環(huán)境公益訴訟制度研究*

聞 雯

(河海大學(xué) 文天學(xué)院，江蘇 南京 210042)

一、環(huán)境公益訴訟的相關(guān)理論

環(huán)境公益訴訟由公共利益和公共訴訟兩個(gè)部分組成，因此公共利益與公共訴訟是理解環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)。所謂公共利益，也可稱之為公共的利益，通俗的講就是大家共同的利益，簡(jiǎn)稱“公益”。公共利益是與個(gè)人利益相對(duì)的概念，由于“公共”的不確定性以及“利益”的不確定性，使得我國(guó)相關(guān)的學(xué)者對(duì)此種公共利益沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。社會(huì)是由市民社會(huì)和政治國(guó)家這兩方面共同構(gòu)成的這個(gè)認(rèn)知并不是完全科學(xué)的，私人利益的結(jié)合構(gòu)成了市民社會(huì)，普遍的大眾利益則組成政治國(guó)家。因此社會(huì)利益或者國(guó)家利益這兩個(gè)方面都體現(xiàn)出了公共利益，概況起來(lái)我國(guó)全體社會(huì)成員同時(shí)公共享有的所有利益就是公共利益。公共利益的概念在我國(guó)法律中并不少見(jiàn)，但遺憾的是法律并沒(méi)有給出明確具體的解釋。在其他國(guó)家的法律著作中也存在與公共利益相類似的概念，比如歐美的“公共政策”以及日本的“公共福利”等概念。

在我國(guó)目前的法律制度當(dāng)中并沒(méi)有對(duì)公共訴訟進(jìn)行專門(mén)的概念定義，理論概念把公共訴訟以及涉及公共利益的訴訟規(guī)劃到了一個(gè)版塊當(dāng)中。公共訴訟的歷史悠久，可以追溯到古羅馬時(shí)期，當(dāng)時(shí)對(duì)于損害公共利益而提請(qǐng)的訴訟，除由法律特別規(guī)定之外，所有的市民均有權(quán)提起訴訟。理論上講維護(hù)公共利益的職責(zé)理應(yīng)由國(guó)家行使，對(duì)危害公共利益的行為應(yīng)當(dāng)由國(guó)家運(yùn)用公權(quán)力追究而無(wú)需私人參與，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面快速的發(fā)展，生活日益復(fù)雜利益日益多元化，使國(guó)家的行政權(quán)并不能全面的保障公共利益，公共利益訴訟也就誕生了。

公共利益訴訟使得廣大民眾有了公益起訴權(quán)，并且司法救濟(jì)的權(quán)利也被賦予。公益起訴權(quán)不僅使得損害公共利益的行為被披露，還使得這些行為在審判的裁定下得以懲戒，從意義上來(lái)講不僅是對(duì)人們的行為有所約束和規(guī)范，也是一種對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的有效監(jiān)督。由此我們可以對(duì)環(huán)境利益訴訟下如下定義：在環(huán)境受到或者可能受到破壞或者污染的情況下，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對(duì)有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)，社團(tuán)法人而向法院提起訴訟的制度。

二、我國(guó)建立環(huán)境公益訴訟面臨的困境

(一)實(shí)體法上的缺陷

環(huán)境權(quán)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)。但我國(guó)《憲法》中并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。我國(guó)的基本法《環(huán)境保護(hù)法》中也沒(méi)有直接具體賦予公民這項(xiàng)基本的法定權(quán)利，僅在第六條中粗略的給出環(huán)境權(quán)的基本內(nèi)容，但是這一條款只是原則性規(guī)定，并沒(méi)有其他具體的條款論述。因此在司法實(shí)踐中并無(wú)可操作性。公民并不能據(jù)此提起環(huán)境公益訴訟?！董h(huán)境保護(hù)法》第四十一條第二款規(guī)定：因環(huán)境污染損害引起的賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)處理，當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的可以向人民法院起訴，其他環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中也有很多類似的規(guī)定。在此《環(huán)境保護(hù)法》的條款規(guī)定下，只有人身和財(cái)產(chǎn)受到損害才能進(jìn)行起訴，另外，只有受害人本方才能進(jìn)行起訴，提起訴訟的對(duì)象也只是針對(duì)受到損害的環(huán)境，而針對(duì)違法行為提請(qǐng)的訴訟是不允許通過(guò)的，也就是說(shuō)針對(duì)污染環(huán)境行為提起訴訟的權(quán)利并沒(méi)有賦予單位或者個(gè)人。

