大學章程制定的相關(guān)問題

史 峰

(河北聯(lián)合大學 黨委宣傳部，河北 唐山 063009)

一、大學章程的概念

建國后出版的各種教育辭典并無章程、學校章程和高等學校章程的詞條，可見教育學者忽視了對學校章程的研究，學校管理和教育管理也忽視學校章程的重要作用。［1］近年來，隨著一系列教育法律規(guī)范的實施，依法治校逐步成為高校治理的方略，大學章程也進入了學界的研究視野。

學界對大學章程概念的表述不盡相同，本文認為，大學章程是指為保障和落實高校的自主管理權(quán)，由章程制定主體依據(jù)教育法律規(guī)范的原則和精神，按照一定的程序，以文本形式對高校重要問題和事項做出全面規(guī)范而形成的具有高?；痉ǖ匚坏淖灾涡晕募?。

二、大學章程的性質(zhì)

大學章程的性質(zhì)是大學章程研究的重點之一。對大學章程的性質(zhì)，學界有契約說、自治法(自治規(guī)則)說、公法(行政法)說。

契約說存在三種代表性觀點:一種觀點認為大學章程具有契約的屬性，是大學舉辦者之間的組織性契約，是舉辦者與辦學者和師生員工之間的格式合同。［2］一種觀點認為大學章程是舉辦者、管理者、辦學者和利益相關(guān)者之間的契約。［3］一種觀點認為大學章程是大學舉辦者在協(xié)商的基礎(chǔ)上就如何舉辦學校達成一致意見而訂立的文件，是舉辦者共同的意思表示，對每個舉辦者都有約束力。［4］

自治法(自治規(guī)則)說認為大學章程是根據(jù)國家法律賦予大學自治立法權(quán)而制定的，規(guī)范大學組織及其內(nèi)部活動的自治法，是大學的憲法。［5］高等學校享有法律上的自治權(quán)力，其章程對大學內(nèi)部機構(gòu)活動具有明確的規(guī)范性，是大學自我管理、自我約束并依法接受外部監(jiān)督的基本依據(jù)，是我國教育法制體制的重要延伸，其性質(zhì)應(yīng)當定位于自治規(guī)則。［6］

公法(行政法)說在承認大學章程具有契約性、自治法性的基礎(chǔ)上，還認為大學章程具有公法或行政法的性質(zhì)。其理由是:大學是行使公權(quán)力的特殊的行政主體，大學章程作為對國家行政法的具體化和補充，同樣應(yīng)具有行政法的性質(zhì);大學章程可作為行政相對人提起行政訴訟的依據(jù)和司法審查的對象。［7］還有觀點認為，自治規(guī)章是行政法的法律淵源，大學章程無疑是一種自治規(guī)章，它可作為對國家行政法的具體化和補充，應(yīng)當說，它是具有行政法性質(zhì)的。［8］

筆者認為，契約是兩個或多個平等主體的合意，主要適用于民商法領(lǐng)域。而公立高等學校與其舉辦者、教職員工、學生之間并不處于對等地位，而是管理與被管理的關(guān)系，因而章程制定主體之間的不對等地位和特殊的管理與被管理關(guān)系從根本上排斥了章程的契約屬性。

此外，從教育法律關(guān)系角度看，高校教育法律關(guān)系主要包含教育民事、行政法律關(guān)系，教育行政法律關(guān)系又可分為公行政法律關(guān)系和私行政法律關(guān)系(亦即高校管理法律關(guān)系)。大學章程作為高校辦學的基本法，其內(nèi)容涵蓋了高校教育教學管理的方方面面，既調(diào)整教育民事法律關(guān)系、又調(diào)整教育行政法律關(guān)系。因此，大學章程公法說不能全面概括章程的本質(zhì)和特征，似有以偏概全之嫌。

大學章程的“自治法說”源于教育法律的規(guī)定?！督逃ā返?8、29 條明確規(guī)定，學校及其它教育機構(gòu)“依照章程自主管理”?！陡叩冉逃ā返?1 條規(guī)定:“高等學校應(yīng)當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理”?？梢?，高等學校享有法律上的自治權(quán)利，其章程對大學內(nèi)部機構(gòu)活動具有明確的規(guī)范性，是大學自我管理、自我約束并依法接受外部監(jiān)督的基本依據(jù)，因此，筆者認同大學章程的自治法屬性。同時，筆者認為大學章程的自治性是有界限的。其有限性體現(xiàn)在:大學章程要受教育法律法規(guī)規(guī)章的制約，是對上位法規(guī)范的貫徹落實，其內(nèi)容不應(yīng)違背上位法的原則與精神;大學章程對教育法律關(guān)系的調(diào)整應(yīng)體現(xiàn)高等教育教學發(fā)展的規(guī)律;大學章程還應(yīng)以人文本，合理配置教育主體的各項權(quán)利和義務(wù)。

