應(yīng)急財政管理機制建設(shè)研究述評

武玲玲

（1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 學(xué)報編輯部，河北 石家莊 050061；2.東北財經(jīng)大學(xué) 財稅學(xué)院，遼寧 大連 116025）

一、研究背景

中國是世界上自然災(zāi)害爆發(fā)較為嚴重的國家之一。中國歷史上一些著名的典故，如大禹治水、張衡發(fā)明地震儀、李冰父子修建都江堰等都與自然災(zāi)害的治理相關(guān)。進入21世紀以來，我國就接連經(jīng)受了2003年“非典”公共衛(wèi)生事件、2008年南方嚴重冰雪災(zāi)害、2008年汶川5·12大地震、2010年青海玉樹地震等巨型突發(fā)公共事件。突發(fā)公共事件發(fā)生之后，由于當事人往往喪失自救能力，迫切需要政府出面，動用各種社會資源提供行政救助。新中國成立后陸續(xù)設(shè)立的水利部、國家地震局（前身是中央地震工作小組辦公室）、國家海洋局下屬的海洋預(yù)報減災(zāi)司和公安部門下設(shè)的消防機構(gòu)以及近年來設(shè)立的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國家煤礦安全監(jiān)察局）等部門也顯示了中國政府對各種自然災(zāi)害和生產(chǎn)事故防治工作的重視。但傳統(tǒng)的分部門、分災(zāi)種應(yīng)對的分散型災(zāi)害救助很難做到對突發(fā)自然災(zāi)害或生產(chǎn)事故的有效應(yīng)對，構(gòu)建國家及各地方政府應(yīng)急管理體系對防范公共事件的發(fā)生、降低自然災(zāi)害的損失意義重大①。尤其是2003年“非典型肺炎”疫情爆發(fā)后，我國政府開始著力建設(shè)國家層面的，多層級、多部門聯(lián)合的綜合型政府應(yīng)急管理體系，以提高政府應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急管理能力。2005年，中國政府將原“中國國際減災(zāi)委員會”更名為“國家減災(zāi)委員會”，辦公室設(shè)在民政部，主任由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔任，其本質(zhì)是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的部門間議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，以制定國家減災(zāi)工作政策、協(xié)調(diào)開展重大減災(zāi)活動、指導(dǎo)地方開展減災(zāi)工作、推進減災(zāi)國際交流與合作為主要職責。國家減災(zāi)委的成立可以看作是我國建設(shè)綜合性應(yīng)急管理體系的萌芽，而關(guān)于應(yīng)急管理體系建設(shè)的研究也成為學(xué)術(shù)界的熱點課題，但此時關(guān)于應(yīng)急財政管理的研究相對很少。

2008年發(fā)生的汶川5·12大地震造成了巨大的經(jīng)濟和財產(chǎn)損失，當年民政部公布的全國各類自然災(zāi)害造成的死亡（失蹤）人數(shù)達到88 928人，比之前20年這一數(shù)據(jù)的總和還要多，2008年也成為自1976年唐山大地震以來因災(zāi)死亡人數(shù)最多的一年，直接經(jīng)濟損失更是達到了11 752.4億元人民幣②。此次用于應(yīng)急救助的資金也歷史性地達到了809.36億元人民幣。本次應(yīng)急救助的資金數(shù)額巨大、來源渠道復(fù)雜、資金撥付和使用范圍較大等特點引起學(xué)術(shù)界對于應(yīng)急管理中資金管理和使用問題的重視，開始了對應(yīng)急財政管理的研究熱潮。本文將近年來大量涌現(xiàn)的關(guān)于應(yīng)急財政管理的文獻作一梳理和總結(jié)，以對我國應(yīng)急財政管理機制的建設(shè)和完善提供建議。

二、關(guān)于應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急財政管理機制

“機制”一詞最早源于希臘文，原指機器的構(gòu)造和動作原理，現(xiàn)已廣泛應(yīng)用于自然現(xiàn)象和社會現(xiàn)象，指其內(nèi)部組織和運行變化的規(guī)律。應(yīng)急財政管理機制就是將“應(yīng)急財政管理”這架“機器”按其構(gòu)造原理和運行規(guī)律將各“零部件”裝配起來并高效運轉(zhuǎn)。這些“零部件”就是各級政府為應(yīng)對各類公共危機事件所采取的各種財政政策措施和財政管理手段。孫開[1]認為應(yīng)急財政管理不僅是災(zāi)害救助時資金供給的問題，而且涉及到預(yù)算制度安排、資金撥付標準、財政轉(zhuǎn)移支付、各級政府間財政關(guān)系協(xié)調(diào)、財政監(jiān)督和績效評價等一系列問題。