(二)程序法上的缺陷

環(huán)境的訴訟權(quán)在一定程度上制約了公民進(jìn)行公益起訴的行為。目前為止，我國(guó)訴訟制度只把民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟三種類型包括在內(nèi)。另外，有關(guān)環(huán)境的訴訟也把這三種類型包括在內(nèi)。也就是說(shuō)不管這三種利益的哪一種利益受到損害，國(guó)家公民可以根據(jù)相關(guān)法律制度提起環(huán)境公益訴訟，但在我國(guó)目前的三大訴訟法中，只有刑事訴訟法中，環(huán)境公益訴訟法被定義了明確規(guī)定，只有檢察機(jī)關(guān)有權(quán)利用法律的手段對(duì)危害環(huán)境行為提起訴訟外，其他兩種訴訟并沒(méi)有類似規(guī)定，不僅如此，在有些制度上還加以限制。在民事訴訟法中明確的規(guī)定了公民對(duì)損害任意利益現(xiàn)象的訴訟條件，規(guī)定了只有人身或者財(cái)產(chǎn)利益受到不法行為侵害的本人才能進(jìn)行案件的訴訟。嚴(yán)重限制了提起環(huán)境訴訟的主體資格。與公益訴訟案件無(wú)直接關(guān)系的公民法人及其他組織社會(huì)團(tuán)體無(wú)起訴權(quán)。因其不滿足“有直接利害關(guān)系”這一要求。行政訴訟法第二條規(guī)定：公民，法人及其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依據(jù)本法向人民法院提起訴訟。據(jù)此條款中“其合法權(quán)益”規(guī)定了必須是與損害利益有密切關(guān)系的當(dāng)事人，排除與具體行政行為無(wú)關(guān)的其他人，因此有人認(rèn)為我國(guó)行政訴訟的本質(zhì)是自訴制度。目前的行政訴訟只對(duì)私益訴訟做出規(guī)定并沒(méi)有關(guān)于公益訴訟的內(nèi)容。

(三)國(guó)家承擔(dān)了很大的責(zé)任

在擔(dān)當(dāng)保護(hù)神的同時(shí)也充當(dāng)了維護(hù)環(huán)境安全主體的角色。國(guó)家應(yīng)在環(huán)境受到威脅或者破壞的第一時(shí)間出來(lái)承擔(dān)保護(hù)公民和環(huán)境利益的責(zé)任，對(duì)侵害環(huán)境利益的主體提起訴訟。但就目前國(guó)家在環(huán)境破壞中發(fā)揮的作用并不能令人滿意。筆者認(rèn)為其中原因有二：首先以政府名義做出的國(guó)家行為，使我們也認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)人政府這一概念，目前的中國(guó)處在一個(gè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，很多地方政府為追求眼前利益和局部利益，不惜破壞環(huán)境一味的追求經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，從而出現(xiàn)了諸多環(huán)境污染事件也不足為奇了。另外，捍衛(wèi)環(huán)境利益的政府并沒(méi)有采取有效的監(jiān)督手段，僅僅憑借權(quán)力制約權(quán)力的手段不能使人民群眾參與到監(jiān)督之中，進(jìn)而也不能給政府帶來(lái)壓力和監(jiān)督的動(dòng)力，從而影響權(quán)力的有效使用與公正。目前，在政府權(quán)力的單軌跡運(yùn)行機(jī)制下，勢(shì)必出現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題頻發(fā)的現(xiàn)象。

三、構(gòu)建我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的措施

(一)加快環(huán)境權(quán)入憲

很多人認(rèn)為憲法中寫(xiě)入環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)十分多余、完全沒(méi)必要的事情，但是這種觀念是十分錯(cuò)誤的。作為國(guó)家的根本大法將環(huán)境權(quán)入憲可以體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家對(duì)環(huán)境的保護(hù)與治理的決心。首先，環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)是環(huán)境權(quán)，環(huán)境權(quán)是環(huán)境訴權(quán)的基礎(chǔ)，沒(méi)有環(huán)境權(quán)在法律上的確認(rèn)，就談不上環(huán)境訴權(quán)的保護(hù)。如果我們要想建立環(huán)境公益訴權(quán)制度，那我們首先要做的就是在憲法中確立環(huán)境權(quán)的基本法律地位。雖然目前我國(guó)有關(guān)環(huán)境權(quán)的確立工作已經(jīng)有所進(jìn)展，但是由于這些法律法規(guī)的位階層次過(guò)低，并且不能起到很高的能效力，這使得我國(guó)的環(huán)境權(quán)一直未得到足夠的重視。

