高校學(xué)生紀(jì)律處分權(quán)行使程序存在的主要問題分析

陳 萍，陳海燕，李 冬

(1．河北工業(yè)大學(xué)廊坊分校，河北廊坊065000;2．中國人民銀行廊坊市中心支行，河北廊坊065000)

隨著依法治校理念的普及和學(xué)生權(quán)利意識的增強(qiáng)，高校學(xué)生因不滿高校對其作出的紀(jì)律處分而引起了諸多爭議甚至訴訟。高校在對學(xué)生作出紀(jì)律處分過程中，未遵守正當(dāng)法律程序是造成高校學(xué)生知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、起訴權(quán)等合法權(quán)益受損的重要原因之一。因此，有必要在高校學(xué)生紀(jì)律處分權(quán)行使程序中加強(qiáng)和推進(jìn)正當(dāng)程序原則的實施，促進(jìn)高校學(xué)生管理行為健康有序發(fā)展。發(fā)現(xiàn)問題是解決問題的前提，本文通過考察我國高校學(xué)生紀(jì)律處分中法律程序的運行狀況，發(fā)現(xiàn)高校學(xué)生紀(jì)律處分權(quán)行使程序中存在如下必須予以重視并加以解決的問題:學(xué)生陳述權(quán)、申辯權(quán)的行使不充分;對“自己不做自己案件的法官”原則的違反;說明理由制度的不健全;權(quán)利告知制度的不完善，以期規(guī)范高等學(xué)校學(xué)生管理行為，促進(jìn)高等學(xué)校學(xué)生管理行為健康有序發(fā)展。

一、學(xué)生陳述權(quán)、申辯權(quán)的行使不充分

陳述權(quán)即違紀(jì)學(xué)生有權(quán)陳述自己的觀點和主張。申辯權(quán)是處分決定作出前當(dāng)事人對自己行為的一種辯解。對陳述權(quán)、申辯權(quán)的重視，反映了對人權(quán)的保障，是現(xiàn)代法治重視程序中當(dāng)事人參與的理念體現(xiàn)［1］。多數(shù)高校規(guī)定了學(xué)生的陳述權(quán)和申辯權(quán)，但在管理實踐中往往“走過場”，表現(xiàn)在:

(一)聽證程序的缺失

我國《教育法》簡略提及申訴權(quán)，《高等教育法》規(guī)定行使高校紀(jì)律處分權(quán)必須經(jīng)過校長辦公會議等校務(wù)會議，但是對具體的操作程序沒有規(guī)定。盡管《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》對高校學(xué)生申訴做出了較為具體的規(guī)定，但也沒有規(guī)定聽證制度。浙江大學(xué)是為數(shù)不多的對聽證程序進(jìn)行規(guī)定的高校，其規(guī)定了聽證適用事項、聽證管理部門等簡要內(nèi)容，而聽證機(jī)構(gòu)、人員和舉行等操作性規(guī)定不夠完善，保證聽證實現(xiàn)公正的具體事項未明確規(guī)定。這種缺失導(dǎo)致學(xué)生的實體權(quán)利難以保障，通過法律救濟(jì)困難重重。

