○朱 倩 周盟農(nóng)

（武漢理工大學(xué)管理學(xué)院 湖北 武漢 430070）

一、引言

從審計(jì)發(fā)展歷程來看，績效審計(jì)的理念已有70余年的歷史，且審計(jì)在20世紀(jì)90年代完成了以財(cái)務(wù)審計(jì)為中心向以績效審計(jì)為中心的轉(zhuǎn)變。我國社會(huì)主義審計(jì)制度建立于1983年，發(fā)展至今已有30年的歷史，績效審計(jì)理念是在21世紀(jì)初期提出的，相對發(fā)達(dá)國家來說起步較晚。我國全面推進(jìn)績效審計(jì)則是在2008年，審計(jì)署在《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中指出：要全面推進(jìn)績效審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，推動(dòng)建立健全政府績效管理制度，促進(jìn)提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制。目前，我國績效審計(jì)的范圍主要包括財(cái)政資金績效審計(jì)、投資項(xiàng)目績效審計(jì)、金融機(jī)構(gòu)績效審計(jì)、企業(yè)績效審計(jì)、民生資金績效審計(jì)、政府外債績效審計(jì)，績效審計(jì)所涉及的領(lǐng)域和范圍不斷擴(kuò)大，其重點(diǎn)是針對公共資金流出的使用進(jìn)行相關(guān)審計(jì)。財(cái)政資金績效審計(jì)是績效審計(jì)的突破口，通過對財(cái)政資金進(jìn)行審計(jì)，可以審查相關(guān)部門是否對財(cái)政資金進(jìn)行了有效管理、資金使用是否得當(dāng)，政府項(xiàng)目和政策是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，滿足了社會(huì)需求。下面以武漢市2012年的財(cái)政資金審計(jì)報(bào)告為例，對其存在的問題作簡要分析，以期更好地加強(qiáng)財(cái)政資金管理，優(yōu)化資源配置，為深化政府公共財(cái)政資金績效審計(jì)，進(jìn)一步提高我國地方財(cái)政資金績效管理水平提供參考，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效益最大化。

二、武漢市財(cái)政資金績效審計(jì)現(xiàn)狀

審計(jì)署的五年發(fā)展規(guī)劃指出，2012年將全面推進(jìn)績效審計(jì)，所有的項(xiàng)目都將納入審計(jì)范疇，基層政府也不例外，傳統(tǒng)的預(yù)決算收支審計(jì)已無法實(shí)現(xiàn)有效提高資金使用效率和改善財(cái)政目標(biāo)，因而績效審計(jì)在全國如火如荼的展開。從武漢市審計(jì)局2012年的審計(jì)報(bào)告了解到，“三公”經(jīng)費(fèi)和會(huì)議費(fèi)審計(jì)方面，共審計(jì)了24個(gè)市直部門。報(bào)告顯示，2012年“三公”經(jīng)費(fèi)和會(huì)議費(fèi)支出總體控制較好，24個(gè)市直部門“三公”經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出5216.08萬元，比預(yù)算控制數(shù)減少34.28萬元；會(huì)議費(fèi)實(shí)際支出3506.12萬元，比2011年減少22.5萬元。中央“八項(xiàng)規(guī)定”出臺(tái)后，“三公”經(jīng)費(fèi)支出繼續(xù)呈總體下降趨勢。2013年1—6月份，24個(gè)市直部門“三公”經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出1854.37萬元，同比下降9.2%?？傮w而言，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政收支情況是較好的，像“三公”經(jīng)費(fèi)和會(huì)議費(fèi)的比例在逐步下降，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，政府的公共職能得到體現(xiàn)，提高了民生和公共支出保障能力，這些都是值得肯定的。不過，在取得成績的背后還存在著諸多問題，2012年，武漢市的審計(jì)機(jī)關(guān)已向有關(guān)部門移送經(jīng)濟(jì)案件線索14起，主要涉及涉嫌貪污財(cái)政專項(xiàng)資金、使用虛假發(fā)票偷稅、濫用職權(quán)、違規(guī)招投標(biāo)等問題。這些都是財(cái)政資金管理不善造成的效益差，決策失誤造成嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國有資產(chǎn)流失，所以在對政府財(cái)政資金績效審計(jì)中，財(cái)政支出是否有利于環(huán)境的保護(hù)和改善，財(cái)政資源分配不合理造成的社會(huì)不公平等問題也進(jìn)入重點(diǎn)考慮范疇。下面對武漢市財(cái)政資金使用情況做簡要分析。

