突發(fā)事件管理中的政府角色

秦乾坤， 王菊芹

(華北水利水電大學(xué) 思想政治教育學(xué)院， 河南 鄭州 450046)

突發(fā)事件管理中的政府角色

秦乾坤， 王菊芹

(華北水利水電大學(xué) 思想政治教育學(xué)院， 河南 鄭州 450046)

政府在防范并化解社會突發(fā)事件方面處于關(guān)鍵地位，發(fā)揮著主導(dǎo)作用。在突發(fā)事件發(fā)生越來越頻繁的今天，探討政府在突發(fā)事件管理中的角色問題具有重要理論價值和實踐意義。建議政府根據(jù)突發(fā)事件的生命周期，不斷完善適合國情的突發(fā)事件管理體系，構(gòu)筑保護人民身心健康和生命安全的屏障，滿足公民公共安全的需求，為構(gòu)建社會主義和諧社會提供堅強保障。

突發(fā)事件；政府；角色

目前，突發(fā)事件的頻繁出現(xiàn)，已成為影響社會發(fā)展穩(wěn)定的突出問題，關(guān)系到人民的正常生活秩序。筆者從正確認識突發(fā)事件入手，分析它產(chǎn)生的原因、特點、現(xiàn)狀及管理中存在的問題，著重探討在突發(fā)事件發(fā)生的各個階段政府應(yīng)該扮演什么樣的角色問題。筆者認為，關(guān)鍵在于建立健全突發(fā)事件的預(yù)防和處置機制，從而更好地保持社會政治穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會快速健康發(fā)展。

一、 突發(fā)事件的定義及特點

(一)突發(fā)事件的定義

突發(fā)事件一般是指由社會矛盾引發(fā)的,形成一定的規(guī)模,造成一定的社會影響,危害社會穩(wěn)定,干擾正常的工作秩序、生產(chǎn)秩序、教學(xué)科研秩序和社會秩序的事件。學(xué)者薛瀾認為：“突發(fā)事件通常是在決策者的核心價值觀念受到嚴重威脅或挑戰(zhàn)，有關(guān)信息很不充分，事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅捷決策等不利情境的匯聚。”[1](P25)學(xué)者龔維斌認為：“突發(fā)事件簡單的說就是一個事件突然發(fā)生并對大眾正常的社會生活、工作以至生命財產(chǎn)構(gòu)成威脅的狀態(tài)?！盵2](P4)本人認為，突發(fā)事件是指突然發(fā)生并威脅到公共安全和社會正常運轉(zhuǎn)的事件。

(二)突發(fā)事件的特點

第一， 公共性。不但指其危害的公共性，突發(fā)事件的處理過程也同樣具有公共性。第二，突發(fā)性和緊急性。指人們無法確切知道會在什么時間、什么地點發(fā)生什么樣的危機，也不能確切預(yù)知危機的后果。第三，不確定性。指危機具有復(fù)雜性，有時兼有各種形態(tài)，或者“有關(guān)社會目標及政治目標的危機”轉(zhuǎn)化為“統(tǒng)合的危機”及“同一性的危機”。第四，危害性。由于以上三個的特點，突發(fā)事件更容易帶來巨大的危害性，并由此帶來更大的混亂。第五，雙重性。指危機對人們的傷害既有有形的物質(zhì)生命的損傷，又有無形的精神、心理方面的打擊。