三、大學章程制定相關(guān)問題研究

(一)章程制定主體

在探討大學章程制定主體之前，有必要明晰大學章程制定權(quán)的概念。因為從文意上理解，章程制定主體就是擁有章程制定權(quán)的主體。那么如何界定章程制定權(quán)?章程制定權(quán)是大學自治權(quán)的核心，在縱向上，一般來說，廣義上的制定權(quán)包括組織起草權(quán)、提案權(quán)、審議和表決通過權(quán)、核準權(quán)、公布權(quán)等，然而在完善的制度體系和法治原則下，這些權(quán)力當中真正起決定作用的還是審議和表決通過權(quán)。由此可見，章程制定主體亦有廣義和狹義之分。如無特別說明，本文所探討的章程制定主體僅限于擁有章程審議和表決通過權(quán)的狹義主體。

1．規(guī)范層面。1995年《教育法》第二十六條規(guī)定:“設(shè)立學校及其他教育機構(gòu)，必須具備下列基本條件:(一)有組織機構(gòu)和章程?！?998年《高等教育法》第二十七條規(guī)定:“申請設(shè)立高等學校的，應(yīng)當向?qū)徟鷻C關(guān)提交下列材料:……(三)章程。”1999年《教育部關(guān)于實施中華人民共和國高等教育法若干問題的意見》規(guī)定:“根據(jù)《高等教育法》第二十七條和第二十八條的規(guī)定，今后申請設(shè)立高等學校者，必須向?qū)徟鷻C關(guān)提交章程”，“《教育法》施行前依法設(shè)立的學校及其他教育機構(gòu)，凡未制定章程的，應(yīng)依法逐步制定和完善學校的章程，報主管教育行政部門核準”。法律規(guī)范并沒有對章程的制定主體進行明確規(guī)定，而按照語義理解，兩部法律以及教育部《意見》都將章程作為大學法人成立的前提條件，因此，章程制定主體應(yīng)當包括大學舉辦者或其代理人、代表人。同時，對于已經(jīng)依法成立而尚未制定章程的大學，章程制定主體即大學自身。

2．理論研究層面。理論研究層面，學界對大學章程制定主體持不同觀點。一是“大學自身說”，認為大學章程的制定主體是大學自身;［9］一是“舉辦者說”，認為學校舉辦者是學校章程的制定者。［10］三是“代理人說”，認為由政府為公立大學一一制定章程在實踐中不可行，需要學校代表或代理政府制定。［11］

上述關(guān)于章程制定主體的學說是基于不同的研究視角。章程作為高校事業(yè)單位法人實施自主管理的自治規(guī)則，理應(yīng)由高校自身來制定，因此，章程自治規(guī)則的屬性為“大學自身說”提供了理論支撐;從章程的產(chǎn)生的邏輯順序考察，設(shè)立高校要提交章程，章程是舉辦高校的前提條件，因此“舉辦者說”有其規(guī)范依據(jù);從章程制定的歷史和現(xiàn)實考察，現(xiàn)有的大學章程基本上制定于高校成立之后，而不是舉辦之初，目前各地高校在制定和完善學校章程的進程中，成為代行舉辦者權(quán)利的章程實際制定主體。因此，“代理人說”由其歷史和現(xiàn)實依據(jù)。

教育法律規(guī)范有關(guān)章程制定主體的缺失性規(guī)定是導致理論爭議的主要因素。因此，應(yīng)首先完善章程制定的相關(guān)立法，并消除新法舊法之間、不同位階法規(guī)范之間有關(guān)章程制定主體的沖突性規(guī)定。本文認為，章程作為高校實施自主管理的最高校內(nèi)規(guī)范，是學校教育教學管理的基本法，是制定高校各項規(guī)章制度的原則和依據(jù)。如果由舉辦者制定大學章程，那么大學章程難免千篇一律，難以展現(xiàn)不同高校的辦學理念、辦學宗旨和辦學定位，更是缺乏了章程自主管理規(guī)范的實質(zhì)，其結(jié)果是大學章程最終淪為政府和教育主管部門的辦學章程，因此，從嚴格意義上講，狹義的章程制定主體只能是大學自身。

(二)章程制定機關(guān)

