回應(yīng)視角下增強政策輸出與公眾需求適應(yīng)性的公民參與路徑分析*

劉 江

(福州大學陽光學院,福建 福州 350015)

*收稿日期：2013-09-20

基金項目：2012年福建省教育廳社會科學研究項目，項目編號：JB12399S；2011年福州大學陽光學院社會科學研究項目，項目編號：2011A003。

一、政策輸出與公眾需求適應(yīng)性失靈的檢視分析——以“闖黃燈扣六分”政策為例

2013年1月1日，新交規(guī)開始實施，其中“闖黃燈扣六分”的政策方案遭猛烈批評。在該方案實施的前兩天，公安部以北京、天津等城市交通事故下降的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來論證該方案的合理性，但網(wǎng)友通過微博匯總各地因黃燈前急剎導致的追尾事故和交通緩慢擁堵狀況來證明該方案存缺陷。按照相關(guān)解釋，黃燈亮時，已越過停止線的車輛可繼續(xù)通過；還未越過停止線的車輛應(yīng)停車，否則視為“闖黃燈”。然而，若提前在路口把車速降至極低，可能加劇交通擁堵；若隨時準備黃燈前急剎車，又可能增加追尾事故。在輿論壓力下，公安部不得不表示“認真聽取意見，不斷改進”，并在該方案在實施不到一周的時間被迫宣布將其暫停執(zhí)行。

“闖黃燈扣六分”這一政策輸出與公眾需求出現(xiàn)適應(yīng)性失靈的問題，但更需深究的是“闖黃燈扣六分”這一政策的輸出過程。有學者發(fā)現(xiàn)，1月1日起實施的《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》和《機動車登記規(guī)定》未提及“黃燈”?！瓣J黃燈”處罰規(guī)定源于公安部交管局的負責人，他在2012年12月27日接受媒體采訪時根據(jù)《道路交通安全法實施條例》規(guī)定“黃燈亮時，已越過停止線的車輛可繼續(xù)通行”，進行“黃燈亮時還未越過停止線的車輛應(yīng)停車，搶黃燈行為屬違反道路交通信號燈通行”的推論，再根據(jù)新修訂的《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》“駕駛機動車違反道路交通信號燈通行扣六分”得出“闖黃燈扣六分”的結(jié)論。

按照公法規(guī)則，“法無明文禁止即可行”，但交管局官員在臨近新規(guī)執(zhí)行時所作的口頭解釋卻發(fā)揮了與“明文規(guī)定”相同的功能，這無疑是不當?shù)?。按照公共政策的制定過程，在正式政策輸出前，需要對政策方案進行科學論證，對涉及廣大社會公眾切身利益的事項，需要聽取公眾意見。然而，“闖黃燈扣六分”這一政策輸出省掉所有必要的環(huán)節(jié)，仍沿用行政主導的傳統(tǒng)政策制定模式，將公眾置于被動適應(yīng)和被迫服從的位置，這注定會將決策者自己置于“被圍攻的困境”。傳統(tǒng)“拍腦袋”政策制定模式漠視公眾需求，不善于傾聽民意和溝通協(xié)商，不論政策出發(fā)點如何，其政策在執(zhí)行時，都易面臨巨大民意挑戰(zhàn)甚至合法性危機。

二、回應(yīng)視角下增強政策輸出與公眾需求適應(yīng)性的公民參與路徑

在現(xiàn)代社會，行政主導思維易遭挑戰(zhàn)，而新公共管理理論倡導的“顧客至上”理念和新公共服務(wù)理論倡導的“公民主權(quán)”理念逐漸深入人心，政府尊重并在公共政策制定過程中“回應(yīng)”公眾關(guān)切已成共識。美國學者格羅弗·斯塔林將政府回應(yīng)界定為“政府對民眾對于政策變革的接納和對民眾要求做出的反應(yīng)，并采取積極措施解決問題?！庇峥善秸J為，政府的回應(yīng)性越大，善治的程度越高。在公共政策制定過程中，政府回應(yīng)公眾關(guān)切的最佳選擇就是確保政策輸出與公眾需求相適應(yīng)，簡言之，政府應(yīng)輸出讓公眾能接受的公共政策?！疤岣吖駥舱叩慕邮苄詫p輕人們對政府機構(gòu)的批評，改善官僚遭到圍攻的困境”

