黑龍江省保障性住房建設的政策問題及其建議

王曙光，劉 爽

（哈爾濱商業(yè)大學財政與公共管理學院，哈爾濱 150028）

保障性住房問題是我國重要的民生問題，也是我國各級政府、社會各界關注的熱點問題。黨的十八大明確提出了“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求”的改革目標，為我國經(jīng)濟工作和理論研究指明了方向。本文以黑龍江省為例，旨在研究科學、有效的黑龍江省保障性住房的財政政策，為加快實施黑龍江省和我國保障性住房改革提供有益的參考。

一、黑龍江省保障性住房政策的現(xiàn)狀分析

（一）黑龍江省保障性住房建設的基本狀況

1.經(jīng)濟適用房建設

黑龍江省自2006年起加大對經(jīng)濟適用房建設力度，包括嚴查銷售對象，嚴控銷售價格，嚴懲超過規(guī)定利潤和管理費標準的行為;加強上市交易管理，禁止五年內(nèi)交易;逐步探索出補貼貨幣化機制，即變“磚頭補”為“人頭補”，變劃撥建設用地為“招拍掛”，變分配低價房為發(fā)放補貼，變指定購房為自主選擇住房，實現(xiàn)了審批程序化、用地市場化、補貼貨幣化、購房自主化和監(jiān)管規(guī)范化，真正讓廣大低收入家庭享受到政策帶來的實惠。

近年來，黑龍江省經(jīng)濟適用房發(fā)展迅速，2012年哈爾濱市征躍小區(qū)正式交付驗收使用，提供經(jīng)濟適用房4 236套、廉租房108套、公租房224套，成為全省最大的經(jīng)濟適用房項目。但也存在一些問題，最突出的表現(xiàn)是購買對象的界定，如申請購房主要標準是家庭收入，但居民收入不透明，存在隱性收入，導致不符合條件的居民“渾水摸魚”;審查不嚴，信息的不對稱和不透明造成的不公平，“尋租”給投機者和特權(quán)階層以可乘之機，而真正有需求的居民被排擠在外。

2.廉租房建設

2008年出臺了《黑龍江省廉租住房保障辦法》等制度，全省13個地市、64個縣（市）均予以實施，省政府主管領導與各市縣相關負責人簽訂責任狀，并將廉租房建設與“政績考核”捆綁在一起。特別是哈爾濱市制定了新建商品房和經(jīng)濟適用房項目按2%比例配建廉租住房政策，使廉租房源以每年約2 000套的速度增長;保障方式以“實物配租”為主、租金補貼為輔，自2003年以來已有3萬余戶困難家庭通過廉租房方式有了自己的住房。

盡管省政府下大力氣建設廉租房，但依然存在一些問題。主要包括:廉租住房覆蓋面較小。目前黑龍江省廉租住房的申請人必須是具有本地戶口的城鎮(zhèn)居民，而隨著城鎮(zhèn)化腳步的加快，城市中存在著許多外來務工人員，他們也是保障性住房的真正需求者，但卻無法申請廉租房;資金落實情況較差，盡管省政府有政策明確規(guī)定，將土地出讓凈收益的10%以上作為廉租住房的保障資金，但由于執(zhí)行力較差，造成廉租住房建設的資金緊張。

3.公租房建設

2011年黑龍江省制定的《關于加快發(fā)展公共租賃住房的實施意見（試行）》中規(guī)定:在全省12個設區(qū)城市，凡是規(guī)劃范圍內(nèi)的商品房、經(jīng)濟適用房和部分棚改安置房項目，按建筑面積配建3%～7%比例的公租房;公租房按照規(guī)劃包括成套住房和集體宿舍，其中，成套住房的建筑面積不能超出60平方米。此外，還要求全省各市、縣政府加大對公租房建設的資金投入力度，每年應安排專項資金對公共租賃房進行直接投資、資本金注入或投資補助。

公租房建設實現(xiàn)了全省保障性住房的無縫銜接，是住房保障制度中的一項創(chuàng)新。由于2010年公租房才正式納入黑龍江省保障性安居工程建設規(guī)劃中，起步較晚，因此還存在一些問題。如公租房不同經(jīng)濟適用房，后者可通過出售的方式在2－3年內(nèi)將投資資金收回，而公租房租金低、資金回籠慢，需要財政的大力支持。而目前公租房主要依靠政府出資建設，缺乏市場機構(gòu)投資者的參與，導致資金短缺。因此，如何提高收益回報率，這是政府亟需解決的問題。

