基于可持續(xù)發(fā)展理論的城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理探討

王一新，姚小平，王有凱

(1．河南理工大學土木工程學院，河南焦作454000;2．天津大學建筑工程學院，天津300072)

淡水是人類生存與發(fā)展不可或缺的自然資源，是人類生產(chǎn)、生活的命脈。然而，隨著人口的增長、城市的擴張以及工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅速發(fā)展，加之人類對于淡水需求量的不斷增多，淡水資源面臨日益短缺的局面，這對于人類生活和社會發(fā)展產(chǎn)生了嚴重的影響［1］。人的自然生存需求、社會經(jīng)濟的需求、精神發(fā)展的需求促使人們探索城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理的新體制。長期以來，我國傳統(tǒng)的水管理體制將城市與農(nóng)村、地表水與地下水分割管理，這種分割的管理體制違背了水的自然屬性，造成了涉水規(guī)劃難以協(xié)調(diào)，水源配置與供水調(diào)度難以統(tǒng)一，相關(guān)水務(wù)工程建設(shè)不同步，降低了水資源的使用效率和效益。于是，人們對傳統(tǒng)的水務(wù)管理體制進行深刻反思，悟出了可持續(xù)發(fā)展的新思路。

隨著我國城市化進程的不斷加快，各地區(qū)面臨著水資源短缺、環(huán)境生態(tài)惡化、城鄉(xiāng)供排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、飲用水安全問題等多重考驗。通過推進城鄉(xiāng)水務(wù)一體化，促進城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一規(guī)劃管理、水資源統(tǒng)一調(diào)度和優(yōu)化配置，發(fā)展區(qū)域聯(lián)網(wǎng)供水，加快水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使城市供水系統(tǒng)向周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸等多種措施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，既是水資源自然屬性、合理開發(fā)利用的客觀要求，也是社會主義新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展民生水利的迫切要求［2-3］。利用可持續(xù)發(fā)展思想解釋城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理的內(nèi)涵，對于深化推進水資源管理、健全運營管理機制、完善政策保障體系具有重要現(xiàn)實意義。

一、基于可持續(xù)發(fā)展的城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理內(nèi)涵

可持續(xù)發(fā)展思想最初來源于環(huán)境保護。聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會 (WECD)1987年發(fā)表長篇報告《我們共同的未來》，將“可持續(xù)發(fā)展”定義為:既滿足當代人的需求，又不危及后代人滿足其需求的發(fā)展。此定義在哲學上很有吸引力，各方學者從不同角度進行評說，幾乎涵蓋了經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的各個方面。

城鄉(xiāng)水務(wù)一體化是水資源統(tǒng)一管理的延伸，是對轄區(qū)范圍內(nèi)水源、輸水、供水、排水、污水處理再生利用等水務(wù)工作進行統(tǒng)一管理。城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理的核心是水資源統(tǒng)一管理，同時推進一體化的水服務(wù)體系建設(shè)。城鄉(xiāng)水務(wù)一體化的主要工作是通過推動水務(wù)管理體制改革，提高水行政的社會管理能力和公共服務(wù)水平，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置、高效利用和科學保護，致力于建設(shè)城鄉(xiāng)一體的供水安全保障體系、水生態(tài)與環(huán)境保障體系，建設(shè)節(jié)水型社會［3-5］。

從可持續(xù)發(fā)展的角度探討城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理的內(nèi)涵，即:統(tǒng)籌管理水務(wù)工作，使有限的水資源其既能滿足當代人的需求，又不危及后代人發(fā)展的需求。這就是城鄉(xiāng)水務(wù)管理可持續(xù)發(fā)展的思想。這一思想的驅(qū)動力是人的自然生存需求和社會經(jīng)濟及精神文明發(fā)展的需求。從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，探討城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理機制，對于豐富和完善可持續(xù)發(fā)展理論及推進水務(wù)管理體制改革具有十分重要的意義［2-6］。