1、部分項(xiàng)目配套資金不到位

從資源環(huán)境審計(jì)結(jié)果得知，2011—2012年，武漢市環(huán)保局共收到中央、省、市各類環(huán)保專項(xiàng)資金4.63億元，截至2012年底，已撥付使用3.91億元，重點(diǎn)實(shí)施節(jié)能減排、PM 2.5環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測等58項(xiàng)環(huán)保項(xiàng)目。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，中心城市空氣質(zhì)量專項(xiàng)、PM 2.5環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測等項(xiàng)目，因未完成政府采購程序或上級(jí)資金未到位等原因，造成當(dāng)年執(zhí)行率偏低，全年共安排環(huán)保專項(xiàng)資金2580.2萬元，實(shí)際執(zhí)行654.15萬元，執(zhí)行率僅有25%。由于資金的不到位，造成有些項(xiàng)目無法實(shí)施，或是形成半拉子工程，嚴(yán)重影響了資金的使用效率和效益。

2、部分財(cái)政資金閑置存在管理漏洞

從2012年的財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)報(bào)告得知，公共財(cái)政預(yù)算管理中有7項(xiàng)共3.7億元財(cái)政專項(xiàng)資金閑置一年，可見在資金余缺方面沒有達(dá)到優(yōu)化配置；另外，因項(xiàng)目安排控制不嚴(yán)，部分項(xiàng)目違規(guī)獲取財(cái)政資金。如武漢某公司的同一個(gè)項(xiàng)目，向市商務(wù)局申報(bào)獲專項(xiàng)資金50萬元，又向市經(jīng)信委申報(bào)獲取專項(xiàng)資金18萬元。新洲區(qū)外派勞務(wù)服務(wù)中心弄虛作假，套取“走出去”補(bǔ)助資金35萬元用于人員經(jīng)費(fèi)等支出。這些重申報(bào)資助、輕項(xiàng)目實(shí)施的行為使得資金預(yù)算流于形式，與實(shí)際支出明細(xì)脫節(jié)，應(yīng)加強(qiáng)日常監(jiān)督與跟蹤管理。

3、部分單位違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重

由于管理缺乏制約機(jī)制，個(gè)別國家機(jī)關(guān)工作人員利用職務(wù)之便貪污國家專項(xiàng)資金。2012年之前，市科技局管理的部分項(xiàng)目，從申報(bào)、組織評(píng)審、項(xiàng)目后期管理到驗(yàn)收，由同一處室組織完成，缺乏內(nèi)部控制和制約機(jī)制，2010年有34個(gè)項(xiàng)目無相關(guān)申報(bào)、評(píng)審程序，共安排項(xiàng)目資金498萬元。某正處級(jí)干部借用親屬名義設(shè)立公司，將各級(jí)財(cái)政科技研發(fā)資金460.1萬元安排給該公司，貪污國家專項(xiàng)資金。某擔(dān)保單位違規(guī)向天興洲大橋工程項(xiàng)目（公路部分）建設(shè)單位收取貸款擔(dān)保費(fèi)，造成工程成本增加8400萬元。

4、個(gè)別項(xiàng)目招投標(biāo)過程不規(guī)范

在對部分政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目的審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，5個(gè)項(xiàng)目未按規(guī)定進(jìn)行公開招標(biāo)或招投標(biāo)程序不規(guī)范，涉及3879.57萬元；3個(gè)項(xiàng)目存在涉嫌轉(zhuǎn)包和串標(biāo)等行為，涉及5786.3萬元。這些違章行為嚴(yán)重影響了財(cái)政資金的公平合理的使用。