二、我國當前突發(fā)事件管理的現(xiàn)狀與問題

(一)我國當前突發(fā)事件的現(xiàn)狀

我國正處于社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，各項改革也步入了深水區(qū)，突發(fā)事件進入到了一個高發(fā)階段。其一，自然災(zāi)害以及人為導(dǎo)致的特重大安全事故不斷發(fā)生。從頻率上看，頻率加快；從規(guī)模上看，動輒成百上千人、成千上萬人超大規(guī)模的突發(fā)事件也時有發(fā)生；從事件反映的問題看，絕大多數(shù)事件都與人民群眾的利益休戚相關(guān)；從參與主體看，近年來參與人員的成分越來越復(fù)雜；從誘發(fā)的原因看，紛繁復(fù)雜，事因交織；從行為要求看，大多屬于結(jié)構(gòu)性、體制性問題，在短時間內(nèi)全部解決難度較大?？傮w上說，大部分參與者所提出的要求多數(shù)是合理的或部分是有道理的。突發(fā)事件一般都有人在幕后策劃、煽動、組織，組織色彩濃厚，所帶來的影響、危害、處置難度更大。其二，敵對勢力的滲透。少數(shù)別有用心的人、敵對分子、各種敵對勢力等極力插手此類事件，企圖利用人民內(nèi)部矛盾制造事端，制造混亂，擴大事態(tài)。這些都給突發(fā)事件的處置增加了難度。

(二)我國當前突發(fā)事件管理存在的主要問題

我國政府當前的突發(fā)事件管理還處于探索階段，2013年“H7N9”的突然爆發(fā)給我們留下了血的教訓(xùn)，也加速了我國突發(fā)事件管理體系的建設(shè)。我國突發(fā)事件管理主要存在以下問題：突發(fā)事件應(yīng)急法制不健全，缺乏統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法；突發(fā)事件管理機制不健全，職能部門責(zé)任劃分不清，缺乏有效的整合，經(jīng)常會發(fā)生越位、錯位、缺位等現(xiàn)象；缺乏公共信息披露制度，處理機制有時不夠透明；政府官員危機意識淡薄，社會民眾缺乏基本應(yīng)對危機的知識?？傊?，我國當前突發(fā)事件管理無論是在理論上還是在實際的操作過程中都有待加強。

三、突發(fā)事件潛伏狀態(tài)下的政府角色

在經(jīng)濟全球化高速發(fā)展的推動下,世界各國面臨的安全環(huán)境和國際安全形勢正在發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化。金融、環(huán)境、信息安全，流行疾病等,成為威脅國家安全的因素。1997年亞洲金融危機、2001年美國“9·11”恐怖襲擊、2004年印度洋海嘯以及2013年我國“H7N9”疫情的流行,給一國乃至世界經(jīng)濟、政治、外交等諸多方面帶來了較大的影響。

從經(jīng)濟學(xué)的角度來看，最有效最經(jīng)濟的資源配置方式是提前做好預(yù)防和準備工作，盡量減輕危機對資源的浪費。

(一)做好預(yù)警防御措施

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，如果政府能認真對待，并及時疏通民意的話，可以減少許多由社會矛盾所引起的突發(fā)事件。

(二)加強突發(fā)事件管理機制的建設(shè)

我國目前的管理體系中，并沒有設(shè)立專門的突發(fā)事件管理部門，也沒有制定權(quán)責(zé)明確的突發(fā)事件反應(yīng)機制。政府不同職能部門之間更是缺乏應(yīng)急聯(lián)動，突發(fā)事件處理能力還處于較低的水平。

“建立突發(fā)事件管理機制的首要任務(wù)是依法組建一個具有足夠權(quán)力且能夠有效動員、指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)度地區(qū)資源應(yīng)對突發(fā)事件的中樞指揮系統(tǒng)?！盵3](P120)這是我國政府需要迫切解決的問題。我國有必要在中央政府建立一個突發(fā)事件管理的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)機構(gòu)，平時，負責(zé)危機的預(yù)防和預(yù)警工作；在突發(fā)事件發(fā)生期間，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。這樣公眾也就有了心理上的準備。

(三)做好其他準備工作

政府在平時應(yīng)該做好宣傳教育工作，為將來抵御突發(fā)事件建立良好的心理基礎(chǔ)；政府要確保突發(fā)事件來臨時能有效地應(yīng)對，加強突發(fā)事件爆發(fā)前足夠的物資儲備，尤其一些戰(zhàn)略資源。平時政府就應(yīng)該培訓(xùn)社會突發(fā)事件管理專業(yè)人員，做到有備無患。