4.棚改安置房建設

實施保障性安居工程是我國推進“民生工程”的重要舉措，從“三棚一草”（非煤城市、林區(qū)、煤礦棚戶區(qū)及農(nóng)村泥草房）改造，擴展到國有工礦棚戶區(qū)、墾區(qū)危舊房改造，而黑龍江省是任務量最多、改造難度最大、改造類型最多的省份之一。全省100多萬戶家庭生活在環(huán)境惡劣、設施落后及災患較大的棚戶區(qū)中，目前有關部門正在不斷探索與實施安置補償?shù)男履Ｊ?。?011年棚改異地安置住房——群力西區(qū)交付使用，其中棚改安置房3 000套左右。

盡管黑龍江省把棚戶區(qū)改造作為工作重點，但也存在諸多的問題。目前被拆遷戶的安置方式是產(chǎn)權(quán)調(diào)換、互找差價和貨幣補償，因選擇貨幣補償款較難在市場上買到適宜的住房，多數(shù)選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換。原住房一般是簡易房而安置房為高層樓房，價差款較大，盡管有相關的優(yōu)惠政策，但低收入者還是負擔較重。此外，在棚戶區(qū)改造中常有個別的“釘子戶”漫天要價而妨礙拆遷，以致無法及時倒出土地建造安置房，影響了棚改安置房建設進度和棚改拆遷居民按時回遷。

（二）黑龍江省保障性住房的現(xiàn)行政策

1.財稅政策

黑龍江省財稅政策提供的住房保障形式主要包括四種:一是通過財政轉(zhuǎn)移手段直接提供保障性住房;二是通過法規(guī)對房租特別是廉租住房和公租房的房租加以限制，如規(guī)定廉租住房租金實行政府定價;三是通過直接提供住房補貼，如廉租住房按建筑面積每平方米給予400元補貼，公租房按套補貼;四是減免各種相關稅費，如規(guī)定減免公租房建設、經(jīng)營等環(huán)節(jié)涉及的城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅、印花稅、房產(chǎn)稅和營業(yè)稅。

2.金融政策

主要包括兩類:一是政府建立融資機構(gòu)或支持非盈利組織參與保障性住房的相關金融活動，如為進一步加大保障性住房投入力度，2011年12月黑龍江省組建保障性住房投融資公司提供投融資保障。二是提供建房融資和貸款等優(yōu)惠政策支持保障性住房建設，如《公租房意見》中規(guī)定，對符合條件的公租房建設項目投融資主體可申請貸款或發(fā)行企業(yè)債券，專項用于公租房建設;鼓勵金融機構(gòu)向有資格的公租房投融資主體發(fā)放中長期貸款。

3.土地政策

土地政策是保障性住房供給的源頭和最根本的環(huán)節(jié)。黑龍江省土地政策包括兩類:一是行政劃撥用地政策，包括廉租房、經(jīng)濟適用房及棚戶區(qū)改造中符合要求的回遷住房等;二是“招拍掛”有償供地的政策，包括商品房開發(fā)用地和棚戶區(qū)改造中的經(jīng)營性用地，其中，保障性住房用地以政府無償劃撥的方式為主［1］，通過“招拍掛”獲取的土地出讓金是財政來源的重要組成部分，而無償劃撥土地并不符合城市經(jīng)營理念。

4.監(jiān)管政策

監(jiān)管政策貫穿于保障性住房建設的始終，需要媒體和公眾的監(jiān)督以及政府部門的監(jiān)管。2011年公布的《黑龍江省住房和城鄉(xiāng)建設廳政務信息公開年度報告》中規(guī)定，推進保障性住房信息公開，定期向社會公布年度保障性安居工程建設計劃、項目開工和竣工情況，以及項目名稱、建設地址、建設方式和建設總套數(shù)等信息，并不斷擴大范圍;全面公開分配的政策、房源、對象、過程、結(jié)果及退出情況等信息，以確保分配工作公開透明。

（三）黑龍江省保障性住房政策的問題

黑龍江省保障性安居工程在政策的支持下，不斷提高其完成總量，且超額完成國家下達的計劃任務。2008—2012年累計竣工350.4萬套，完成總量創(chuàng)下“全國之最”，1 100多萬戶中低收入家庭實現(xiàn)住房夢。但現(xiàn)行政策還存在諸多的問題，主要表現(xiàn)在:

1.財稅支持政策力度不足

資金是保障性住房建設的血脈。香港1988—2007年住房保障支出占財政總支出的比重為6% ～16%，西方福利國家住房保障支出一般在5%以上。2008—2012年我國住房保障支出每年都有所提升，從2008年的36 319.92億元提高至2012年的2 601.60億元，住房保障支出占財政支出從0.5%提高至4.06%，但還是低于西方國家的財政支持力度。因此，無論是從中央還是地方，其財政支持都有提升的空間。

黑龍江省資金籌措困難始終是保障性住房建設亟待解決的問題，雖然每年都能順利或超額完成中央下達的保障性住房建設任務，但每年約800億元以上的建設資金，除中央補助約120億元外，其余資金缺口都需要自籌，巨大的資金缺口對全省及各市縣政府都是個嚴峻的考驗。加之保障性住房建設就意味著土地劃撥和稅費減免，既不能給地方財政帶來收益，也不會拉動地方經(jīng)濟的快速增長，影響了地方對保障性住房建設的積極性。

2.金融融資政策過于單一

全省保障性住房資金主要依靠財政、住房公積金和銀行信貸，且住房抵押貸款、銀行保險和資本市場等不發(fā)達。如2011年經(jīng)中國人民銀行哈爾濱支行測算:全省保障性安居工程建設資金約1 000億元，中央財政支付約95億元，地方政府配套資金約25億元，通過企業(yè)自籌和稅費減免600億元，缺口約280億元。盡管有支持貸款政策，但因購買保障性住房的家庭收入較低且不穩(wěn)定，銀行基于防范還款風險不愿放貸，以致政策執(zhí)行偏差。

3.土地供給政策有待完善

一方面全省商品性住房建設用地供應量比例較高，因為土地財政理念促使政府未及長遠利益，超量出讓土地給商品房建設，而保障房用地得不到保障;另一方面，保障性住房用地缺少規(guī)劃，選址布局不盡合理，對地價較高的城區(qū)地塊，政府一般不愿意建設保障性住房，而多將其建設在偏僻的城郊結(jié)合部或地段較差的邊緣地區(qū)，這些地區(qū)往往周圍交通不便利、生活配套設施不完善，也為今后城市發(fā)展埋下隱患。

4.監(jiān)督管理政策還有缺陷

黑龍江省在保障性住房的開發(fā)與建設中，往往是由各級政府和開發(fā)商共同參與，但由于政府和開發(fā)商之間在權(quán)利、責任和利益方面有著緊密的聯(lián)系，因此在管理過程中不可避免地會出現(xiàn)一些問題，利益主體間可能會相互包庇，加之信息的不對稱性，更容易出現(xiàn)“尋租”現(xiàn)象。開發(fā)商為追求自身利益最大化，工程建設中偷工減料的情況時有發(fā)生，使得保障性住房建設質(zhì)量堪憂，其結(jié)果往往違背了保障性住房建設的初衷。

二、國外保障性住房建設的政策經(jīng)驗與借鑒

（一）美國保障性住房建設的政策經(jīng)驗與借鑒

1.政策經(jīng)驗

美國是住房抵押貸款業(yè)務最發(fā)達的國家，擁有世界上住房抵押貸款市場體系，特別是個人住房抵押貸款業(yè)務。對個人購房采取一系列的優(yōu)惠政策，如購買住房實行貼息貸款、貸款擔保和稅收減免等政策［2］。聯(lián)邦政府組建“互助抵押貸款保險基金”，負責提供中低收入家庭抵押貸款保險服務，并發(fā)展二級抵押市場，為保障性住房建設提供資金保障。

2.政策借鑒

政府直接建房是保障性住房建設初期的保障方式，然而會給政府財政帶來巨大負擔。黑龍江省在近五年的快速發(fā)展中，住房短缺現(xiàn)象已經(jīng)得到緩解，因而可借鑒美國的做法:大力發(fā)展政府支持下的信貸援助，提供政府優(yōu)惠貸款，實行貸款利息補償，支持非營利機構(gòu)發(fā)展低租金、低成本住房，從而達到政府間接干預住房供應的目的。

（二）英國保障性住房建設的政策經(jīng)驗與借鑒

1.政策經(jīng)驗

英國是住房商品化程度較高的國家，鼓勵居民投資建房，實行住房私有化政策是保障性住房建設的特色。為減輕政府財政負擔，實施優(yōu)先購買權(quán)政策，即凡租住公房住戶可優(yōu)先、優(yōu)惠購買其所租的公房，并享受稅收優(yōu)惠和貸款支持;實施分享式產(chǎn)權(quán)購房政策，即允許居民先買下其公房部分產(chǎn)權(quán)，其余部分繼續(xù)租用，直至再買下剩余產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)租賃住房向自有住房的轉(zhuǎn)變。

