者直接創(chuàng)新補(bǔ)貼制度的過程。具體結(jié)合我國漁業(yè)補(bǔ)貼制度變遷的客觀歷史實(shí)踐來講，進(jìn)行制度的創(chuàng)新（即在原有漁業(yè)補(bǔ)貼制度的基礎(chǔ)上增加一種新的漁業(yè)補(bǔ)貼制度）是漁業(yè)補(bǔ)貼制度變遷的主要表現(xiàn)。

二、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論視角下的漁業(yè)補(bǔ)貼制度變遷

（一）漁業(yè)補(bǔ)貼制度變遷的主體

從普遍意義上來講，一項(xiàng)制度的選擇和安排均可分為政府、組織和個(gè)人三個(gè)層次的主體。首先，在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派看來，由于政府具有的區(qū)別于其他一般組織的特殊性（政府握有的公共權(quán)力代表著人民的共同意志），使之成為了制度的最大的供給者。作為整個(gè)國家、整個(gè)社會(huì)中所有個(gè)體的代理人，政府扮演的角色理應(yīng)是提供促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等全方面協(xié)調(diào)發(fā)展的公共物品，并力圖爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)全體國民社會(huì)福利的最大化。但就如個(gè)人一樣，政府也有自己的價(jià)值觀和偏好，采取的行為也受利益最大化的驅(qū)使，這是在政府主導(dǎo)的制度變遷中所必須給予關(guān)注的一個(gè)問題。其次，一般性的組織是一個(gè)比較寬泛的概念，但其大體上都是由具有相似或相同的目的、愿景的某些個(gè)人集合而成。組織中的成員可以視為組織要求進(jìn)行制度變革的代理人，故其人員構(gòu)成的不同會(huì)影響到制度變遷需求的差別，最終可能導(dǎo)致迥然相異的制度變遷方向。最后，個(gè)人也是制度變遷中一個(gè)不可忽視的參與主體。個(gè)人的認(rèn)知、行為和活動(dòng)會(huì)在不同程度上引致政策的變遷，在一些特殊條件下，個(gè)人（通常是那些握有很大公共權(quán)力或具有很大影響力的“偉人”）甚至能決定一項(xiàng)制度的變遷。但在這一問題上，新制度學(xué)派的主要代表人物諾斯過分的夸大了歷史偉人的作用，而將其他更多的人民群眾看作是消極的、被動(dòng)的制度變遷者。[3]需要強(qiáng)調(diào)的是，無論是歷史偉人還是普通民眾——任何單個(gè)理性的行為主體，在制度變遷中必然將自身的利益和效用最大化作為采取行動(dòng)的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)，每個(gè)個(gè)體都會(huì)盡可能地謀求建立最為符合自身利益的制度安排，且進(jìn)行制度變遷所能帶來的預(yù)期收益越大，個(gè)人對(duì)制度變遷的需求也就更為強(qiáng)烈。[4]

漁業(yè)補(bǔ)貼制度變遷的主體也可以從政府、組織和個(gè)人三個(gè)層面來考察。其中政府是指各級(jí)政府部門，組織指與漁業(yè)領(lǐng)域相關(guān)的各類企業(yè)，個(gè)人則指在漁業(yè)領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)的自然人或社會(huì)人。不同的變遷主體引致的變遷路徑選擇會(huì)有所不同。首先，由于漁業(yè)補(bǔ)貼制度的特殊性，漁業(yè)組織和從事漁業(yè)活動(dòng)的個(gè)人無疑都會(huì)從自身的利益出發(fā)要求增加補(bǔ)貼制度中的補(bǔ)貼金額，并盡可能地要求建立盡可能多的新種類的補(bǔ)貼制度以給自身帶來更多的補(bǔ)貼收益。這一訴求和主張從近些年不斷增加的漁業(yè)補(bǔ)貼支出金額與漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼、柴油補(bǔ)貼、企業(yè)造船補(bǔ)貼等新種類補(bǔ)貼制度的建立實(shí)施著實(shí)體現(xiàn)出來。盡管組織和個(gè)人都主張盡可能多的提高和增加漁業(yè)補(bǔ)貼制度中補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)和種類，但是在具體的補(bǔ)貼領(lǐng)域內(nèi)其要求補(bǔ)貼的對(duì)象卻不全然相同——漁業(yè)相關(guān)企業(yè)為了爭(zhēng)取自身組織的利益和發(fā)展必然會(huì)與行政部門、其他社會(huì)組織和群體進(jìn)行博弈；個(gè)人也會(huì)為了自身的發(fā)展和利益向政府提出自己的訴求，并且經(jīng)常以“群眾”、“團(tuán)體”的形式出現(xiàn)。由于漁業(yè)補(bǔ)貼制度本身的特殊性，政府在漁業(yè)補(bǔ)貼制度變遷的過程中扮演著不可動(dòng)搖的“主導(dǎo)者”角色。在漁業(yè)補(bǔ)貼制度發(fā)展的歷史實(shí)踐中，國家政府是其變遷的主導(dǎo)力量且通常以自上而下地渠道借助漁業(yè)補(bǔ)貼政策或法規(guī)等途徑來進(jìn)行。相應(yīng)地，從國家大的補(bǔ)貼政策出發(fā)，各級(jí)政府和漁業(yè)管理部門又會(huì)從本級(jí)的權(quán)限和利益出發(fā)做出更小范圍內(nèi)的政策規(guī)劃和實(shí)施細(xì)則。由此，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)也解釋了為何在國家大的政策之下各省之間實(shí)施的漁業(yè)補(bǔ)貼政策又會(huì)各有所不同（如海南省給予漁業(yè)補(bǔ)貼的金額和種類普遍高于其它沿海省份，而東海區(qū)各省份實(shí)際上實(shí)施的漁業(yè)補(bǔ)貼種類又多于廣東省實(shí)行的補(bǔ)貼種類），這是地方政府從本地區(qū)利益出發(fā)而采取的漁業(yè)發(fā)展措施。可見，由于在漁業(yè)補(bǔ)貼制度變遷中政府發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，其行政官僚等級(jí)制的等級(jí)差異在漁業(yè)補(bǔ)貼制度上也留下了深深的烙印。