大學章程的制定還須解決章程制定權(quán)的行使主體問題，即確定章程的制定機關(guān)。高校作為章程制定主體的地位是毋庸置疑的。然而，若由制定主體全部成員參與章程制定不具有現(xiàn)實性，因此，大學章程制定權(quán)的實際行使還要委托章程制定機關(guān)來進行。在此，應(yīng)明確章程制定主體與章程制定機關(guān)概念上的區(qū)別。章程制定主體是指擁有章程制定權(quán)的主體，章程制定機關(guān)是章程制定權(quán)的實際行使主體，要使制定主體的權(quán)利化作章程文本，還須制定機關(guān)章程制定權(quán)的實際行使。具體而言，章程制定機關(guān)主要包括:一是教職工代表大會，如華東理工大學、中國政法大學規(guī)定由教職工代表大會單獨行使審議和表決通過權(quán)。二是黨委會、黨代會和校務(wù)委員會/校長辦公室等，這些權(quán)力機構(gòu)與教職工代表大會分別行使審議和表決通過權(quán)。例如北京師范大學、溫州大學規(guī)定“教代會審議，黨委會通過”，吉林大學規(guī)定“校務(wù)委員會、教代會審議，黨代會通過”，華東師范大學規(guī)定“黨委會審議，教代會通過”，黑龍江大學規(guī)定“校長辦公室和教代會審議，教代會通過”。［12］

上述高校關(guān)于章程制定機關(guān)及其權(quán)限的規(guī)定多種多樣，不一而足，亟需規(guī)范。而《高等學校章程制定暫行辦法》(教育部令第31 號)卻將章程審議通過權(quán)賦予了校長辦公會，教職工代表大會降格為討論和咨詢機構(gòu)。本文認為，該項規(guī)定首先與大多數(shù)高校的實踐做法相沖突，上述各高校的教代會是具體行使章程制定權(quán)的權(quán)力機關(guān)，具有廣泛的代表性和民意基礎(chǔ)，由教代會審議通過章程，不僅切實可行而且有利于章程制定后的貫徹落實。此外，該項規(guī)定還違背了大學章程的制定目的。高校制定章程是為了更好地貫徹落實其辦學自主權(quán)，而大學自治和學術(shù)自由是高校自主管理的應(yīng)有之義。因此，作為高校教育法律關(guān)系主體的廣大教職員工，無可爭辯地享有制定自治規(guī)則－ － －章程的權(quán)利。

(三)章程的內(nèi)容

大學章程的內(nèi)容，亦即章程應(yīng)載明哪些事項。對于大學章程的內(nèi)容，學界的觀點不盡相同。如陳立鵬等認為，我國大學章程應(yīng)對學校的領(lǐng)導體制做出重點規(guī)定;對教授治校做出科學、明確的規(guī)定;對學校與外部的關(guān)系做出規(guī)定，尤其是應(yīng)明確學校與舉辦者之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，應(yīng)重視對學生與校友的規(guī)定，明確制定與修訂章程的機構(gòu)。［13］焦志勇認為，章程的基本內(nèi)容框架應(yīng)包括兩個主要方面:其一是政府的教育行政權(quán);其二是學校的自治權(quán)，并在章程的框架內(nèi)，國家與公立大學分別依法就各方需求來規(guī)定其權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)。［14］李化樹認為，大學章程包括了具體的制度規(guī)則、操作原則以及相關(guān)概念的界定等，是一個邏輯嚴密的整體，就具體內(nèi)容來講，大學章程囊括了大學事務(wù)的各個方面。［15］

上述關(guān)于章程內(nèi)容的理論研究，主要是針對教育法律對章程制定過于原則的規(guī)范以及由此導致的國內(nèi)大學章程制定實踐中產(chǎn)生的諸多問題。2012年《高等學校章程制定暫行辦法》(教育部令第31號)頒布實施，教育部以規(guī)章的形式對高校章程的制定作出了具體規(guī)制，是高等學校制定章程必須遵循的規(guī)范性文件。

參酌學界的研究成果以及教育法律規(guī)范，筆者認為，大學章程的內(nèi)容可以分為必要記載事項和任意記載事項。

必要記載事項是法律明確規(guī)定學校章程應(yīng)該記載的事項。按照對章程效力的影響，必要記載事項還可分為絕對必要記載事項和相對必要記載事項。絕對必要記載事項是章程必不可少的事項，學校章程缺失必要記載事項或必要記載事項不合法，必將導致章程因未獲核準而不產(chǎn)生效力。由于章程是高校成立的基本要件，章程無效會導致設(shè)立中的學校不成立或已經(jīng)成立的學校被撤銷。因此，絕對必要記載事項關(guān)系章程的效力和學校的存亡。相對必要記載事項也是法律列舉的事項，然而這些事項是否規(guī)定于章程由章程制定機關(guān)自行決定，一旦被記載于章程，則該相對必要記載事項產(chǎn)生與絕對必要記載事項等同之效力。