二、城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理的可持續(xù)發(fā)展哲學思想

(一)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾是對立統(tǒng)一規(guī)律的客觀反映

對立統(tǒng)一規(guī)律是一切事物運動發(fā)展最根本的規(guī)律［2］。城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理強調(diào)水資源的保護和優(yōu)化配置。然而，社會要進步，經(jīng)濟要發(fā)展，就要大量使用淡水資源。由于人們普遍缺少節(jié)水觀念，誤認為水是取之不盡用之不竭的，造成了水資源的嚴重浪費，致使淡水資源越來越少，以致產(chǎn)生了水資源短缺的危機。這就使得經(jīng)濟發(fā)展與城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理之間形成了一對矛盾。在這對矛盾中，人類的經(jīng)濟活動是矛盾的主要方面。經(jīng)濟發(fā)展與城市水務(wù)一體化的水資源保護的關(guān)系，歸根到底是人與自然的關(guān)系［7］。對此，只有規(guī)范人類的經(jīng)濟活動，加強水資源保護，進而滿足人類對于自然生存的需求。在人類生存與歷史發(fā)展進程中，人類與淡水資源的關(guān)系，從遠古時期的天然和諧，到近代的征服與對抗，再到當代人類被迫調(diào)整、規(guī)范自身的行為活動，重新建立人類與水資源和諧相處的生態(tài)水利、和諧水利，這一過程正是人類活動和對自然認知的對立統(tǒng)一規(guī)律的客觀反映［8-11］。

對立統(tǒng)一規(guī)律中的矛盾雙方是既互相制約又互相依存、互相推動的。城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系也遵循著這一規(guī)律。幾百年前，人類生產(chǎn)力低下，經(jīng)濟活動量小，用水量少，自然環(huán)境處處綠水環(huán)繞、青山含黛，人與自然能夠和諧相處。但是，自從工業(yè)革命以來，人類生產(chǎn)力空前提高，經(jīng)濟迅速發(fā)展，人口加速繁衍，用水量成倍增長，環(huán)境污染加重，全球出現(xiàn)生態(tài)危機。生態(tài)危機反過來又制約經(jīng)濟的進一步發(fā)展。發(fā)展的動力不只在于經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)部，更在于環(huán)境與經(jīng)濟的矛盾運動?；诖耍藗冋J識到通過城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理推進水資源可持續(xù)發(fā)展的必要性。

(二)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理是支持城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的要求

由于我國長期實行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟發(fā)展模式，造成地區(qū)發(fā)展差距、城鄉(xiāng)發(fā)展差距、收入增長差距不斷拉大，成為經(jīng)濟社會發(fā)展不和諧甚至不穩(wěn)定的因素。中央先后提出的落實科學發(fā)展觀、建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建社會主義和諧社會的發(fā)展目標，都把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展作為重要內(nèi)容。因此，城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理是支持城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的前提和要求。在城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理的前提下，通過城鄉(xiāng)涉水事務(wù)統(tǒng)一規(guī)劃、城鄉(xiāng)供水水源統(tǒng)一調(diào)度、發(fā)展區(qū)域聯(lián)網(wǎng)供水、城市供水向周邊農(nóng)村延伸等多種措施，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和供水、防洪安全保障以及城鄉(xiāng)水環(huán)境改善方面支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。而且，為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理應(yīng)是經(jīng)濟社會發(fā)展進程的一個重要組成部分，不能脫離這一進程來單純考慮發(fā)展。城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理并不是經(jīng)濟發(fā)展的負擔，而是發(fā)展生產(chǎn)力、促進生產(chǎn)由外延式向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變的動力，通過改變傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，提高發(fā)展的效率，從而實現(xiàn)經(jīng)濟規(guī)律和生態(tài)規(guī)律在生產(chǎn)力的運動過程中的完美統(tǒng)一。

三、切實轉(zhuǎn)變思路推進城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理

城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理是資源管理方式的轉(zhuǎn)變，工作思路應(yīng)從傳統(tǒng)的工程水利向資源水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變。

