論我國(guó)環(huán)境保證金制度及其合法性問(wèn)題

吳衛(wèi)星

(南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 210093)

行政擔(dān)保，是指行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，確保相對(duì)人履行行政法律義務(wù)，在行政相對(duì)人或者第三人的信用或特定財(cái)產(chǎn)上設(shè)定擔(dān)保的行政法律行為。行政擔(dān)保作為行政管理的一種新興手段，大量存在于我國(guó)行政法律規(guī)范之中。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前的行政擔(dān)保形式有海關(guān)事務(wù)擔(dān)保、納稅擔(dān)保、環(huán)境治理保證金、企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金、行政拘留擔(dān)保、廉政保證金［1］。眾所周知，環(huán)境法的實(shí)施一直是制約我國(guó)環(huán)境法治發(fā)展水平的瓶頸。如何加強(qiáng)環(huán)境法的實(shí)施效果、改善行政相對(duì)人的環(huán)境守法行為，是我國(guó)理論界與實(shí)務(wù)部門高度關(guān)注的議題。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域各種形式的保證金制度作為行政擔(dān)保的一種類型，即是我國(guó)各地對(duì)此議題所作的探索和努力。然而，毋庸諱言，實(shí)踐走在了理論的前面，我國(guó)環(huán)境法學(xué)界的相關(guān)研究尚非常薄弱。本文試圖對(duì)我國(guó)各地試點(diǎn)中的環(huán)境保證金制度進(jìn)行歸納研究，并且分析其中可能存在的合法性問(wèn)題，以期推進(jìn)我國(guó)對(duì)該制度的研究，促進(jìn)環(huán)境法律制度的完善。

一、我國(guó)環(huán)境保證金的主要形式

環(huán)境保證金這一術(shù)語(yǔ)是對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域各種保證金的統(tǒng)稱，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保證金的形式主要有以下幾類。

1.“三同時(shí)”保證金

我國(guó)內(nèi)蒙古、遼寧等地在20世紀(jì)80年代末90年代初即開(kāi)始建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”保證金的試點(diǎn)工作。原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局1993年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》指出:“地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目‘三同時(shí)’的日常管理和監(jiān)督……有條件的地區(qū)，要逐步試行‘三同時(shí)’保證金制度?！弊源嗽圏c(diǎn)地區(qū)開(kāi)始增多，例如江蘇省在1994年制定了《江蘇省建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”保證金管理暫行辦法》，根據(jù)該辦法規(guī)定，自1994年11月28日起，該省內(nèi)一切有污染的新建、擴(kuò)建、改建、遷建的小型建設(shè)項(xiàng)目(包括非工業(yè)項(xiàng)目)報(bào)批時(shí)必須向負(fù)責(zé)審批的環(huán)保行政主管部門一次性繳納“三同時(shí)”保證金(一般為污染治理設(shè)施總投資的10%—30%)。

我國(guó)有的地區(qū)通過(guò)地方性法規(guī)將“三同時(shí)”保證金制度確立下來(lái)，例如1996年頒布的《遼寧省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第16條、1997年頒布的《湖北省環(huán)境保護(hù)條例》第14條第1款都規(guī)定了“三同時(shí)”保證金制度。但是，目前“三同時(shí)”保證金制度在大部分地方仍然沒(méi)有進(jìn)入立法之中，而是由一般的規(guī)范性文件予以規(guī)定的。例如2006年《湖南省人民政府關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》第15條規(guī)定:建設(shè)對(duì)環(huán)境有較大影響的項(xiàng)目，必須按項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施投資的5%—20%繳納“三同時(shí)”保證金。2012年四川省威遠(yuǎn)縣人民政府頒布了《威遠(yuǎn)縣建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”保證金管理暫行辦法》，規(guī)定威遠(yuǎn)縣行政區(qū)域內(nèi)新建、擴(kuò)建、改建、遷建的項(xiàng)目，必須繳存保證金。其中工業(yè)項(xiàng)目保證金繳納金額為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保投資額的20%，單個(gè)項(xiàng)目繳存保證金的最高限額為100萬(wàn)元，最低限額為2萬(wàn)元。非工業(yè)項(xiàng)目、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目繳存保證金按項(xiàng)目總投資的5‰收取，最高限額為100萬(wàn)元，最低限額為1萬(wàn)元。