三、財(cái)政資金績效審計(jì)的重點(diǎn)

由于審計(jì)目標(biāo)的多樣性，不同的項(xiàng)目其審計(jì)重點(diǎn)也會(huì)有所變化，所以在大多財(cái)政資金績效審計(jì)中都會(huì)傾向于以下三個(gè)重點(diǎn)，而這些重點(diǎn)作為財(cái)政資金績效審計(jì)體系的重要組成部分和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，為績效審計(jì)指明了方向，提高了績效審計(jì)工作的效率。

1、經(jīng)濟(jì)效益方面

經(jīng)濟(jì)效益主要是關(guān)注投入和成本之間的比例關(guān)系，強(qiáng)調(diào)的是資金的節(jié)約程度，因此，對政府的財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行審計(jì)就得在保證適當(dāng)質(zhì)量的前提下，評(píng)價(jià)資源的占用和耗費(fèi)是否節(jié)約和經(jīng)濟(jì)。在這里，經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)可籠統(tǒng)地概括為效率和效果審計(jì)，它們之間有著層層遞進(jìn)的關(guān)系?？赏ㄟ^審查本市財(cái)政資金收支規(guī)模、收支結(jié)構(gòu)、財(cái)政資金籌集成本、支出定額標(biāo)準(zhǔn)等信息，揭示財(cái)政資金在收支過程中是否符合國家的方針政策、是否遵循成本效益原則籌集與分配財(cái)政資金，是否存在因決策失誤導(dǎo)致浪費(fèi)的問題，以達(dá)到促使財(cái)政資金充分發(fā)揮效益的前提下節(jié)約使用資金的目的，審查政府財(cái)政資金在部分環(huán)保、項(xiàng)目投資等方面能否發(fā)揮出其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益。

2、公平性方面

公平性是指財(cái)政資源收入分配過程要體現(xiàn)平等性，要求兼顧各階層、各領(lǐng)域，同時(shí)在提供公共服務(wù)、產(chǎn)出和結(jié)果分配過程中體現(xiàn)平等。因此，對財(cái)政資金的公平性審計(jì)主要是審查財(cái)政資金的應(yīng)用是否體現(xiàn)了公平原則，確認(rèn)接受對象是否受到公平待遇，需要照顧的弱勢群體是否得到更多的照顧。在武漢對于公共文體場館進(jìn)行審計(jì)的過程中發(fā)現(xiàn)，11家公益性場館中僅有4家在財(cái)政年度預(yù)算中安排了場館維修專項(xiàng)資金，占總數(shù)的36%，大多數(shù)都是以不定期、不定額的形式申報(bào)，程序也較為繁雜。由于專項(xiàng)維護(hù)資金的缺乏使得“重建設(shè)、輕維護(hù)”現(xiàn)象在公共文體場館中普遍存在，不利于文化事業(yè)的長期發(fā)展。所以，僅就在公共服務(wù)方面，武漢財(cái)政資金的收入分配還應(yīng)更合理化，以不斷促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。再如武漢青山區(qū)對城市基本公共衛(wèi)生服務(wù)進(jìn)行全面審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，2011年10月，湖北省衛(wèi)生廳、財(cái)政廳聯(lián)合頒布了《省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》，其中的補(bǔ)助單價(jià)制定偏低，影響了資金分配和基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的積極性，同時(shí)，現(xiàn)行《省級(jí)考核辦法》細(xì)致具體，但實(shí)際執(zhí)行難度很大，專項(xiàng)資金難按工作量分配到位，有失公正和公平。

3、環(huán)境效益方面

環(huán)境效益主要體現(xiàn)在政府部門對自然資源的有效利用和對生態(tài)環(huán)境的有效維護(hù)，主要關(guān)注的是環(huán)境污染和環(huán)境保護(hù)問題。財(cái)政資金的投入是否促進(jìn)了環(huán)境和生態(tài)的改善，揭示了財(cái)政資金是否履行了公共服務(wù)的職責(zé)，達(dá)到促進(jìn)建設(shè)節(jié)約型社會(huì)和生態(tài)文明社會(huì)的目標(biāo)。2009年，武漢審計(jì)局對農(nóng)村沼氣能源項(xiàng)目展開專項(xiàng)審計(jì)，通過“一池三改”標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，形成了多種能源生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，提高了農(nóng)業(yè)廢棄物的資源再利用率，較好地發(fā)揮了改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的作用，這項(xiàng)舉措產(chǎn)生了極大的環(huán)境效益。