任意記載事項是指在必要記載事項之外，在不違反法律和公序良俗的前提下，章程制定機關(guān)認為有必要計入章程，作為共同遵守的行為規(guī)范的事項。這些事項有制定機關(guān)任意選擇，但一旦該事項被載入章程即發(fā)生章程規(guī)范之效力，教育法律關(guān)系主體各方必須遵守。

需要說明的是，從教育糾紛防范的角度講，大學章程除了要以人為本，合理確定教育主體之間的責權(quán)利之外，還要將教師、學生權(quán)利的保障與救濟列入章程的絕對必要記載事項。權(quán)利與救濟唇齒相依，沒有救濟的權(quán)利并不是真正意義上的權(quán)利。實踐中，已有的國內(nèi)大學章程或缺乏權(quán)利救濟的條款或?qū)⑵湟?guī)定的過于原則和概括。究其原因不外乎是教育主體的權(quán)利救濟沒有得到應(yīng)有的重視。因此，在大學章程的制定和修改過程中，章程制定機關(guān)一定要樹立權(quán)利保障與救濟意識，從制定高校辦學基本法的高度來實現(xiàn)對教育法律糾紛的防范。可喜的是，《高等學校章程制定暫行辦法》第十五條把健全教師、學生權(quán)益的救濟機制、明確學校受理教師、學生申訴的機構(gòu)與程序列為章程的必要記載事項，從而將教育主體權(quán)益保護提到了前所未有的高度。

(四)大學章程制定程序

《高等學校章程制定暫行辦法》以專章對大學章程制定程序予以規(guī)范。依照其規(guī)定，章程制定程序包括章程起草、討論、審議、審定、核準等幾個環(huán)節(jié)。高校首先應(yīng)當成立專門起草組織開展章程的起草工作。其次，章程草案擬定后應(yīng)提交教職工代表大會討論，章程草案征求意見結(jié)束后，應(yīng)提交校長辦公會議審議。再次，章程草案經(jīng)校長辦公會議討論通過后，由學校黨委會討論審定。最后，章程草案經(jīng)討論審定后，應(yīng)當形成章程核準稿和說明，由學校法定代表人簽發(fā)，報教育行政主管機關(guān)核準。

［1］黃路陽，郇紅．論高等學校章程的性質(zhì)［J］．安康學院學報，2008(1):98-100．

［2］米俊魁．大學章程法律性質(zhì)探析［J］．現(xiàn)代大學教育，2006(1):52-55．

［3］陳立榮，嚴俊?。髮W章程:落實高校辦學自主權(quán)的制度保障——對大學章程制定主體的思考［J］．現(xiàn)代教育科學，2009(3):57-60．

［4］勞凱聲．中國教育法制評論(第二輯)［M］．北京:教育科學出版社，2003:118．

［5］王國文，王大敏．學校章程的法律分析［M］//勞凱聲．中國教育法制評論:第二輯．北京:教育科學出版社，2003．118．

［6］湛中樂，徐靖．通過章程的現(xiàn)代大學治理［J］．法制與社會發(fā)展．2010(3):108-109．王國文，王大敏．學校章程的法律分析［M］//勞凱聲．中國教育法制評論:第二輯．北京:教育科學出版社，2003．118．

［7］米俊魁．大學章程法律性質(zhì)探析［J］．現(xiàn)代大學教育，2006(1):52-55．

［8］陳學敏．關(guān)于大學章程的法律分析［J］．武漢大學學報(哲學社會科學版)2008(1):169-172．

［9］張文顯，周其鳳．大學章程:現(xiàn)代大學制度的載體［J］．中國高等教育，2006(20):7-10．

［10］楊曉波．中國公立大學章程的制定主體資格研究［J］．高教探索，2007(4);59-62．

［11］魯曉泉．我國高校學校章程及制定研究［D］．上海:華東師范大學，2007:23．

［12］關(guān)于本文所提到的域內(nèi)大學章程文本，參見湛中樂主編:《大學章程精選》，中國法制出版社，2010．

［13］陳立鵬，張建新，陶智．國外大學章程對我國大學章程建設(shè)的啟示［J］．中國高等教育，2007(10):61-63．

［14］焦志勇．論我國公立大學章程的地位和作用［J］．山東科技大學學報(社會科學版)，2009(4):86-91．

［15］李化樹．論大學章程［J］．揚州大學學報(高教研究版)，2007(1):9-12．