2.秸稈禁燒保證金

近幾年來(lái)，每到夏秋農(nóng)忙之時(shí)，秸稈焚燒便成為許多地方大氣污染防治工作中非常棘手的問(wèn)題。為此，江蘇、安徽、河南等地開(kāi)始試行秸稈禁燒保證金制度。例如2008年河南省漯河市郾城區(qū)裴城鎮(zhèn)制定了《裴城鎮(zhèn)關(guān)于加強(qiáng)秋季秸稈禁燒工作的緊急通知》，其中就有收取農(nóng)戶每畝500元的秸稈禁燒保證金的規(guī)定。江蘇省江都市2010年建立了秸稈禁燒保證金制度，要求轄區(qū)各鎮(zhèn)于每年5月30日前將當(dāng)年的3萬(wàn)元秸稈禁燒保證金繳納至江都市非稅收入財(cái)政專戶，鎮(zhèn)里要求每個(gè)村交1萬(wàn)元的禁燒保證金到鎮(zhèn)財(cái)政。《安徽省蚌埠市淮上區(qū)2012年秸稈禁燒工作方案》規(guī)定，各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委書(shū)記、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長(zhǎng)、分管秸稈禁燒工作的副鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長(zhǎng)每人要交納2 000元的秸稈禁燒保證金。

3.河長(zhǎng)保證金

“河長(zhǎng)制”是指由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理。該制度由江蘇省無(wú)錫市于2007年“藍(lán)藻危機(jī)”后首創(chuàng)，并逐步推廣到云南、河南、河北等地以及整個(gè)太湖流域。有的實(shí)施“河長(zhǎng)制”的地方同時(shí)也試點(diǎn)河長(zhǎng)保證金制度。例如在無(wú)錫市惠山區(qū)，每個(gè)“河長(zhǎng)”要按每條河道個(gè)人繳納3000元保證金的要求，在年初上繳區(qū)“河長(zhǎng)制”管理保證金專戶。2009年江蘇省淮安市決定在全市范圍內(nèi)實(shí)施“河長(zhǎng)制”并推行“河長(zhǎng)制”管理保證金制度，各縣、區(qū)主要負(fù)責(zé)人每人每年繳納5000元保證金。

4.節(jié)能減排保證金

2006年全國(guó)人大通過(guò)的“十一五”規(guī)劃規(guī)定“十一五”期間我國(guó)單位GDP能耗削減20%、主要污染物總量削減10%的約束性指標(biāo)，自此節(jié)能減排成為各地方政府的重要任務(wù)，節(jié)能減排保證金制度也由此而誕生。例如無(wú)錫市在全省首開(kāi)先河從2008年起實(shí)行減排保證金制度，向各市(縣)、區(qū)政府收取COD和SO2總量削減保證金，收取標(biāo)準(zhǔn)暫定為COD每噸5000元，SO2每噸1 000元。浙江省湖州市為了確保完成“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)任務(wù)，要求縣區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)以及有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人繳納1—2萬(wàn)元不等的節(jié)能減排保證金，重點(diǎn)企業(yè)交納20萬(wàn)元至50萬(wàn)元不等的風(fēng)險(xiǎn)承諾金。