四、突發(fā)事件處理階段的政府角色

(一)識別危機，激活應(yīng)急機制

在突發(fā)事件爆發(fā)的最初階段，如果能夠及時地識別它，根據(jù)預(yù)案相應(yīng)地采取措施加以控制的話，突發(fā)事件發(fā)展的局勢就有可能改變。對突發(fā)事件重視不夠，就可能喪失了處理突發(fā)事件的最佳時機，造成處理時的被動局面。2013年爆發(fā)的“H7N9”疫情，就是由于政府最初對其識別出現(xiàn)了問題，結(jié)果造成后來在全國范圍內(nèi)的大擴散，政府措手不及，給國家和人民的生命財產(chǎn)帶來巨大損失。

(二)冷靜觀察，果斷決策

當突發(fā)事件發(fā)生時，作為突發(fā)事件的管理者一定要沉著冷靜，臨危不懼，采取措施給群眾以抵抗危機的信心，讓他們相信政府是有能力戰(zhàn)勝突發(fā)事件的，從而先在全局上穩(wěn)定住局勢。 領(lǐng)導(dǎo)干部要敢于承擔責(zé)任，在容不得太多討論和協(xié)商的情況下，憑借自己的經(jīng)驗和勇氣為戰(zhàn)勝危機贏得先機。在“9·11事件”中，美國政府的官員們大都能夠鎮(zhèn)定自如，根據(jù)已有的應(yīng)急機制有序應(yīng)對恐怖襲擊。切尼副總統(tǒng)征得布什的同意，可以命令空軍戰(zhàn)斗機向被劫持的客機開火，而布什總統(tǒng)則不時在電視上露面，告知美國公眾他安然無恙。這樣就使公眾的情緒穩(wěn)定下來，與政府共同努力來應(yīng)對突發(fā)事件。

(三)信息公開，杜絕謠言

“流言止于公開”，政府在處理突發(fā)事件的過程中更應(yīng)該注意這個問題。奧古斯丁總結(jié)的對付突發(fā)事件的最基本的經(jīng)驗是“說真話，立刻說”[4](P33)。這也是我們應(yīng)該遵循的原則。

刻意隱瞞一些相關(guān)的信息，而公民想得到卻又往往不能及時得到官方正式公布和自身相關(guān)的信息，就會聽信謠言，這在一定程度上加速了突發(fā)事件的爆發(fā)。若能及時告知民眾，使公眾心理上得以安定，就能有效地杜絕謠言的滋生和蔓延。這是政府安定民心獲取信任的最低的成本。

(四)廣開言路，科學(xué)民主

現(xiàn)代政府建設(shè)的趨勢是“小政府，大社會”，尤其在科技發(fā)達的今天，政府更要依靠科學(xué)，相信科學(xué)?！鞍淹话l(fā)事件管理的技術(shù)支撐和應(yīng)急資源有機地結(jié)合起來，形成分工明確、優(yōu)勢互補、協(xié)同配合的資源保障體系和突發(fā)事件信息的綜合服務(wù)平臺，并適時提高裝備科技含量，加快緊急救援隊伍的建設(shè)?！盵3](P132)例如，在春運期間，政府以新聞信息的形式及時告知公眾列車的運轉(zhuǎn)信息，提前做好應(yīng)對準備，避免了大范圍旅客滯留情況的發(fā)生。

(五)加強領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和監(jiān)督約束力

在突發(fā)事件中，領(lǐng)導(dǎo)干部對突發(fā)事件的定性、決策、授權(quán)、組織、治理直接影響著突發(fā)事件處理的結(jié)果。首先，要加強領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。主要領(lǐng)導(dǎo)親臨現(xiàn)場，一線指揮，沉著應(yīng)對，科學(xué)決策；各相關(guān)部門明確權(quán)責(zé)，配合協(xié)調(diào)；暢通渠道，披露實情；以人為本，做好善后。其次，要加強監(jiān)督約束。政府應(yīng)充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督約束作用，披露事實真相，在社會上形成輿論壓力。鼓勵報告突發(fā)事件的信息，懲辦隱瞞突發(fā)事件信息的官員，并將此列入干部考核制度。這樣才能盡早預(yù)測與防范突發(fā)事件。

五、突發(fā)事件化解后社會恢復(fù)階段的政府角色

突發(fā)事件救治階段的結(jié)束，并不意味著突發(fā)事件管理的結(jié)束，而是進入到了一個恢復(fù)階段。如果處理不當，突發(fā)事件恢復(fù)期可能又成為新突發(fā)事件的發(fā)生期。在此階段政府應(yīng)從以下幾方面著手。