洪江[2]列舉了當前學(xué)術(shù)界對突發(fā)性公共事件應(yīng)急財政救濟的七個誤解：第一，認為突發(fā)性公共事件救濟是一種短期行為；第二，財政救濟資金很難納入日常預(yù)算；第三，財政救濟缺口很大；第四，財政救濟為被動救濟行為；第五，財政救濟資金只能依靠財政撥款；第六，財政救濟只是短期的資金籌措和安排；第七，財政救濟屬于中央政府行為。針對這些誤解，洪江一一作出了分析，分別從資金來源、資金使用效率、財政融資等方面提出完善財政救濟機制的措施。

陳華、劉榮[3]從公共財政應(yīng)急機制的完整性和連續(xù)性來分析，應(yīng)急財政機制應(yīng)包括危機前的預(yù)警防范、危機發(fā)生時的應(yīng)對和危機結(jié)束后的重建三部分。其中，在危機發(fā)生過程中應(yīng)注意及時性是突發(fā)事件處理的首要原則，完全遵照財政資金劃撥流程可能會延誤災(zāi)害救助的最佳時機。但“特事特辦”的應(yīng)急制度難以長久，應(yīng)簡化應(yīng)急財政資金劃撥流程。

馮俏彬等[4]搭建了一個應(yīng)急財政資金管理的制度框架。該框架主要針對三個問題進行制度設(shè)計：第一，從中央到地方均建立起三級應(yīng)急準備金；第二，將中央和地方在救災(zāi)方面事權(quán)、財權(quán)的明確，將中央與地方的財政救災(zāi)關(guān)系制度化；第三，將政府財政救災(zāi)的項目和標準制度化，具體分為針對家庭和個人的救災(zāi)項目——包括撫慰金、臨時生活救助、住房重建費用等以及針對企業(yè)的救災(zāi)項目。馮俏彬強調(diào)所有救助項目應(yīng)在中央層面制定統(tǒng)一標準，形成制度，堅決避免救災(zāi)過程中的“一事一議”。

崔軍[5]提出應(yīng)建立應(yīng)急預(yù)算制度，保障應(yīng)急財政資金的供給；完善預(yù)備費制度，調(diào)整應(yīng)急財政資金在突發(fā)事件事前預(yù)警、事中救濟和事后追加各階段的支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率；加大資金監(jiān)管力度，增加透明度。李英哲、張玉周[6]認為政府的使命就是防范和化解經(jīng)濟社會發(fā)展中的各種公共風險，避免使公共風險轉(zhuǎn)化為公共危機，而財政就是防范和化解公共風險的最后一道防線。應(yīng)通過建立綜合性財政危機管理網(wǎng)絡(luò)、編制應(yīng)急預(yù)算、建立風險分擔的制度框架來建立財政危機管理機制，同時還要注意建立嚴格的監(jiān)督和審計制度。譚存娜[7]認為應(yīng)急財政管理是指各級政府應(yīng)對各突發(fā)公共事件所采取的財政政策措施和財政管理手段的總稱。完善財政應(yīng)急預(yù)案體系，合理界定突發(fā)事件發(fā)生的事前、事中和事后不同階段的財政投入比例。加強資金監(jiān)管和績效評估。張俊[8]運用波士頓矩陣分析法分析了財政部門在政府應(yīng)急管理體系中重要性以及地方債務(wù)問題與基層政府應(yīng)急管理能力之間的關(guān)系。

三、關(guān)于應(yīng)急財政資金的管理

構(gòu)建應(yīng)急財政管理機制的核心問題是財政資金的管理和使用?！氨R未動，糧草先行”。在重大自然災(zāi)害等突發(fā)公共事件爆發(fā)時，及時撥付應(yīng)急財政資金可使救援工作盡快展開，對于把握救援黃金期、降低災(zāi)害風險發(fā)揮著不可替代的作用。應(yīng)急財政資金的來源主要是預(yù)備費、政府間轉(zhuǎn)移支付資金和發(fā)行地方特別國債。預(yù)備費是按照預(yù)算規(guī)模按比例提取的資金，按照《預(yù)算法》第三十二條規(guī)定，“各級政府預(yù)算應(yīng)當按照本級政府預(yù)算支出額的1%～3%設(shè)置預(yù)備費，用于當年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害開支與其他難以預(yù)見的特殊開支”?！秶彝话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定了財政部門在應(yīng)急管理中的職責，如財政部門應(yīng)負責中央應(yīng)急資金以及應(yīng)急撥款的準備，中央財政每年根據(jù)上年度實際支出安排特大自然災(zāi)害救濟補助資金，專項用于幫助解決嚴重受災(zāi)地區(qū)群眾的基本生活困難等。通過發(fā)行特殊國債，可籌集大量資金用于災(zāi)后重建。