5.揚(yáng)塵污染控制保證金

揚(yáng)塵是我國(guó)城市空氣污染物的一大來(lái)源，揚(yáng)塵污染保證金成為一些地方政府推出的防治揚(yáng)塵污染的新手段。天津市人民政府2003年發(fā)布的《關(guān)于采取有效措施改善環(huán)境空氣質(zhì)量的通知》規(guī)定，對(duì)拆遷施工采取暫扣拆遷工程費(fèi)的1%作為控制揚(yáng)塵保證金，確保有效落實(shí)防塵措施。2009年《江蘇省鎮(zhèn)江市人民政府關(guān)于市區(qū)揚(yáng)塵治理和渣土管理工作的會(huì)議紀(jì)要》規(guī)定要對(duì)轄區(qū)渣土處置管理實(shí)行保證金制度，京口、潤(rùn)州兩區(qū)渣管所各向市財(cái)政預(yù)繳50萬(wàn)元的保證金。2011年頒布的《鞍山市揚(yáng)塵污染整治實(shí)施方案》要求建設(shè)項(xiàng)目在申報(bào)環(huán)境影響評(píng)估文件的同時(shí)，預(yù)交2萬(wàn)—20萬(wàn)元的建設(shè)項(xiàng)目揚(yáng)塵污染防治履約保證金。

6.礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金

2000年國(guó)土資源部第一次提出礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金的政策措施，此后，安徽、江蘇、山東、遼寧、山西、云南、重慶等10個(gè)省市相繼頒布和實(shí)施了礦山環(huán)境恢復(fù)保證金管理辦法。2005年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的通知》規(guī)定:“積極推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度等生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制?！?006年財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)保總局發(fā)布的《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定:“從2006年起要逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制。各地可根據(jù)本地實(shí)際，選擇煤炭等行業(yè)的礦山進(jìn)行試點(diǎn)，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上再全面推開(kāi)。具備條件的地區(qū)可先行在所有礦山企業(yè)普遍推開(kāi)?！眹?guó)土資源部于2009年頒布了《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，其第18條規(guī)定:“采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的繳存標(biāo)準(zhǔn)和繳存辦法，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定執(zhí)行。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的繳存數(shù)額，不得低于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)所需費(fèi)用?！钡V山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度由此進(jìn)入國(guó)家立法層面，而在全國(guó)得以推行。

7.水電開(kāi)發(fā)修復(fù)保證金

水電開(kāi)發(fā)修復(fù)保證金制度相對(duì)而言是一個(gè)較新的事物，2011年新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)通過(guò)的《伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第40條規(guī)定:“水電開(kāi)發(fā)企業(yè)是水電工程影響區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的責(zé)任主體。水電開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)前，按照投資項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)資金概算的20%向自治州環(huán)境保護(hù)行政主管部門交納生態(tài)環(huán)境修復(fù)保證金。”

二、我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保證金制度的特點(diǎn)

從上文所述，我們可以歸納出我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保證金制度具有以下特點(diǎn):

第一，環(huán)境保證金制度適用的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域廣泛。從各種類型的環(huán)境污染到生態(tài)破壞，環(huán)境保證金制度成為政府解決疑難環(huán)境問(wèn)題的一大抓手。今后，環(huán)境保證金的種類還有可能不斷增加，例如2012年國(guó)務(wù)院通過(guò)的《核安全與放射性污染防治“十二五”規(guī)劃及2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)》指出，要研究建立高危放射源退役保證金制度。

第二，從相對(duì)人的角度而言，環(huán)境保證金制度存在多種樣態(tài)。其一是針對(duì)污染企業(yè)這一外部行政相對(duì)人，例如“三同時(shí)”保證金、礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金、水電開(kāi)發(fā)修復(fù)保證金;其二是主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)這一內(nèi)部行政相對(duì)人或者行政公務(wù)人員的，例如河長(zhǎng)保證金、秸稈禁燒保證金。也有的保證金同時(shí)適用于外部行政相對(duì)人與行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，例如節(jié)能減排保證金。