(二)送達(dá)程序的不規(guī)范

社會廣泛關(guān)注的“田永案”①注釋:田永訴北京科技大學(xué)案。1996年2月，北京科技大學(xué)認(rèn)定學(xué)生田永在補(bǔ)考中作弊，作出了勒令其退學(xué)的處分，但沒有直接向田永宣布處分決定和送達(dá)變更學(xué)籍通知，也未給田永辦理退學(xué)手續(xù)。田永繼續(xù)在該校以在校大學(xué)生的身份參加學(xué)習(xí)及活動，完成了規(guī)定的學(xué)業(yè)。然而在1998年臨近畢業(yè)時，學(xué)校以田永不具備學(xué)籍為由，拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證和辦理畢業(yè)派遣手續(xù)。田永認(rèn)為自己符合大學(xué)畢業(yè)生的法定條件，學(xué)校的做法是違法的，遂向法院提起行政訴訟。經(jīng)審理，法院認(rèn)為，本案被告北京科技大學(xué)是從事高等教育事業(yè)的法人，代表國家行使對教育者頒發(fā)學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證的權(quán)力，它與訴請其頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證的原告田永發(fā)生的爭議屬于行政爭議，應(yīng)適用行政訴訟法解決。并判決田永勝訴。被告不服提出上訴，法院駁回上訴，維持原判。和“劉燕文案”②劉燕文訴北京大學(xué)案。北京大學(xué)學(xué)位評定委員會于1996年1月24日召開第41次會議，對29名博士學(xué)位申請者的學(xué)位論文進(jìn)行全面審核，結(jié)果作出了不授予劉燕文博士學(xué)位的決定。北京大學(xué)也據(jù)此對劉燕文不予頒發(fā)博士生畢業(yè)證書，而只頒發(fā)博士生結(jié)業(yè)證書。1999年9月24日，劉燕文向法院提起行政訴訟。法院受理了此案，并以“被告(北大)校學(xué)位委員會在作出不予授予劉燕文博士學(xué)位前，未聽取劉燕文的申辯意見”且“決定未向其實際送達(dá)，影響其向有關(guān)部門提出申訴或提起訴訟權(quán)利的行使”為由，撤銷校學(xué)位委員會的決定。中，學(xué)校的處分決定都沒有向被處分學(xué)生本人實際送達(dá)，更沒有聽取其陳述和申辯，程序的不規(guī)范導(dǎo)致學(xué)校敗訴。在實踐中送達(dá)程序不規(guī)范的情況比比皆是，甚至成為慣例。比如一些學(xué)校的做法是張貼公告，或者是輔導(dǎo)員老師送達(dá)，或者是郵寄方式送達(dá)。也有部分高校將處分決定書交予被處分學(xué)生本人但未告知被處分學(xué)生有權(quán)采取何種救濟(jì)途徑，更不向?qū)W生明確救濟(jì)途徑的操作性細(xì)節(jié)。

(三)救濟(jì)程序的形式化

首先，行政救濟(jì)渠道不暢。雖然《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》對于學(xué)生申訴的機(jī)構(gòu)、組成人員、期限、程序等做出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但對如何保證學(xué)生的知情權(quán)、陳述權(quán)和申辯權(quán)等權(quán)利的真正實現(xiàn)，如何確保處分過程的透明性和公正性的操作性規(guī)范均缺乏具體細(xì)致的規(guī)定，使得申訴程序在實踐中難以實施。另外，在實踐操作中，還存在申訴制度定性不明、后續(xù)救濟(jì)程序不明確的缺陷。如教育部規(guī)定，教育部主管和市屬高校的學(xué)生校外申訴均向省級教育行政主管部門提出書面申訴，這本身極易造成混亂和越權(quán)，最終使學(xué)生的校外救濟(jì)途徑流于“形式”。

其次，司法救濟(jì)渠道不暢。長期以來，由于法律對于高校行政主體地位缺乏明確規(guī)定，高校一直處于無訟狀態(tài)，直到1999年“田永案”才使高校的無訟狀態(tài)得以改變。但是，這樣的個案比起被法院不予受理的同類案件來說簡直是鳳毛麟角。法院在受理學(xué)生訴母校的案件中多采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，很多案件被法院拒之門外。

二、對“自己不做自己案件的法官”原則的違反

正當(dāng)程序基本原則之一是“自己不做自己案件的法官”［2］，按照這一原則精神，高校在進(jìn)行學(xué)生紀(jì)律處罰時，應(yīng)當(dāng)注意:事件調(diào)查部門無權(quán)作出決定，有權(quán)作出決定的部門不負(fù)責(zé)事件調(diào)查。同時，學(xué)校的申訴部門工作人員的組成應(yīng)當(dāng)包括:學(xué)校管理者、教師代表、家長代表和學(xué)生。在具體處理申訴問題時遵守回避原則之要求。目前這一申訴程序均出現(xiàn)了不同程度的問題:

(一)法律層面存在的問題

《教育法》明確規(guī)定:“受教育者享有對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟的權(quán)利?！保?］但沒有規(guī)定具體的操作性細(xì)則，這造成實踐中多數(shù)高校調(diào)查部門和作出違紀(jì)處分的部門是同一部門，嚴(yán)重違背了“自己不做自己案件的法官”的原則，何談實現(xiàn)對學(xué)生紀(jì)律處分的公平公正?另外，訴訟作為被處分學(xué)生重要的校外救濟(jì)途徑，本應(yīng)發(fā)揮重大作用，但提起訴訟的條件、學(xué)校是否具有行政主體資格，司法審查的范圍及模式等實現(xiàn)訴訟的基本問題在《教育法》中均沒有明示，學(xué)生的校外救濟(jì)途徑很不暢通。

《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》在高校對學(xué)生作出警告、嚴(yán)重警告、記過、留校察看的處分決定應(yīng)由什么部門研究決定，有權(quán)處分的部門怎樣遵循“自己不做自己案件的法官”的原則基本沒有規(guī)定。在一些方面的說明不夠具體、全面，比如說:申訴部門的具體設(shè)置缺乏相關(guān)規(guī)范制度，部門成員是否需要過程回避尚無說明，組成人員身份的具體規(guī)定方式不詳。這必然造成實踐層面的諸多問題因無法可依而不能有效解決。

(二)實踐層面存在的問題

由于缺乏法律的有效規(guī)范和指導(dǎo)，在實踐操作中，大多數(shù)高校的具體做法是:如果學(xué)生違紀(jì)，則高校教務(wù)處或者學(xué)生處負(fù)責(zé)調(diào)查核實學(xué)生違紀(jì)事實，提出處分意見最后報領(lǐng)導(dǎo)審批，主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，即出臺一個處分決定。盡管有的學(xué)校對擬作出的不同處分的有權(quán)處理部門有所區(qū)別，例如給予學(xué)生開除學(xué)籍的違紀(jì)處分，報校長會議研究決定;記過及以下處分由學(xué)生處提出處理意見，報主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。表面看，作出學(xué)生開除學(xué)籍的違紀(jì)處分的有權(quán)機(jī)關(guān)和職能部門不是同一部門，但是校長會議往往根據(jù)職能部門的處理意見，研究處理意見的實質(zhì)內(nèi)容而忽略其程序上是否合法合理;即使校長會議研究認(rèn)定違紀(jì)處分有瑕疵，往往也是要求職能部門復(fù)審。記過及以下的違紀(jì)處分更是職能部門與處分部門形式上、實質(zhì)上同一。

三、說明理由制度的不健全

說明理由是正當(dāng)程序中的一個重要內(nèi)容。多數(shù)高校學(xué)生紀(jì)律處分權(quán)行使過程中，存在不同程度的說明理由不充分的問題:

(一)事實理由不充分

首先，學(xué)校作出的學(xué)生處分決定，其處分書上載明的事實表述很籠統(tǒng)，一般僅是表明違反學(xué)校的相關(guān)規(guī)定的說法，即使載明違反規(guī)定的名稱，但具體違反了什么規(guī)定，違反了哪一條、哪一款，依然不清楚。

其次，學(xué)校作出的學(xué)生處分決定，其載明的事實不一定客觀真實。既然作為處分之事實依據(jù)，應(yīng)當(dāng)盡最大可能在程序上保證處分事實的客觀性。這必然要求調(diào)查部門或有權(quán)處分的部門對客觀事實采取實事求是的態(tài)度，而不能帶有個人主觀偏見或成見。當(dāng)然，這具有一定的困難性，所以更要遵守“自己不做自己案件的法官”的原則，爭取消除各種主觀因素的影響。