2.政策借鑒

黑龍江省保障性住房建設可借鑒英國購房優(yōu)先購買權(quán)和分享式產(chǎn)權(quán)購房政策，并享受稅收優(yōu)惠和貸款支持辦法，鼓勵廉租房和公租房的承租者在經(jīng)濟狀況好轉(zhuǎn)的情況下，優(yōu)先購買自己承租的住房。其好處在于加快公有住房的出售，既減輕了政府及其管理部門對公房修繕管理等方面的負擔，又大大提高了自有住房的比率，居者樂得其所。

（三）新加坡保障性住房建設的政策經(jīng)驗與借鑒

1.政策經(jīng)驗

新加坡保障性住房建設更多地表現(xiàn)出政府的主導性，即強制性的土地征用政策。其《土地征用法》規(guī)定:政府規(guī)劃的公共組屋可在國內(nèi)任意地區(qū)建造（包括私人土地），有權(quán)對所征私人土地進行定價［3］;組屋的選址和布局是建立在綜合研究的基礎上，具有人性化設計，有公共巴士連接地鐵站和輕軌站，周圍的醫(yī)療、教育等相關配套服務齊全，讓住戶感到舒適便利。

2.政策借鑒

黑龍江省保障性住房選擇在城市邊緣地帶起步，這些地帶拆遷量少、地價較低，但卻忽略了人性化設計，導致交通不便、配套設施不完善等。因此，加快黑龍江省各市縣保障性住房建設，可借鑒新加坡的做法，以公交站點為中心，將保障性住房建設分布于內(nèi)環(huán)和外環(huán)之間的地段，且學校、醫(yī)院和商場等與之相配套，以確保做到規(guī)劃布局均衡、合理。

三、完善黑龍江省保障性住房建設的政策

（一）完善保障性住房的財稅政策

黑龍江省應抓住國家加大對保障性安居工程資金支持的有利時機，在國家財政資金支持的基礎上，省級財政應繼續(xù)加大資金投入，堅持支持政策不動搖、配套標準不降低、補助力度不減少的政策取向。

1.建立保障性住房專項基金

保障性住房建設專項基金由省級財政預算安排，專項用于支持各市縣保障性住房建設和經(jīng)濟落后地區(qū)棚戶區(qū)改造工作的專項基金（以下簡稱基金）?；鹩蓢液偷胤秸I措，依照年度計劃由地方政府落實，應獨立核算、嚴禁挪作他用，省級財政按照公平、公正、公開的原則給予適當補助?？蓪⑹〖壺斦褪锌h財政超收的2/3左右及土地出讓金凈收益的10%以上部分，全部用于保障性住房專項基金。

2.實行差別化購房稅收優(yōu)惠

主要包括:對中低收入家庭購房實行較低的稅收，鼓勵中低收入家庭不再被動地依賴于政府保障的福利分房，而是積極采取稅費減免和貸款優(yōu)惠方式自主購房，推進住房市場化，以刺激消費、拉動經(jīng)濟增長;對高收入家庭或擁有多套房產(chǎn)的居民適宜開征房產(chǎn)稅或物業(yè)稅，提高存量房產(chǎn)和新購房者的稅收負擔，這樣既可以縮小貧富差距，實現(xiàn)社會公平正義，同時又能增加保障性住房的建設資金。

3.吸引外資和民資參與投資

保障性住房資金以政府為主導，鼓勵社會其他團體積極參與。主要包括:在符合國家用地規(guī)劃的前提下，利用外資和民資的自有土地建設公租房，優(yōu)先解決企業(yè)內(nèi)部員工的住房需求，然后再面向社會公開配租;以投資入股方式參與保障性住房建設，鼓勵一定規(guī)模的外資和民資入股投資，對符合條件的企業(yè)按政策納入國家、省級專項基金補助范疇，并依法享受稅收等優(yōu)惠政策;建立公益投資，并給予稅收優(yōu)惠等。

（二）完善保障性住房的金融政策

謀劃組建黑龍江省統(tǒng)一的保障性安居工程融資平臺公司，專門負責全省保障性住房項目的投融資業(yè)務，引導各類社會資金投入保障性住房建設。此外，還可考慮以下兩個方面的金融政策:

1.提供政策性金融支持

政府提供優(yōu)惠貸款和利息補償，如西方國家金融機構(gòu)向從事保障性住房建設的開發(fā)企業(yè)或非營利機構(gòu)發(fā)放長期、低息貸款，引導社會資源向保障性住房建設傾斜，政府再給予其相關的稅收優(yōu)惠政策和風險補償，使其承擔的風險與得到的收益相匹配;以政府名義組建保障性住房融資擔保機構(gòu)，為金融機構(gòu)發(fā)放貸款提供擔保，鼓勵金融機構(gòu)大膽地為中低收入家庭提供低息貸款，類似于美國設立的政府抵押貸款擔保機構(gòu)［4］。

2.嘗試多渠道籌措資金

增發(fā)中央代發(fā)地方政府債券，省政府曾明確提出將地方政府債券的2/3用于保障性安居工程，以使更多的中低收入家庭享補貼;從黑龍江省福利彩票收益中提取適當比例，專項用于保障性住房建設，或設立住房福利彩票吸收社會閑散資金用作住房補貼資金，以減輕政府的負擔;向開發(fā)銀行貸款擴大資金來源，在開發(fā)商品房的同時建設一定比例的保障性住房，以商品房建設反哺保障性住房建設。

（三）完善保障性住房的土地政策

土地是保障性住房建設的源頭，只有充足的土地及其資源的合理配置，才能解決更多中低收入家庭的居住問題。具體可從以下兩方面入手:

1.增加用地儲備總量

主要包括:一是保證充足增量。土地是一種稀缺資源，國家嚴格控制土地供應總量必然影響地方政府新增建設用地的數(shù)量，因而在嚴格土地占用審批程序的前提下，對保障性住房建設用地優(yōu)先予以保證。二是快速釋放存量。通過舊城區(qū)和老工業(yè)區(qū)改造方式進行地區(qū)土地整理，并對這些低效利用的土地和破產(chǎn)企業(yè)閑置的建設用地予以收回、收購，然后依照規(guī)劃以“招拍掛”的方式進行出讓，提高集約用地效率。

2.合理規(guī)劃土地供給

可借鑒新加坡經(jīng)驗，以公共交通站點為中心，安排保障性住房用地在出行、學習、就醫(yī)、購物等公共基礎設施較完善的地段，減少配套設施開發(fā)和建設成本;根據(jù)“住房過濾理論”，通過加快舊城區(qū)改造、回購商品房來增加城區(qū)內(nèi)的保障性住房數(shù)量;出臺商品房開發(fā)和保障性住房建設“雙掛鉤”政策，前者選址一般會在城鎮(zhèn)內(nèi)，同時，配套建設保障性住房，以將保障性住房與社會有機融合，避免人為造成割裂現(xiàn)象。

（四）完善保障性住房的監(jiān)管政策

1.信息公開透明

在保障性住房的計劃、建設、申請、審核、分配和退出等環(huán)節(jié)中，涉及不同的參與主體，信息的及時有效傳遞會大大提高政府組織機構(gòu)的辦事效率，并避免可能發(fā)生的“尋租”現(xiàn)象。目前，個人收入申報系統(tǒng)和個人信用檔案缺乏，要確保保障性住房真正地為中低收入家庭服務，離不開透明的信息公開政策。因此，必須嚴格落實黑龍江省要求的“三審兩公示”和網(wǎng)上公開的制度，實行陽光操作，以確保政策實施的公平合理。

2.監(jiān)管工程質(zhì)量

對保障性住房建設的工程質(zhì)量必須“零容忍”，明確責任主體、責任人和質(zhì)量監(jiān)督負責人，實行項目的法人、監(jiān)理、設計、施工終身責任制和永久掛牌制;延伸監(jiān)管范圍，即從施工現(xiàn)場向建筑材料企業(yè)，從施工、監(jiān)理單位向設計、檢測單位，從主體責任向監(jiān)督責任等方面延伸;組建專門質(zhì)量監(jiān)督小組，加大質(zhì)量安全檢查巡查的頻次和力度;嚴格處罰辦法，對發(fā)生重大質(zhì)量事故或群體投訴事件追查監(jiān)管責任，并作為不良行為記錄實施行政處罰。

［1］趙育民，等.東北地區(qū)保障性住房用地供應情況分析［J］.國土資源情報，2010，（6）:21－23.

［2］林 梅.發(fā)達國家住房保障的基本模式及其經(jīng)驗與啟示［J］.當代世界與社會主義，2012，（5）:104－107.

［3］蔡利標.新加坡公共組屋制度探析［J］.粵港澳市場與價格，2009，（10）:35－36.

［4］張 衛(wèi)，等.利用金融支持保障性住房建設研究［J］.城鄉(xiāng)建設，2009，（11）:56－59.