孫開[1]認為應(yīng)急財政體系建設(shè)中要注意兩個關(guān)鍵的問題：應(yīng)急財政資金的保障機制及其長期有效運行問題；如何處理好應(yīng)急財政資金制度化管理與“特事特辦”“急事急辦”之間的關(guān)系問題。為完善當前應(yīng)急財政管理，應(yīng)構(gòu)建應(yīng)急財政資金的長效保障機制，適當提高預(yù)備費的提取比例，對預(yù)備費采取基金式管理的辦法，就應(yīng)急財政資金分配和使用的全過程實行制度化管理，并且合理地劃分各級政府間應(yīng)急救災(zāi)資金的分擔比例。

馮俏彬[9]認為應(yīng)急管理的資金來源應(yīng)有四個渠道：財政資金、保險資金、銀行信貸資金和捐贈資金。四類資金運行方式不同，只有協(xié)調(diào)使用，才能“搭建起相互協(xié)調(diào)、支持配合的應(yīng)急管理資金保障體系”。在《我國應(yīng)急財政資金管理的現(xiàn)狀與改進對策》[10]一文中，馮俏彬提出可借鑒“危機管理框架結(jié)構(gòu)”（CMSS）來提高應(yīng)急管理的運行效率。我國在“臨時性”的應(yīng)急管理體系下不能保證應(yīng)急財政資金制度化管理，原因有四：第一，難以全面收集應(yīng)急財政資金撥付所需要的信息；第二，應(yīng)急財政資金整體上準備不夠充分；第三，應(yīng)急管理部門可能會與同級政府部門結(jié)盟，夸大災(zāi)情，套取國家應(yīng)急資金；第四，現(xiàn)行的應(yīng)急財政資金撥付流程難以滿足應(yīng)急管理“應(yīng)變性”的需求。

杜恒[11]認為在搶險救災(zāi)工作中，總是會出現(xiàn)應(yīng)急財政資金缺乏預(yù)期、使用失之于寬甚至資金被挪用等問題，而出現(xiàn)這些問題的最根本原因在于突發(fā)事件的“偶然性、難于預(yù)測性和巨大破壞性”，具體表現(xiàn)在五個方面：第一，我國應(yīng)急管理體系與政府主治體系結(jié)構(gòu)相似，不能滿足突發(fā)事件快速反應(yīng)的要求；第二，應(yīng)急財政資金事先準備不足，總量偏少；第三，各級政府在應(yīng)急事件處置上的事權(quán)與財權(quán)不相匹配；第四，中央與地方間缺少應(yīng)對突發(fā)事件的財政責任分擔機制；第五，缺乏公共風險分散機制，財政資金苦力支撐，其他資金貢獻較小。

案例分析法也是應(yīng)急財政管理機制研究的一個特點。如陳華、劉榮[3]以2008年汶川5·12地震為案例分析公共財政應(yīng)急機制的構(gòu)建；馮俏彬[20]以日本2011年3·11特大地震為契機介紹了日本救災(zāi)資金的保障體系；袁國棟[22]比對了美國政府應(yīng)對卡特里娜颶風和桑迪颶風所采取的行動。趙要軍、陳安[12]以云南大姚地震為案例分析了公共財政應(yīng)急支持體系的構(gòu)建。文章詳細列舉了在大姚地震的財政救助過程中各級財政緊急撥款的時間表和資金額度，以及在大姚地震的恢復(fù)重建工作中財政資金的使用情況。認為財政應(yīng)急資金的申報、接受、分配和使用方面均存在不同程度的問題，財政救助資金的使用缺乏有效的監(jiān)督，財政救災(zāi)資金管理方面的法律法規(guī)不健全。

關(guān)于建立巨災(zāi)保險制度以應(yīng)對重大自然災(zāi)害的研究也有不少。2008年12月修訂通過的《防震減災(zāi)法》明確提出，“國家發(fā)展有財政支持的地震災(zāi)害保險事業(yè)，鼓勵單位和個人參加地震災(zāi)害保險”。2010年6月，中國保監(jiān)會向國務(wù)院提交了巨災(zāi)保險制度的有關(guān)方案，但因為各部門“沒有形成統(tǒng)一認識”而沒有了下文。馮俏彬[13]、劉為敏[14]、曹越[15]、李沖等[16]、曾文革等[17]、楊曉宇等[18]、張凱倫[19]也分別從財政、自然災(zāi)害救助、農(nóng)業(yè)救助等方面闡述了建立巨災(zāi)保險制度可有效降低各種自然災(zāi)害造成的損失。保險資金是對未來可能風險的一種準備，可以作為應(yīng)急財政資金的有力補充。建立巨災(zāi)保險制度是應(yīng)急管理體系和應(yīng)急財政管理機制的重要組成部分，在災(zāi)害救助、災(zāi)后重建等應(yīng)急管理環(huán)節(jié)能夠發(fā)揮很重要的作用。但迄今為止，關(guān)于巨災(zāi)保險的建立還未提上議事日程。