第三，環(huán)境保證金制度規(guī)范的位階較低。環(huán)境保證金制度雖然很早就開(kāi)始試點(diǎn)，但是迄今除了礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金有中央立法(部門規(guī)章)的依據(jù)之外，其他都只是地方層面的規(guī)定。而且地方規(guī)定大多只是一般的行政規(guī)范性文件，只有個(gè)別地方的“三同時(shí)”保證金、水電開(kāi)發(fā)保證金有地方性立法的依據(jù)。這樣就使得環(huán)境保證金制度本身存在合法性問(wèn)題，阻礙其順利實(shí)施。

三、我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保證金制度的合法性問(wèn)題

在行政法學(xué)的視野中，判斷一個(gè)行政行為的合法性，除了要判斷其是否遵守法律的具體規(guī)定之外，還要看其是否遵守行政法的一般原則。總體而言，我國(guó)環(huán)境保證金制度的法律規(guī)范并沒(méi)有直接抵觸法律的具體規(guī)定，但是從行政法的基本原則這一宏觀層面而言，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保證金制度大多有違相關(guān)行政法基本原則從而存在一定的合法性問(wèn)題。

1.環(huán)境保證金制度與法律保留原則

法律保留是現(xiàn)代行政法的基本原則之一，它要求行政活動(dòng)的開(kāi)展必須基于法律的授權(quán)。關(guān)于法律保留原則適用的范圍，有侵害保留說(shuō)、全部保留說(shuō)、權(quán)力保留說(shuō)等不同的學(xué)說(shuō)［2］。侵害保留說(shuō)是傳統(tǒng)的主流學(xué)說(shuō)，它是指行政機(jī)關(guān)的干涉行政即對(duì)相對(duì)人的自由和財(cái)產(chǎn)進(jìn)行限制的活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有法律的依據(jù)。20世紀(jì)以來(lái)隨著福利國(guó)家的出現(xiàn)、行政活動(dòng)的范圍和職能的擴(kuò)大，服務(wù)行政是否也遵守法律保留原則即成為一個(gè)問(wèn)題。在對(duì)侵害保留說(shuō)進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了全部保留說(shuō)和權(quán)力保留說(shuō)。所謂全部保留說(shuō)是指所有行政活動(dòng)，不論是對(duì)國(guó)民權(quán)利和自由的限制，還是對(duì)國(guó)民提供的服務(wù)和利益，都需要法律的根據(jù)。但是，這樣勢(shì)必極大地束縛行政機(jī)關(guān)的手腳，行政的能動(dòng)性大大降低，使得行政活動(dòng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的需要。權(quán)力保留說(shuō)則是一種調(diào)和前兩種學(xué)說(shuō)的主張，并逐漸成為主流學(xué)說(shuō)。它認(rèn)為行政主體采取權(quán)力性行為方式，單方面決定相對(duì)方的權(quán)利和義務(wù)，不管是負(fù)擔(dān)行政還是授益行政，都要求根據(jù)法律的授權(quán)而進(jìn)行;而行政機(jī)關(guān)的非權(quán)力活動(dòng)例如行政指導(dǎo)、行政合同則無(wú)須法律的根據(jù)。

前文所述的各種環(huán)境保證金具有強(qiáng)制性，無(wú)疑是對(duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的限制，類似于行政強(qiáng)制中的財(cái)產(chǎn)扣押。在一定的期限內(nèi)，相對(duì)人雖然具有環(huán)境保證金的所有權(quán)，但是喪失了使用權(quán)。無(wú)論是采用侵害保留說(shuō)、全部保留說(shuō)還是權(quán)力保留說(shuō)，行政機(jī)關(guān)單方面的頒布涉及環(huán)境保證金的規(guī)范性文件或者做出收取環(huán)境保證金的具體行政行為，都應(yīng)該遵守法律保留原則，都應(yīng)具有法律的依據(jù)。從嚴(yán)格的行政法治主義角度而言，只有全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律才可以設(shè)定環(huán)境保證金制度。但是，考慮到我國(guó)行政法治的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，法律保留原則中的“法律”應(yīng)解釋為廣義的法律，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件則無(wú)權(quán)設(shè)定強(qiáng)制性的環(huán)境保證金制度。從前文分析可知，我國(guó)“三同時(shí)”保證金、河長(zhǎng)保證金、秸稈禁燒保證金、節(jié)能減排保證金在各地大多是通過(guò)一般行政規(guī)范性文件(紅頭文件)設(shè)定的，從而不具備行政合法性的基礎(chǔ)。