當前我國已經(jīng)進入經(jīng)濟全面發(fā)展、城市化進程明顯加速的新發(fā)展階段。但是與此同時，我國城市洪澇災(zāi)害日益嚴重、城鄉(xiāng)水資源供需矛盾突出、水源地生態(tài)環(huán)境破壞加劇、城市水環(huán)境日益惡化等問題日趨顯著地制約了我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。傳統(tǒng)水利單純的建設(shè)、維護與管理已不能適應(yīng)我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的要求。因此，不僅要重視水資源的治理、開發(fā)、利用，而且要特別重視水資源的可持續(xù)利用，加強對水資源的配置、節(jié)約和保護。將城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展作為目標，以提高用水效率為核心，著重節(jié)水防污，建設(shè)人水合一的和諧水利，充分利用可持續(xù)發(fā)展的思想轉(zhuǎn)變治水思路和水利發(fā)展戰(zhàn)略，進而調(diào)整城鄉(xiāng)水務(wù)管理職能、組織行為、服務(wù)手段和服務(wù)范圍［12］。

四、利用可持續(xù)發(fā)展思想推進城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理的建議

城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理體制是符合可持續(xù)發(fā)展要求、符合水的自然屬性和利用規(guī)律、適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要、提高水資源利用效率、推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和保障城鄉(xiāng)供水安全的行之有效的水管理體制。

(1)分類指導，穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)水務(wù)一體化。根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、水資源條件及水務(wù)工作的需求，進行分類分級指導，因地制宜，注重實效，探索建立適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求的水務(wù)管理與運行模式。落實完善水務(wù)職能，完善水務(wù)市場運營保障機制，提高城鄉(xiāng)水務(wù)一體化經(jīng)營效率與效益，促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

(2)轉(zhuǎn)變觀念，加大城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理的資金投入。資金支持是城鄉(xiāng)水務(wù)一體化的管理保障。推進城鄉(xiāng)水務(wù)一體化工作，必須充分考慮公益性項目與經(jīng)營性項目的特點，確定相應(yīng)的投資融資模式與運營體系。政府應(yīng)該承擔起城市供水排澇管網(wǎng)、農(nóng)村水利工程和水源水環(huán)境保護等公益性工程的建設(shè)、運行、維護以及更新改造的主要責任。同時，建立穩(wěn)定的財政投融資渠道，完善市場運營模式。用足用好城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護費中用于城市供排水設(shè)施與管網(wǎng)改造部分的投資，進一步研究制定支持公益性水務(wù)工程建設(shè)。以事權(quán)劃分為基本原則，形成并完善多級投入機制，拓寬投融資渠道。此外，各級政府應(yīng)繼續(xù)加大財政投入的支持力度，充分利用特許經(jīng)營、投資補助、合作經(jīng)營等方式，為吸收社會資本參與開發(fā)、保護公眾利益創(chuàng)造更好的條件。進一步拓展城市供水等經(jīng)營性項目的資金來源，可以通過非財政渠道籌集建設(shè)資金，逐步形成一條市場開發(fā)、社會投資、企業(yè)管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場化道路［13-14］。

(3)強化可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，推進城鄉(xiāng)水務(wù)一體化發(fā)展。水務(wù)發(fā)展規(guī)劃是城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理目標的集中體現(xiàn)和保證，城鄉(xiāng)水源的開發(fā)與保護、河道湖泊的整治、供排水系統(tǒng)的布局、城市污水的處理與再生水回用、城鄉(xiāng)水環(huán)境改善等工作，本來就是一個有機的大系統(tǒng)。因此，在制定水務(wù)綜合規(guī)劃時，必須對水資源的開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護統(tǒng)籌考慮，在水資源綜合規(guī)劃工作基礎(chǔ)上，加強城鄉(xiāng)水資源規(guī)劃等專項規(guī)劃工作，抓緊編制城鄉(xiāng)供水規(guī)劃、城市防洪規(guī)劃、城鄉(xiāng)排水規(guī)劃、城鄉(xiāng)水生態(tài)建設(shè)規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃。這些規(guī)劃要與流域、區(qū)域水資源綜合規(guī)劃相協(xié)調(diào)，并納入城市總體規(guī)劃。

在編制城鄉(xiāng)水務(wù)規(guī)劃時，要以可持續(xù)發(fā)展思想為指導，重點考慮以下三方面工作:一是以城市防洪工程建設(shè)為重點，切實提高城市防洪保安能力;二是通過高水平的規(guī)劃和高標準的建設(shè)，真正把城市水利建設(shè)成為清水綠帶、環(huán)境優(yōu)美、風景怡人的體現(xiàn)現(xiàn)代化水平的工程設(shè)施，促進人與自然和諧，提升城市品位;三是加強城鄉(xiāng)供水水源及重要水域的保護，加快截污導流工程建設(shè)，強化入河排污口的監(jiān)督管理，重要城市要建立供水水源的應(yīng)急預(yù)案，從水量、水質(zhì)兩方面確保城市的供水安全。