(二)擴(kuò)大原告范圍

訴訟主體資格是困擾著環(huán)境訴訟提請(qǐng)的重要因素，很多地方法院多以不符合起訴資格以及不在受理范圍為由拒絕受理。因此，構(gòu)建環(huán)境公益訴訟首先要擺脫過(guò)去民事訴訟行政訴訟中與損害利益有直接關(guān)系這一條款的限制。只要有損害的事實(shí)存在，無(wú)論是個(gè)人利益或者公共利益，公民法人其他組織就有權(quán)利提起訴訟。具體講，基本的訴訟主體應(yīng)該包括以下幾種：第一，公民作為原告，一般的受害者及其親屬都屬于公民的范疇。對(duì)于一般的損害事實(shí)，公民首先會(huì)向有關(guān)的行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求保護(hù)，但由于種種原因，行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)履行或者不完全履行，致使公民權(quán)益得不到有效保護(hù)。現(xiàn)實(shí)告訴我們，必須在法律法規(guī)上加強(qiáng)有關(guān)對(duì)環(huán)境公益訴訟權(quán)利的保護(hù)，并對(duì)違法環(huán)境保護(hù)的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。第二，行政機(jī)關(guān)作為原告。行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家權(quán)利行使的主體，作為公民權(quán)力的代理者，在環(huán)境公共利益的保護(hù)上理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，對(duì)環(huán)境的行為有監(jiān)督檢查的義務(wù)以及對(duì)違法行為的處罰權(quán)。因此，環(huán)境機(jī)關(guān)有權(quán)代表人民對(duì)損害環(huán)境利益的行為提起民事訴訟。第三，社會(huì)團(tuán)體等非直接利害關(guān)系人。社會(huì)團(tuán)體在環(huán)境公益訴訟中蘊(yùn)含著巨大的作用。這類團(tuán)體由于資金雄厚，技術(shù)強(qiáng)，人才專業(yè)等得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，這使得他們?cè)诒Ｗo(hù)環(huán)境提起公益訴訟中有著重要的作用。

(三)延長(zhǎng)訴訟時(shí)效

針對(duì)環(huán)境公益訴訟的具體情況，傳統(tǒng)的法律法規(guī)中有關(guān)訴訟時(shí)效的規(guī)定并不能完全適用，這是因?yàn)榄h(huán)境污染的兩個(gè)主要特征就是隱藏性和滯后性。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，環(huán)境污染的潛伏時(shí)間長(zhǎng)，有的幾年甚至幾十年才會(huì)顯露出來(lái)，并且確認(rèn)和推定的因素復(fù)雜、技術(shù)要求高等，從而提高了推定和確定的難度。因此僅僅從傳統(tǒng)訴訟時(shí)效來(lái)計(jì)算，這顯然是不公平的，因此有必要延長(zhǎng)訴訟時(shí)效。

(四)拓展受案領(lǐng)域

環(huán)境公益訴訟權(quán)的拓展受案范圍具有一定的限制，人民法院受理的有關(guān)公益訴訟案件的集合是我們講的受案范圍。目前的司法實(shí)踐中環(huán)境公益訴訟有兩種：一種是違反環(huán)境法律法規(guī)，違規(guī)或者過(guò)度向公共環(huán)境排放廢棄物和污染物或者沒(méi)有違反法律法規(guī)，但其行為確實(shí)損害環(huán)境保護(hù)的利益。另一種是自然資源的違法開(kāi)采。公民，法人及其他組織違反相關(guān)規(guī)定開(kāi)采自然資源，造成了損害浪費(fèi)自然資源的后果。自然資源是我們共同擁有的資源，自然資源的保護(hù)不僅僅是國(guó)家的責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)是每個(gè)公民的權(quán)利，理應(yīng)將資源案件納入受案范圍。

(五)賠償范圍的合理規(guī)定

環(huán)境公益訴訟的最終目標(biāo)是使我們生存的公共環(huán)境得到保護(hù)，環(huán)境公益訴訟的對(duì)象所損害的是公共利益，對(duì)起訴者所造成的損失可能是很小的，這對(duì)起訴者的積極性會(huì)有一定的打擊。賠償?shù)姆秶窒扌詴?huì)使得訴訟效益低于訴訟成本，這樣人們就不會(huì)大費(fèi)周章的浪費(fèi)人力物力提起環(huán)境公益訴訟了，從而使環(huán)境公益訴訟失去其存在的價(jià)值。此外，站在違法者的角度看，其違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于所獲收益，不足以對(duì)其起到懲戒的作用，這會(huì)導(dǎo)致法律權(quán)威的喪失與威信的損害。為此，我們必須考慮到環(huán)境價(jià)值體現(xiàn)的各個(gè)方面，從多種角度出發(fā)，使賠償范圍變得合理，不僅賠償了所損失的經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)還理賠了一些非財(cái)產(chǎn)性的損失，譬如健康環(huán)境以及環(huán)境人格等各種權(quán)利。

參考文獻(xiàn)：

[1] 別濤.環(huán)境公益訴訟的立法構(gòu)想[J].環(huán)境保護(hù)，2006,(12)：23～27.

[2]鄧一峰.環(huán)境訴訟制度研究[M]北京:中國(guó)法制出版社, 2008:90～92.

[3]徐祥民,等.環(huán)境公益訴訟研究——以制度建設(shè)為中心[M].北京：中國(guó)法制出版社,2009.53.

[4] 齊樹(shù)潔,等.臺(tái)灣環(huán)境公民訴訟制度述評(píng) [J].臺(tái)灣研究集刊，2010：84～94.

[5]步雪琳.建立公益訴訟制度-代表環(huán)境公益發(fā)言[N].中國(guó)環(huán)境報(bào),2008-03-14.