2.環(huán)境保證金制度與比例原則

行政法的比例原則是指行政行為所采取的手段與所要實(shí)現(xiàn)的目的應(yīng)當(dāng)具有一定的比例，不可過(guò)度侵害相對(duì)人的權(quán)益。它包括3個(gè)子原則:①妥當(dāng)性原則，是指行政手段應(yīng)當(dāng)有助于行政目的的達(dá)成;②必要性原則，是指當(dāng)有多個(gè)手段可以實(shí)現(xiàn)行政目的時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)相對(duì)人權(quán)利侵害最小的手段;③比例性原則，又稱狹義比例原則，是將行政目的達(dá)成的收益與侵及人民的權(quán)利(成本)之間進(jìn)行衡量，只有當(dāng)收益大于成本時(shí)，才能采取該手段［3］。下文將探討保證金是否符合妥當(dāng)性原則和必要性原則?

環(huán)境保證金制度的目的無(wú)非是以下兩個(gè):一是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能，即通過(guò)向相對(duì)人事先收取一定的保證金，促使相對(duì)人遵守相關(guān)環(huán)境法律規(guī)定，及時(shí)履行環(huán)境法律義務(wù)，防范環(huán)境損害的發(fā)生;二是便于法律責(zé)任的追究和實(shí)現(xiàn)，當(dāng)相對(duì)人未能履行環(huán)境法律義務(wù)需要承擔(dān)損害賠償責(zé)任或者行政處罰(罰款)責(zé)任時(shí)，可以直接從保證金中予以抵扣?？梢?jiàn)，環(huán)境保證金是能夠有助于達(dá)成以上兩個(gè)行政目的的，而且環(huán)境保證金是一種很直接的、很有效率的達(dá)成行政目的的手段，完全符合比例原則的第一個(gè)子原則(妥當(dāng)性原則)。

值得注意的是，環(huán)境保證金雖然便于行政機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境管理、實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目的，但是從行政相對(duì)人角度而言，該制度對(duì)其財(cái)產(chǎn)限制和企業(yè)經(jīng)營(yíng)造成的負(fù)擔(dān)也是直接的并且可能是很沉重的。以《江西省礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金管理暫行辦法》為例，其第7條規(guī)定:采礦許可證有效期3年以下(包括3年)的，礦山企業(yè)應(yīng)在領(lǐng)取采礦許可證時(shí)一次性全額存儲(chǔ)保證金。采礦許可證有效期超過(guò)3年的，保證金可以一次性全額存儲(chǔ)，也可以分年度按一定比例存儲(chǔ)。礦山企業(yè)在銀行存儲(chǔ)保證金的余額達(dá)到1億元，可停止存儲(chǔ)保證金。

另外，我國(guó)企業(yè)除了要繳納相關(guān)環(huán)境保證金，還要根據(jù)其他法律和規(guī)范性文件強(qiáng)制性地繳納“農(nóng)民工工資保證金”、“企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金”等各種形式的保證金。如果再考慮我國(guó)中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)融資困難的背景，環(huán)境保證金對(duì)這些企業(yè)的負(fù)面影響也就越加明顯。所以，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保證金制度可能過(guò)度侵害相對(duì)人的權(quán)利，從而違反必要性原則。就遵守必要性原則、保護(hù)相對(duì)人權(quán)利而言，筆者認(rèn)為環(huán)境保證金制度設(shè)計(jì)需注意兩點(diǎn):