總而言之，從個(gè)人和組織的角度來看，他們無法私自建立漁業(yè)補(bǔ)貼制度給自己發(fā)放補(bǔ)貼，所能做的只是通過各種途徑向政府部門提出建立補(bǔ)貼制度的訴求，從而影響或促使政府對(duì)漁業(yè)補(bǔ)貼制度進(jìn)行改變和創(chuàng)新，建立有利于自身利益的補(bǔ)貼制度，進(jìn)而影響漁業(yè)補(bǔ)貼制度的變遷。從政府的角度來看，任何制度的實(shí)施在一定程度上都是通過命令或法律自上而下強(qiáng)制推行的。但政府主導(dǎo)的漁業(yè)補(bǔ)貼制度變遷有其自身區(qū)別于其它制度變遷的特殊性，漁業(yè)領(lǐng)域的組織和個(gè)人絕不會(huì)反對(duì)任何一項(xiàng)能給自身帶來利益的漁業(yè)補(bǔ)貼制度，相反地，個(gè)人和組織只會(huì)極力表達(dá)政府對(duì)漁業(yè)領(lǐng)域的補(bǔ)貼不足，要求增加更多數(shù)量、種類的補(bǔ)貼制度。也就是說，政府在主導(dǎo)漁業(yè)補(bǔ)貼制度變遷的過程中，減少和取消任何一種現(xiàn)有漁業(yè)補(bǔ)貼制度都會(huì)遭到漁業(yè)領(lǐng)域內(nèi)個(gè)人和組織的極力反對(duì)和抵制，而提高或增加一種新的漁業(yè)補(bǔ)貼制度時(shí)則會(huì)受到漁業(yè)領(lǐng)域內(nèi)個(gè)人和組織的共同擁護(hù)。

（二）漁業(yè)補(bǔ)貼制度變遷的動(dòng)力

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派主要代表人物，道格拉斯·諾斯認(rèn)為，“正是獲利能力無法在現(xiàn)存的安排結(jié)構(gòu)內(nèi)實(shí)現(xiàn)，才導(dǎo)致了一種新的制度安排（或變更舊的制度安排）的形成。”[4]因此，制度的變遷可以用“需求—供給”這一經(jīng)典的理論框架進(jìn)行分析和解釋。制度變遷的需求是指制度的“消費(fèi)者”認(rèn)為一項(xiàng)新制度的建立有利于增進(jìn)自身的利益時(shí)，對(duì)該項(xiàng)制度的通過實(shí)施所產(chǎn)生的期望和需要。制度變遷的供給則是指在制度變遷所能帶來的收益大于制度變遷所需付出的成本時(shí)，新制度的生產(chǎn)者通過調(diào)整、創(chuàng)新等方式推動(dòng)制度變遷的行為。[6]當(dāng)制度的供給與需求不一致時(shí)，制度變遷的動(dòng)力隨之產(chǎn)生。不管是供給大于需求還是需求大于供給，在供求非均衡的拉力下，原先制度必然會(huì)發(fā)生變遷，通過改變舊制度或建立新制度，從而實(shí)現(xiàn)制度由不均衡到均衡的過程。