四、建立應(yīng)急財政管理體系的國際比較

馮俏彬在《日本救災(zāi)的資金保障體系及對我國的啟示——寫在日本3·11特大地震之后》[20]一文中，從財政、政策性金融、保險、民間組織四個方面全方位介紹了日本的自然災(zāi)害救助體系。日本災(zāi)害管理的資金體系集財政、金融、保險和捐贈資金于一體，體現(xiàn)了“風險分散，責任分擔”的原則；中央與地方間財政救災(zāi)事權(quán)清楚，責任明確；財政救災(zāi)項目覆蓋全面。從對日本的災(zāi)害管理體系中得到的啟示是：在面對重大突發(fā)自然災(zāi)害時，單靠政府的力量十分有限，各方面的協(xié)調(diào)合作勢所必然。在馮俏彬的另一篇文章《財政救災(zāi)的國際比較》[21]中，又將美國、澳大利亞、日本和中國臺灣的財政救助體系進行分析和比較，而對我國應(yīng)急財政管理體系的政策建議也同樣是從應(yīng)急財政資金來源、中央與地方救災(zāi)的責任分擔機制以及財政救助項目等方面進行了分析。

袁國棟[22]比對了2005年的卡特里娜颶風和2012年的桑迪颶風發(fā)生時，美國政府在災(zāi)前應(yīng)急準備、政府間協(xié)調(diào)合作機制、社會心理調(diào)控機制三方面的不同表現(xiàn)。2005年，在美國新奧爾良登陸卡特里娜颶風給當?shù)貛砹司薮蟮膿p失。事后，美國媒體和學(xué)界一致認為，在此次事件中美國政府負有不可推卸的責任，加州大學(xué)伯克利分校的雷蒙德認為這次災(zāi)難是切爾諾貝利事件之后發(fā)生的最嚴重的工程災(zāi)難。但在2012年桑迪颶風登陸時，美國政府吸取了卡特里娜颶風的教訓(xùn)，采取了積極主動的危機應(yīng)對措施，并沒有造成大規(guī)模的騷亂和人員傷亡。對比七年前，人們發(fā)現(xiàn)美國政府應(yīng)對桑迪颶風時籌措得當，在應(yīng)急準備、救災(zāi)協(xié)調(diào)、安撫情緒等方面都取得了明顯進步，并最終收獲了不錯的結(jié)果。楊新紅[23]同樣分析美國政府對卡特里娜颶風災(zāi)害的應(yīng)急反應(yīng)和災(zāi)難恢復(fù)體系，從社會參與角度探討美國的災(zāi)難聯(lián)動參與反應(yīng)機制。

五、結(jié)論

縱觀上述學(xué)者的研究成果，筆者發(fā)現(xiàn)我國應(yīng)急財政管理機制建立和完善的關(guān)鍵點集中在三個方面：一是應(yīng)急財政資金的來源及使用問題。應(yīng)急財政資金可通過調(diào)整預(yù)備費提取比例、調(diào)整預(yù)算、建立應(yīng)急資金基金化制度、發(fā)行特別國債等方法來獲得。同時注意保險資金、銀行信貸資金和社會捐贈資金的協(xié)調(diào)使用，使其成為應(yīng)急財政資金的有力補充。建立應(yīng)急資金撥付和使用的規(guī)范和標準，加強資金使用的監(jiān)管和績效考察。二是中央與地方政府間財政關(guān)系。即中央與地方之間應(yīng)急財政資金的合理分擔比例問題，這種分擔比例和協(xié)調(diào)機制應(yīng)當主要按照突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)級別的高低、受災(zāi)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和政府財力的狀況而定。三是財政救助范圍問題。救助范圍可從“家庭生活”和“企業(yè)生產(chǎn)”兩方面來分別制定相應(yīng)的財政救助項目。

注釋：

①“應(yīng)急”一詞本是指在災(zāi)害管理流程“準備—減災(zāi)—應(yīng)對—恢復(fù)”四階段理論中的的第三個階段，即在突發(fā)事件進程中（事中）的應(yīng)對機制。但在當前的研究和災(zāi)害救助實踐中，“應(yīng)急”成為泛指所有與突發(fā)事件相關(guān)的各種應(yīng)對措施的總稱。在這個意義上，本文中的“應(yīng)急”與“災(zāi)害救助”“災(zāi)害救濟”“危機管理”等詞是具有相同涵義的。

②《2008年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http：//cws.mca.gov.cn/article/tjbg/200906/20090600031762.shtml。

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