四、財(cái)政資金績效審計(jì)執(zhí)行的建議

1、加強(qiáng)審前調(diào)查，克服審計(jì)中的盲目性

由于被審計(jì)單位的背景、工作的目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)方法的不同，其所使用的資源的性質(zhì)及特征、為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而使用的程序、相關(guān)內(nèi)部控制制度及執(zhí)行情況等信息也存在著異質(zhì)性，因而，審計(jì)人員在對被審計(jì)項(xiàng)目調(diào)查時(shí)，應(yīng)對被審計(jì)單位及其活動(dòng)的情況進(jìn)行充分了解，特別是對績效有重大影響的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的因素進(jìn)行有效的職業(yè)評(píng)估，使得在制定審計(jì)實(shí)施方案時(shí)能夠正確地確定審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)范圍，確保在審計(jì)實(shí)施時(shí)避免出現(xiàn)盲目性。

2、緊扣審計(jì)目標(biāo)，擴(kuò)大審計(jì)范圍

大多單位在財(cái)政資金績效審計(jì)時(shí)，主要看資金支出數(shù)，累加后與上級(jí)下達(dá)計(jì)劃指標(biāo)進(jìn)行對比，看資金是否全部支出，并依據(jù)財(cái)務(wù)資料查看是否有被擠占、挪用的現(xiàn)象，進(jìn)而忽略了該項(xiàng)資金的使用經(jīng)濟(jì)效益。由此，在執(zhí)行績效審計(jì)的過程中，不僅要關(guān)注資金，還應(yīng)緊扣審計(jì)目標(biāo)的效益性、公平性、效果性，更多地關(guān)注政策執(zhí)行情況及效果的評(píng)價(jià)，重視深層次的管理體制機(jī)制問題，并將其提高到社會(huì)效益的更高層次上來。

3、加強(qiáng)審計(jì)人員與各部門的信息交流，突顯審計(jì)建議價(jià)值

由于績效審計(jì)中存在取證難的問題，因而應(yīng)完善相應(yīng)機(jī)制，提高審計(jì)機(jī)關(guān)的法律威望。審計(jì)人員應(yīng)加強(qiáng)與各部門的交流，尋求上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的幫助，借助政府和內(nèi)部審計(jì)人員的力量獲得真實(shí)可靠信息。對于發(fā)現(xiàn)的問題要有明確的認(rèn)識(shí)，區(qū)分問題的性質(zhì)，分析問題的根源，針對問題，提出解決的措施或建議，體現(xiàn)績效審計(jì)報(bào)告的價(jià)值所在，發(fā)揮績效評(píng)價(jià)的建設(shè)性作用。

五、結(jié)束語

績效審計(jì)的全面推行勢不可擋，財(cái)政資金作為其重要的組成部分應(yīng)得到足夠的重視，加快對財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)的理論與實(shí)務(wù)的研究，是目前亟待解決的問題。雖然我國的績效審計(jì)還存在諸多不足，但其中既有機(jī)遇也有挑戰(zhàn)，可提升的空間還很大。相信隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革和深化，政府體制的不斷完善，法律制度的不斷健全，社會(huì)誠信機(jī)制的不斷深入，財(cái)政資金績效審計(jì)將會(huì)越來越成熟，從而促進(jìn)建立服務(wù)型政府，發(fā)揮政府職能，提升政府管理績效。

[1]李四能、葉曉剛：績效審計(jì)實(shí)務(wù)[M]．北京：中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

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[4]聶凡、陳贊迪：縣區(qū)財(cái)政資金績效審計(jì)研究[J]．商業(yè)會(huì)計(jì)，2013（7）.

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