用供求理論分析漁業(yè)補(bǔ)貼制度的變遷，就作為補(bǔ)貼制度消費(fèi)者的理性個(gè)人和組織來講，需求是無限的。即從事與漁業(yè)領(lǐng)域相關(guān)工作的理性人或組織為了增進(jìn)自身的利益會(huì)極力要求增加盡可能多的補(bǔ)貼制度種類、提高補(bǔ)貼的發(fā)放金額、放寬享受補(bǔ)貼的限制條件等。但由于個(gè)人和組織自身無法直接提供制度設(shè)施，因此他們只能通過各種正式或非正式的途徑向政府部門表達(dá)自己的訴求和主張，以影響政府建立和通過有利于增加自身利益或效用的補(bǔ)貼制度。但與此同時(shí)，政府作為一個(gè)理性的制度“生產(chǎn)者”，只有在制定某項(xiàng)政策能取得的收益大于其制定成本，并且擁有提供這一制度的實(shí)際能力時(shí)才會(huì)采取“生產(chǎn)”行動(dòng)。

（三）漁業(yè)補(bǔ)貼制度變遷的影響因素

制度變遷的成本——收益關(guān)系是影響漁業(yè)補(bǔ)貼制度變遷的一個(gè)重要原因，但從變遷主體的角度來看，漁業(yè)補(bǔ)貼制度的變遷還受其它眾多主客觀因素的影響。第一是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系因素。漁業(yè)補(bǔ)貼制度作為生產(chǎn)關(guān)系中的一種，其與生產(chǎn)力的發(fā)展之間有著莫大的聯(lián)系。以近年來實(shí)行的禁漁補(bǔ)貼制度為例。禁漁補(bǔ)貼是由于隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，尤其是漁業(yè)科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步使得漁民采用的漁具漁法越來越先進(jìn)導(dǎo)致漁業(yè)資源趨于枯竭，為維護(hù)漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展設(shè)置每年特定時(shí)間段的禁漁期而建立的漁業(yè)補(bǔ)貼制度。在漁業(yè)的生產(chǎn)力水平較為低下時(shí)，上世紀(jì)六七十年代沿海漁民使用的主要是風(fēng)帆船和木制船，其捕撈能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上現(xiàn)在的大馬力鋼制船，因此，在漁業(yè)資源還未得到充分開發(fā)利用的情況下，就不會(huì)有禁漁制度的出現(xiàn)，自然也就不會(huì)有禁漁補(bǔ)貼制度的產(chǎn)生。與此相反，20世紀(jì)70年代末農(nóng)林部、財(cái)政部頒布的《淡水基地補(bǔ)助金管理辦法》和《海水基地補(bǔ)助金管理辦法》主要用于養(yǎng)魚用的塘壩、小型橋等必要的建筑材料費(fèi)等，中央規(guī)定只要能連成一片集中提供商品魚的基地都予以補(bǔ)貼。[7]但隨著漁業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，該項(xiàng)補(bǔ)貼制度基本上已經(jīng)被取消，取而代之的是國家禁止和懲罰那些隨意建造小型養(yǎng)殖基地、影響海洋生態(tài)環(huán)境的行為。由此可見，生產(chǎn)力和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展在漁業(yè)補(bǔ)貼制度的變遷中發(fā)揮著非常重要的作用。

第二是政治意識(shí)形態(tài)因素。國家的性質(zhì)、政治集團(tuán)的力量、各種政治思想和學(xué)說，在漁業(yè)補(bǔ)貼制度變遷的進(jìn)程和速度、方向、方式上起著很大程度上的制約性作用。在新中國建國初期到七十年代中期很長一段時(shí)間內(nèi)，由于國家實(shí)行高度集中的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制決定了在這一時(shí)期內(nèi)不可能會(huì)有實(shí)際意義上的漁業(yè)補(bǔ)貼制度的建立。1978年改革開放，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包改變了人民公社制度下“吃大鍋飯”的局面之后，中央開始實(shí)施“水產(chǎn)補(bǔ)助費(fèi)”，接著財(cái)政、農(nóng)林兩部頒布對(duì)淡水、海水基地給予補(bǔ)助金支持商品魚的生產(chǎn)?？梢?，漁業(yè)補(bǔ)貼制度在新中國實(shí)現(xiàn)從無到有的制度創(chuàng)新和變遷是與國家政治意識(shí)形態(tài)的變化是密不可分的。事實(shí)上，在強(qiáng)調(diào)國家和政府對(duì)人民負(fù)有責(zé)任的社會(huì)主義國家，實(shí)施漁業(yè)補(bǔ)貼制度是一個(gè)必然的結(jié)果。為了促進(jìn)國家漁業(yè)的發(fā)展、保障漁民的收入水平、維護(hù)漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展都需要政府進(jìn)行政策上的干預(yù)，而在漁民收入水平過低、漁業(yè)資源日趨枯竭、遠(yuǎn)洋漁業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力水平較低的情況下，政府必然會(huì)進(jìn)行各種補(bǔ)貼制度或其他的支持和鼓勵(lì)制度上的介入。