當然，要輸出公眾接受的公共政策絕非易事，需要將政策思維從“行政主導”轉(zhuǎn)向公民導向，并在公共政策制定中引入公民參與。“公民參與有助于增強公共政策與公眾需求之間的相互適應(yīng)性。”完整的公共政策制定過程包括政策問題界定、政策議程設(shè)立、政策方案設(shè)計、政策方案評估、政策方案選擇、政策合法化與輸出等環(huán)節(jié)，公民參與應(yīng)圍繞政策制定過程而展開，以便回應(yīng)公眾關(guān)切。

1.以公眾關(guān)切為導向界定政策問題。政策問題的界定是政策制定過程的邏輯起點，它往往與公眾關(guān)切密不可分的。因為社會發(fā)展過程中總會衍生出各種社會問題，但不是所有的社會問題都能界定為政策問題，為使政策輸出適應(yīng)公眾需求，政府密切關(guān)注公眾意見、根據(jù)公眾意見采取行動是必不可少的。因此，政府應(yīng)將那些引起公眾廣泛關(guān)注、公眾普遍向政府提出解決訴求的社會問題優(yōu)先界定為政策問題，即政策問題的界定應(yīng)以公眾關(guān)切為導向。城市交通問題目前成為公眾的普遍關(guān)切，政府將其界定為政策問題是符合公眾期待的。

2.政策議程設(shè)立緊密銜接公眾議程。政策議程包括公眾議程和政府議程。公眾議程是一種非正式的議程，當某社會問題引起公眾的普遍關(guān)注，公眾會廣泛討論，向決策者提出政策訴求，希望采取措施加以解決。要促使社會問題通過公共政策的方式加以解決，除公眾議程之外，還離不開政府議程。為使政策輸出適應(yīng)公眾需求，作為正式的制度安排，政府的政策議程必須有效銜接公眾議程，將公眾普遍關(guān)注的公共問題界定為政策問題，并納入正式的政策討論，決定政府是否對其采取行動、何時采取行動、采取何種行動。正如前面所說，城市交通問題是公眾的普遍關(guān)切，因此，公安部門將城市交通問題納入政府議程是合理的。

3.政策方案設(shè)計時與公眾溝通協(xié)商。政策方案設(shè)計是指為實現(xiàn)政策目標、解決政策問題而擬定多種可操作性的政策預(yù)案的過程。政策方案設(shè)計一般是政府職能部門、專家智庫、利益代表和公眾共同參與完成，在創(chuàng)設(shè)政策問題備選解決方案的過程中，必須讓公眾充分表達其意見和主張，并讓其與其他方案設(shè)計者進行溝通協(xié)商，以創(chuàng)設(shè)出更多優(yōu)質(zhì)解決方案，而不是等到備選方案設(shè)計完之后，讓公眾只能做被動的選擇。公安部在設(shè)計解決城市解決問題備選方案過程中，公眾卻處于“無知”狀態(tài)，無從知曉方案創(chuàng)設(shè)過程，無法表達自己的意見，這就不難理解公安部推行其“閉門”創(chuàng)設(shè)的政策方案時為何遭受強烈批評和質(zhì)疑。

4.政策方案評估注重公眾評價。政策方案設(shè)計得出的是預(yù)測性方案，這些方案是否科學合理、是否具有可行性、實施后會造成何種影響、是否符合公眾意愿等都有待檢驗，這就離不開政策方案評估環(huán)節(jié)。政策方案評估是指借助評估方法和技術(shù)，對備選政策方案進行全面分析，判斷其優(yōu)缺點及可行性供決策者參考。為使政策輸出適應(yīng)公眾需求，政府可發(fā)掘方便公民參與的評估形式，政策方案的公眾滿意度評估是公眾對備選政策方案的主觀性評價，公眾試驗政策方案是在特定區(qū)域讓公民參與備選政策方案的運行試驗，以評估備選政策方案的可行性和客觀政策影響。公眾對政策評估的廣泛參與，將提升政策方案的質(zhì)量和可接受度。“闖黃燈扣六分”政策方案實施前忽視公眾評估環(huán)節(jié)，以至于該方案在執(zhí)行后被公眾批評缺乏科學性和可行性，政府在以后政策制定中必須吸取這一教訓。