再次，學(xué)校作出的學(xué)生處分決定，其處分書上載明的事實不一定全面，采信力不強(qiáng)。這就要求除了抓主要事實而非細(xì)枝末節(jié)，更要講究方法。以河北工業(yè)大學(xué)考試違紀(jì)事實采納的實際做法為例:監(jiān)考教師發(fā)現(xiàn)學(xué)生在考試中違紀(jì)作弊，要公開指出，有條件應(yīng)予拍照留存，在考場報告單中詳細(xì)記錄學(xué)生違紀(jì)作弊的過程，以及違紀(jì)手段、抄襲工具。違紀(jì)考生必須簽字確認(rèn)自己的違紀(jì)行為，如果該違紀(jì)學(xué)生不配合，監(jiān)考教師可責(zé)令周圍同學(xué)做出簽字確認(rèn)，并在完成這一系列行為之后，由監(jiān)考老師簽名確認(rèn)。監(jiān)考老師作為負(fù)有特定監(jiān)考職責(zé)的人員，對于履行職責(zé)過程中出現(xiàn)的情況，其出具的證言具有證明力，不能以其與考生存在利害關(guān)系予以排除。只有在有證據(jù)證明監(jiān)考老師與作弊學(xué)生存在個人恩怨等情況下，才能考慮排除證據(jù)的適用。據(jù)筆者多年監(jiān)考的經(jīng)驗，這種事實的取證，學(xué)生較易認(rèn)可，產(chǎn)生因事實不清的爭議較少。

(二)法律依據(jù)不準(zhǔn)確

“所謂法律依據(jù)的有效，核心在于公權(quán)力行為所依據(jù)的是合法有效的。”［4］立法理論中有一項基本原則，即低位階的規(guī)范性文件不得與高位階的法律法規(guī)相抵觸。

實踐中多數(shù)高校對學(xué)生的紀(jì)律處分決定主要是依據(jù)行政規(guī)章、規(guī)范以及本校的學(xué)生違紀(jì)處分規(guī)定，多數(shù)高校又本著從嚴(yán)治校之精神，制定的校規(guī)校紀(jì)較之相關(guān)法律法規(guī)更加嚴(yán)格，而且大部分學(xué)校校規(guī)內(nèi)容賦予學(xué)生的權(quán)利少，要求學(xué)生承擔(dān)和遵守的義務(wù)多。學(xué)校出臺的一些規(guī)章制度甚至比法律法規(guī)更嚴(yán)厲。依據(jù)立法理論的原則，按照這種法律依據(jù)作出的處分是不準(zhǔn)確的，高校依據(jù)不準(zhǔn)確的法律依據(jù)對違紀(jì)學(xué)生作出的紀(jì)律處分決定應(yīng)失去效力。

(三)理由部分與處分結(jié)果的不一致

說明理由中的事實理由和法律依據(jù)，其作用是作出裁決或決定的依據(jù)。因此，處分所依的處分事實和法律依據(jù)與處分決定之間必然存在嚴(yán)密的邏輯關(guān)系。換句話說，因為有了這樣的事實和法律依據(jù)才能作出這樣的處分決定，表明了理由與處分的一致性。而在實踐中，學(xué)校作出的學(xué)生處分決定，其處分書上載明的事實存在表述籠統(tǒng)，依據(jù)的事實不全面，采信力不強(qiáng)，法律依據(jù)不準(zhǔn)確的問題。由此可見，依據(jù)這樣的事實和法律依據(jù)不能作出公平公正的處分裁決。比如，“田永案”中，法官就認(rèn)為我國《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》明確規(guī)定的退學(xué)情形中，學(xué)生違反考場紀(jì)律或考試作弊不屬于退學(xué)處分的適用范圍，并且田永所在學(xué)校對學(xué)生的違紀(jì)處分明顯比《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的相應(yīng)內(nèi)容嚴(yán)重，因此判決無效。

四、權(quán)利告知制度的不完善

在正當(dāng)程序體系中，告知制度是實現(xiàn)裁判正義不可缺少的一個要素。高校學(xué)生紀(jì)律處分權(quán)行使程序中告知制度反映了對被處分學(xué)生知情權(quán)的保障。但在實踐中，權(quán)利告知制度很不完善，表現(xiàn)在:

首先，有的高校對學(xué)生作出紀(jì)律處分決定之前，不告知擬被處分學(xué)生本人將要作出決定的內(nèi)容、依據(jù)、理由等內(nèi)容，學(xué)生往往在收到處分決定書后才知曉自己被處分的事實;有的高校對學(xué)生作出紀(jì)律處分決定之前，即使告知擬被處分學(xué)生本人將要作出決定的內(nèi)容、依據(jù)、理由等內(nèi)容，但是因為告知的事實簡單不詳細(xì)、依據(jù)籠統(tǒng)模糊、理由不充分，實際上學(xué)生并不能認(rèn)識該決定的性質(zhì)和內(nèi)容。

其次，關(guān)于申訴委員會審查過程的告知，多數(shù)高校根本沒有明示，往往只注明“經(jīng)再次審核，該生違紀(jì)事實清楚，申辯理由不成立，維持原處理意見”這樣一句簡單的話。看到這樣一句審核意見，有誰能夠明了是誰有權(quán)進(jìn)行審核?是誰進(jìn)行了審核?調(diào)查過程怎樣?依據(jù)什么?又通過怎樣的程序過程得出了上述審核結(jié)論?

再次，如前文分析，多數(shù)高校對學(xué)生的紀(jì)律處分程序規(guī)范中沒有規(guī)定聽證程序，更談不上在舉行聽證會之前發(fā)出公告，告知相關(guān)人聽證會舉行的時間、地點、案由等情況，告知相對人有抗辯、質(zhì)證的權(quán)利。

最后，在處分決定書的送達(dá)程序中，本應(yīng)告知學(xué)生有可以申訴、申請復(fù)議或者提起行政訴訟等權(quán)利，但學(xué)校的做法往往是簡單提及，缺乏詳細(xì)的告知。實際上，學(xué)生對申訴、申請復(fù)議或者提起行政訴訟等非常不明確甚至充滿困惑。

正當(dāng)程序相關(guān)法律規(guī)范的缺失，導(dǎo)致高校學(xué)生紀(jì)律處分權(quán)行使程序缺乏法律的有效規(guī)范。受傳統(tǒng)觀念的影響，我國高校普遍存在“重實體、輕程序”的思想，其在自身相關(guān)制度規(guī)范的建設(shè)中，普遍忽略正當(dāng)程序的確立和具體實施，部分高校管理人員的法制觀念淡薄，缺乏學(xué)生程序性權(quán)利保護(hù)意識，必然造成實踐層面的諸多問題不能有效解決。司法實踐中由于立法對于高校行政主體地位缺乏明確規(guī)定，多數(shù)情況下，高校處分學(xué)生的行為沒有受到司法的有效監(jiān)督，也造成了大多數(shù)高校在對學(xué)生紀(jì)律處分權(quán)行使程序時的隨意性和不規(guī)范性。

承擔(dān)著社會重要職能的高校在依法治校的今天，只有引入正當(dāng)程序，樹立和體現(xiàn)法治精神，嚴(yán)格依照法定職權(quán)和程序，滿足有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究的基本要求，遵循程序公開、相對人參與、以人為本和處分與教育相結(jié)合的原則，優(yōu)化高校的依法治校環(huán)境，才能減少高等教育領(lǐng)域的法律糾紛，優(yōu)化高等教育的行政管理秩序，保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性和公正性，促進(jìn)高校學(xué)生管理行為健康有序發(fā)展。

［1］ 王名揚．美國行政法［M］．北京:中國法制出版社，2005．

［2］ 丁瑋．美國憲法上的正當(dāng)法律程序—— 一個歷史的視角［M］．哈爾濱:黑龍江人民出版社，2007．

［3］ 《中華人民共和國教育法》第四十二條第四款．

［4］ 王立勇．論正當(dāng)程序中的說明理由制度［J］．行政法學(xué)研究，2008(2):60．