第三是各方社會(huì)力量的利益博弈。漁業(yè)補(bǔ)貼歸根結(jié)底是政府實(shí)施的一項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，需要從國家的財(cái)政預(yù)算中進(jìn)行分派安排。但政府所掌握的資源畢竟是有限的，增加對(duì)漁業(yè)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付就會(huì)相應(yīng)地減少對(duì)其他領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付。也就是說，在一定程度上漁業(yè)領(lǐng)域和其他領(lǐng)域在爭(zhēng)取政府補(bǔ)貼的過程中進(jìn)行的是一場(chǎng)零和博弈。假設(shè)用T代表政府掌握的可用于補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移支付的資源總額，F(xiàn)表示漁業(yè)補(bǔ)貼，則其他領(lǐng)域所能獲得的補(bǔ)貼為（T—F）。因此，漁業(yè)相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的個(gè)人和組織為了自身的利益向政府提出補(bǔ)貼制度訴求的同時(shí)，其他領(lǐng)域內(nèi)的個(gè)人和組織同樣也會(huì)為了自身的利益向政府提出自身的訴求，并可能發(fā)生反對(duì)或抗議給予漁業(yè)特定補(bǔ)貼的情況。如此，來自漁業(yè)領(lǐng)域個(gè)人和組織對(duì)漁業(yè)補(bǔ)貼制度的“無限需求”，就會(huì)因?yàn)橥獠苛α康慕槿牒头磳?duì)而得到克制，政府在此需要做的就是平衡各方的利益訴求，在保持各領(lǐng)域博弈力量的均衡前提下謹(jǐn)慎的實(shí)行漁業(yè)補(bǔ)貼制度的創(chuàng)新和變遷。

三、結(jié)論

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論來分析我國漁業(yè)補(bǔ)貼制度的變遷，可以得出以下主要結(jié)論：第一，推進(jìn)漁業(yè)補(bǔ)貼制度變遷的基本原則是，制度變遷能獲得的收益大于制度變遷所需的成本；第二，漁業(yè)補(bǔ)貼制度的制定主體包括個(gè)人、組織和政府三個(gè)層次，政府在其中處于主導(dǎo)地位。由于政府是具有層級(jí)性的自上而下的行政官僚體制，因此漁業(yè)補(bǔ)貼制度在政府的各個(gè)層級(jí)和各個(gè)地區(qū)范圍內(nèi)的具體表現(xiàn)會(huì)有所不同；第三，從制度“供給—需求”平衡的角度講，漁業(yè)補(bǔ)貼制度始終會(huì)處在需求大于供給的狀態(tài)，因此，漁業(yè)補(bǔ)貼制度會(huì)呈現(xiàn)出金額不斷提高、種類不斷增多的趨勢(shì)，并且一旦建立起一項(xiàng)新的漁業(yè)補(bǔ)貼制度就很難再將其取消；第四，漁業(yè)補(bǔ)貼制度變遷的動(dòng)力可以用制度“供給—需求”的均衡狀態(tài)來考察，其深層次還受到漁業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、國家政治意識(shí)形態(tài)、各方利益博弈等因素的影響。

針對(duì)得出的以上結(jié)論和問題，筆者認(rèn)為應(yīng)該采取如下解決措施：第一，變更、調(diào)整或創(chuàng)新漁業(yè)補(bǔ)貼制度時(shí)，應(yīng)積極進(jìn)行政策績(jī)效的評(píng)估。根據(jù)評(píng)估得出的收益與成本的關(guān)系決定是否進(jìn)行某項(xiàng)制度的變遷；第二，統(tǒng)籌各省市、各地區(qū)漁業(yè)補(bǔ)貼制度的規(guī)劃和建立，防止因地域間的差異造成地區(qū)漁業(yè)補(bǔ)貼制度的不同，造成在同一海域進(jìn)行漁業(yè)活動(dòng)的漁民享受的補(bǔ)貼制度不公；第三，積極引入外部力量與漁業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的個(gè)人和組織進(jìn)行博弈，用以抵制和對(duì)抗?jié)O業(yè)補(bǔ)貼領(lǐng)域內(nèi)“過剩的”制度需求；第四，增加外海和遠(yuǎn)洋漁業(yè)補(bǔ)貼制度的建立，用以抵消國際上其他國家實(shí)施的過多的漁業(yè)補(bǔ)貼行為和制度；第五，堅(jiān)持效率與公平兼顧的原則。漁業(yè)補(bǔ)貼制度歸根結(jié)底是一項(xiàng)國家的轉(zhuǎn)移支付制度，必須堅(jiān)持自由發(fā)展和國家干預(yù)相結(jié)合的原則，在遵循漁業(yè)產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展規(guī)律的同時(shí)進(jìn)行適度的政府補(bǔ)貼制度干預(yù)。

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