5.政策方案選擇應(yīng)有公眾代表參與表決。政策方案選擇是指決策者根據(jù)政策方案評估的結(jié)果，通過民主表決方式，在滿足政策質(zhì)量和接受度要求的備選方案中選擇最優(yōu)方案的過程。為使政策輸出適應(yīng)公眾需求，讓公民參與政策方案的選擇同樣重要，由于在政策方案評估環(huán)節(jié)擁有公民廣泛參與的基礎(chǔ)，在此階段，可采用選取公眾代表的方式讓公民參與政策方案的抉擇表決?！瓣J黃燈扣六分”的政策方案來源于行政解釋，沒有嚴格的決策程序，更不用說公民參與表決，這種決策方式已與現(xiàn)代政治格格不入。

6.政策合法化與輸出。政策輸出是政策制定過程的結(jié)果，從而得出解決政策問題的正式政策。正式政策的確立還需要政策合法化這一重要環(huán)節(jié)，政策合法化是將抉擇表決得到的政策方案賦予合法地位的過程，即政策合法化是對抉擇表決得出的政策方案的進行權(quán)威確認，該過程是對政策方案與公眾需求適應(yīng)性的再審查，確保政策輸出真正回應(yīng)了公眾關(guān)切。

三、公民參與有效影響公共政策制定過程的條件分析

只有回應(yīng)公眾關(guān)切的政策輸出，才能適應(yīng)公眾的需求，而公民參與是增強政策輸出與公眾需求適應(yīng)性的必要路徑，為使公民參與在政策制定中發(fā)揮有效作用，還需具備以下條件：

1.善用公眾關(guān)切信息的收集系統(tǒng)。公眾關(guān)切信息是界定政策問題、設(shè)定政策議程的要件，并且公眾關(guān)切信息隱含了公眾需求的關(guān)鍵內(nèi)容，因此，實時了解和掌握公眾關(guān)切信息，才能確保公共政策的制定適應(yīng)公眾需求。然而，公眾關(guān)切信息散見于博客(微博)、BBS論壇、政府網(wǎng)站，以及電視、廣播、報紙等媒介和公眾的家庭、社區(qū)生活圈，這就需要有專門的信息收集系統(tǒng)的幫助，如輿情監(jiān)測系統(tǒng)和民調(diào)系統(tǒng)。政府在公共政策制定過程中離不開輿情監(jiān)測系統(tǒng)的支持，其在多渠道、常態(tài)化的信息監(jiān)測和收集的優(yōu)勢，可確保公眾關(guān)切信息全面、及時地傳遞給政府；民調(diào)系統(tǒng)作為實時收集公眾訴求和公眾關(guān)切的信息系統(tǒng)，在西方國家已得到廣泛應(yīng)用，但在我國還處于起步階段，政府如善用此系統(tǒng)，可及時掌握公眾關(guān)切信息并運用于政策制定過程，從而提升政策制定的質(zhì)量和可接受性。

2.搭建方便的溝通協(xié)商平臺。搭建方便的溝通協(xié)商平臺，利用聽證會、公民論壇或現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)溝通等形式，將有助于決策方案的設(shè)計與優(yōu)化。為完善決策機制，政府有必要制定強制性的制度規(guī)定，在政策方案設(shè)計時，必須要有聽證會、公民論壇等溝通協(xié)商環(huán)節(jié)。隨著互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，QQ群、微博、網(wǎng)站論壇等也可成為公眾與決策者的溝通與協(xié)商平臺。政府善于利用此平臺，及時掌握公眾對政策方案設(shè)計的主張，可促進公共政策與公民需求的有效對接。

3.培育代表性公眾。盡管在公共政策制定中鼓勵公民參與，但無法、也不可能要求每一個公民都直接參與其中，因此，培育代表性公眾是必要的，就代表性公眾而言，一方面要有參與的熱情和動力，另一方面又要有超脫個體的公共性和代表性。社區(qū)、社團組織等是培育代表性公眾的重要場所，組織內(nèi)部的公眾選出本組織的代表性公眾，讓其代表組織參與政府的政策制定過程，表達組織的共同關(guān)切、代表組織參與協(xié)商溝通。代表性公眾的工作表現(xiàn)需接受所在組織公眾的評估和監(jiān)督，從而讓其參與政策制定的活動具有最大限度的代表性。

參考文獻：

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