(一)政府形象的再構(gòu)建

亡羊補牢，未為晚矣。向民眾明確，以后將提高突發(fā)事件信息的透明度，對以前不及時公布和公開突發(fā)事件信息的行為進行道歉，政府與民眾之間建立良好的溝通，增加公眾對政府的信任感。與民眾進行開誠布公的對話與溝通，有利于塑造誠信形象，增強民眾對政府的信心。另外，還要對那些處理突發(fā)事件不力的責(zé)任人進行嚴肅處理，以務(wù)實、負責(zé)的施政態(tài)度和理念，塑造責(zé)任政府形象。

(二)公共心理的干預(yù)

心理干預(yù)是指針對處于心理危機狀態(tài)的個人及時給予適當?shù)男睦碓?，使之盡快擺脫困難。尤其在重大自然災(zāi)害發(fā)生后，政府應(yīng)該加強和公眾的交流、溝通，尤其要注意發(fā)揮媒體的作用，通過各種媒介，了解民眾內(nèi)心的痛苦，在政府提供適當醫(yī)療幫助的情況下，不斷增強他們?yōu)暮蟮淖孕判?。牢記“救命”更要“救心”的原則，建立和完善災(zāi)后心理干預(yù)隊伍。

(三)評估學(xué)習(xí)

“不經(jīng)一事，不長一智”。在突發(fā)事件過后，“政府除了要宏揚萬眾一心、眾志成城的民族精神，更需要理智地分析事件的緣由、工作中的不足”[2](P101)。首先，要進行評估，即調(diào)查、評價突發(fā)事件造成的損失，避免類似突發(fā)事件再次發(fā)生。探究突發(fā)事件誘因需要有一個獨立于行政之外的司法體系和獨立調(diào)查制度，具有相對的獨立性并具有相當?shù)臋?quán)威性，公正甄別事件的誘因[1](11)。其次，要分清有關(guān)人員責(zé)任的大小，獎功罰失，制定正確的公共政策，為以后抵御危機做好準備。

在日常政務(wù)中，政府應(yīng)該加強突發(fā)事件的研究，培養(yǎng)大量應(yīng)對突發(fā)事件的專業(yè)人才，注意學(xué)習(xí)和借鑒國內(nèi)外應(yīng)對突發(fā)事件的成功經(jīng)驗，增強政府抵御突發(fā)事件的能力。

[1] 薛瀾，張強，鐘開斌．危機管理——轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)[M]．北京：清華大學(xué)出版社，2003．

[2] 龔維斌．公共危機管理[M]．北京：新華出版社，2004．

[3] 王茂濤．政府危機管理[M]．合肥：合肥工業(yè)大學(xué)出版社，2005．

[4] 諾曼·R·奧古斯丁，等．危機管理[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2001．

(責(zé)任編輯：王菊芹)

OntheRoleofGovernmentinEmergencyManagement

QIN Qian-kun， WANG Ju-qin

(CollegeofIdeologicalandPoliticalEducation,NorthChinaUniversityofWaterResourcesandElectricPower,Zhengzhou450046,China)

The government is supposed to be in a vital position and plays a leading role in guarding against and resolving social emergency. Nowadays, social emergency is becoming more and more frequent, thus it has both theoretical value and practical significance to explore the role of government in its management. It suggests that the government should be based on the life cycle of an emergency, improve the management system, build secure barriers to protect people’s mental and physical health and life safety, meet the needs of public safety, and provide a strong guarantee for building a harmonious socialist society.

emergency；government；role

2014-07-14

河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目《縣域政府治理模式研究》(2013BZZ013)

秦乾坤(1983—)，男，河南商丘人，華北水利水電大學(xué)思想政治教育學(xué)院碩士研究生；王菊芹(1964—)，女，河南孟州人，華北水利水電大學(xué)學(xué)報編輯部教授，碩士生導(dǎo)師。

D035.29

： A

： 1008—4444(2014)06—0032—03