第一，合理確定保證金繳納標(biāo)準(zhǔn)和方式。環(huán)境保證金繳納標(biāo)準(zhǔn)不宜過(guò)高，而且要根據(jù)企業(yè)的具體情況選擇一次性繳納還是分期繳納，如果分期繳納也能實(shí)現(xiàn)行政目的就應(yīng)盡量采用分期繳納的形式。例如，《江蘇省礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金收繳及使用管理辦法》第6條規(guī)定，保證金繳存可分一次性繳存和分期繳存。采礦許可證有效期3年以下(含3年)的，應(yīng)當(dāng)一次性全額繳存。采礦許可證有效期為3年以上的，可分期繳存。

第二，逐步采用包括保證金在內(nèi)的多樣化的行政擔(dān)保方式。保證金可分為軟性資金保證和硬性資金保證。前者主要是運(yùn)用金融擔(dān)保方式，主要包括資產(chǎn)負(fù)債表測(cè)試、資產(chǎn)抵押、公司資產(chǎn)擔(dān)保。相對(duì)人不需要在銀行直接存放大量資金來(lái)交納保證金，只要憑借企業(yè)信用、資產(chǎn)證明等向政府證明其現(xiàn)有資金足夠保證其生態(tài)修復(fù)工程的完成。后者是相對(duì)于軟性資金擔(dān)保方式而言，主要包括不可撤銷信用證、信托基金、包括銀行保函和銀行承諾的履約擔(dān)保、有價(jià)證券擔(dān)保以及現(xiàn)金存款。例如在加拿大，礦山修復(fù)責(zé)任擔(dān)保往往采取多種形式:①現(xiàn)金支付，按單位產(chǎn)量收費(fèi)，積累資金，經(jīng)營(yíng)結(jié)束后返回;②資產(chǎn)抵押，礦山用未在別處抵押的資產(chǎn)進(jìn)行復(fù)墾資金的抵押;③信用證，銀行代表采礦公司把信用證簽發(fā)給國(guó)家機(jī)構(gòu)的買方并保證它們之間合同的履行;④債券，采礦公司以購(gòu)買保險(xiǎn)的形式，由債券公司提供債券給復(fù)墾管理部門;⑤法人擔(dān)保，由財(cái)政排名高過(guò)一定程度的法人擔(dān)?；蛐庞煤玫墓咀晕覔?dān)保［4］。

我國(guó)有的行政管理領(lǐng)域已經(jīng)采用了多元化的行政擔(dān)保方式，例如《海關(guān)法》第68條規(guī)定，擔(dān)保人可以以下列財(cái)產(chǎn)、權(quán)利提供海關(guān)事務(wù)擔(dān)保:①人民幣、可自由兌換貨幣;②匯票、本票、支票、債券、存單;③銀行或者非銀行金融機(jī)構(gòu)的保函;④海關(guān)依法認(rèn)可的其他財(cái)產(chǎn)、權(quán)利。根據(jù)《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》第61條規(guī)定，納稅擔(dān)保包括經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)可的納稅保證人為納稅人提供的納稅保證，以及納稅人或者第三人以其未設(shè)置或者未全部設(shè)置擔(dān)保物權(quán)的財(cái)產(chǎn)提供的擔(dān)保。但是，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保證金基本上采用的是現(xiàn)金擔(dān)保的單一方式，對(duì)企業(yè)的流動(dòng)資金量有較大的負(fù)面影響。今后應(yīng)當(dāng)采用多元化的擔(dān)保方式，以因應(yīng)各種不同的情景。