(4)完善政策保障，健全運營保障體系。城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理的一些行政職能尚未從法律政策層面上理順，存在水務(wù)管理上下脫節(jié)的現(xiàn)象，從而影響水務(wù)管理工作的開展。因此，應(yīng)盡快出臺與水務(wù)管理體制相配套的部門規(guī)章、條例和相關(guān)技術(shù)規(guī)范標準，通過立法和政策引導，為水務(wù)改革提供政策法規(guī)依據(jù)。同時，水務(wù)部門應(yīng)進一步加強水務(wù)同環(huán)保、城建等部門在職責交叉方面的協(xié)調(diào)機制。

為了保障水務(wù)企業(yè)可持續(xù)性發(fā)展，應(yīng)建立合理的水價形成機制和調(diào)整機制，綜合考慮水務(wù)企業(yè)生產(chǎn)成本、居民承受能力和物價指數(shù)，對居民用水實行階梯式計量水價，對非居民用水實行計劃用水和定額管理，以及超計劃、超定額加價方法。應(yīng)充分考慮水務(wù)行業(yè)的公共性特點，進行必要的財政支持與引導［15］。

(5)加強協(xié)調(diào)，創(chuàng)造團結(jié)治水的良好氛圍。城鄉(xiāng)水務(wù)管理工作服務(wù)范圍廣，涉及城鄉(xiāng)管理的多個方面，必須按照“一龍管水，團結(jié)治水”的要求做好水務(wù)工作［13］。作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，城市供、排水工程及管網(wǎng)等水務(wù)設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃應(yīng)當納入所在城市的總體規(guī)劃，由建設(shè)主管部門對城市供水管網(wǎng)的施工和改造給予全面支持［12-16］;污水處理廠的布局和建設(shè)與水污染防治工作密切相關(guān)，必須協(xié)調(diào)好與環(huán)境保護主管部門的關(guān)系。城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理應(yīng)協(xié)調(diào)好水務(wù)系統(tǒng)與城建、環(huán)保、國土資源和林業(yè)等部門的良好的合作關(guān)系，為做好水務(wù)一體化管理的良性運行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

(6)因地制宜，加強非傳統(tǒng)水資源開發(fā)利用。由于各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平不一，水資源狀況不同，地形地貌有異，推進水務(wù)一體化目標各有側(cè)重。因此，各地應(yīng)從實際出發(fā)，因地制宜，從政府及民生關(guān)注的、迫切需要解決的問題入手，制定符合當?shù)貙嶋H情況的方案，通過抓重點水務(wù)工程建設(shè)，扎實有效推進地方水務(wù)一體化發(fā)展。另外，有條件地區(qū)要注重非傳統(tǒng)水資源 (再生水、雨水、海水淡化等)開發(fā)利用，將非傳統(tǒng)水資源納入?yún)^(qū)域水資源綜合利用，擴大水資源來源，提高城市水資源保障，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié) 語

中國傳統(tǒng)的許多思想、觀點都因水而得以成形，許多智慧、謀略都因水而得到啟迪，許多感覺都因水而得以寄托。在水資源異常珍貴與貧乏的今天如何用好水、管好水對于全社會乃至全人類的繁衍生息顯得格外重要。

從可持續(xù)發(fā)展的哲學角度指導我國城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理可以充分發(fā)揮涉水行政事務(wù)統(tǒng)一管理的體制優(yōu)勢，以達到優(yōu)化配置、聯(lián)合調(diào)度水資源，提高水資源的利用效率和效益的目的，從而在流域和區(qū)域水資源綜合規(guī)劃指導下，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的水源(取水)、供水、節(jié)水、排水、污水處理、中水回用等涉水專項規(guī)劃，使防洪設(shè)施、水系整治、排水工程與城市建設(shè)相結(jié)合，進而加快城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)和城市水景觀的建設(shè)，推進我國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

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