四、結(jié) 論

當(dāng)代中國(guó)的環(huán)境法制正處于從協(xié)調(diào)發(fā)展(經(jīng)濟(jì)優(yōu)先)到環(huán)境優(yōu)先的歷史轉(zhuǎn)型進(jìn)程之中，然而環(huán)境優(yōu)先的實(shí)現(xiàn)需要許多創(chuàng)新性的制度和手段予以保障和落實(shí)［5］。環(huán)境保證金制度是我國(guó)各地為了加強(qiáng)環(huán)境法的實(shí)施效果而推出的創(chuàng)新手段，客觀上也某種程度地發(fā)揮了促進(jìn)相對(duì)人履行法律義務(wù)、保障環(huán)境優(yōu)先和環(huán)境法律制度貫徹執(zhí)行的作用。但是，現(xiàn)行環(huán)境保證金制度大多不符合行政法治主義的要求。為此，一方面，我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法尤其是通過(guò)修訂《環(huán)境保護(hù)法》將保證金正式確立為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)新型制度;另一方面，在保證金制度設(shè)計(jì)上要注意公益與私益、行政目的與行政手段之間的平衡，不可過(guò)度侵害相對(duì)人利益，建立包括保證金在內(nèi)的多元化的環(huán)境行政的擔(dān)保方式。

我國(guó)目前環(huán)境保證金制度存在泛化的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)注意保證金制度的適用范圍和局限性，不應(yīng)過(guò)度依賴該制度來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目的，監(jiān)管者更不應(yīng)依賴該制度而有意或無(wú)意地放松環(huán)境監(jiān)管。Shogren等認(rèn)為環(huán)境保證金制度存在3個(gè)主要缺陷:道德風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性限制和合同執(zhí)行的不完全性。道德風(fēng)險(xiǎn)是指監(jiān)管者有可能會(huì)為了謀求個(gè)人或者部門利益最大化沒(méi)收保證金，而不管生產(chǎn)者是否已經(jīng)履行了環(huán)境責(zé)任。流動(dòng)性限制是指生產(chǎn)者在事先繳納了保證金后，有可能會(huì)造成生產(chǎn)者開(kāi)工后的流動(dòng)性資金短缺，尤其是在保證金數(shù)額比較大的時(shí)候。一旦保證金交不上，項(xiàng)目將會(huì)被迫中止，即便從社會(huì)福利的角度看這是一個(gè)值得上馬的項(xiàng)目。合同執(zhí)行的不完全性，是指一些未在保證金合同中指明的或自然因素會(huì)影響到環(huán)境責(zé)任的執(zhí)行。因此，Shogren等認(rèn)為環(huán)境保證金制度的運(yùn)用是有條件的，只有如下7個(gè)條件得到滿足，該制度對(duì)環(huán)境修復(fù)才會(huì)起作用，即被充分理解的環(huán)境損害成本、生產(chǎn)者的行為可觀察(即不存在道德風(fēng)險(xiǎn))、需要監(jiān)管的生產(chǎn)者不多、繳款的時(shí)間范圍固定、環(huán)境后果及其發(fā)生的可能性被明確的規(guī)定、無(wú)不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境效應(yīng)、保證金的數(shù)額較低［6］。許多環(huán)境損害并不滿足這些條件，比如非點(diǎn)源污染問(wèn)題，排放者眾多且行為難以觀察和監(jiān)測(cè)，就不宜適用環(huán)境保證金制度。

［1］張建江.簡(jiǎn)論我國(guó)的行政擔(dān)保制度［J］.法學(xué)雜志，2010 (7):62-63.

［2］楊建順.日本行政法通論［M］.北京:中國(guó)法制出版社，1998:132-135.

［3］陳新民.行政法學(xué)總論［M］.臺(tái)北:三民書(shū)局，1997:60.

［4］萬(wàn)本太，鄒首民.走向?qū)嵺`的生態(tài)補(bǔ)償:案例分析與探索［M］.北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2008:30.

［5］吳衛(wèi)星.從協(xié)調(diào)發(fā)展到環(huán)境優(yōu)先:中國(guó)環(huán)境法制的歷史轉(zhuǎn)型［J］.河海大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2008，10 (3):29-31.

［6］陳冰波.主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009: 311-312.