完善國(guó)家治理能力的三個(gè)維度：法治、負(fù)責(zé)制與國(guó)家自主性

郭永森

[內(nèi)容提要] 國(guó)家治理是當(dāng)下中國(guó)社會(huì)科學(xué)的一個(gè)熱議話題，本文綜合了法學(xué)、政治學(xué)等社科人文理論的基礎(chǔ)知識(shí)，試圖為如何發(fā)展國(guó)家治理能力提供一些具體的方向。首先分析了國(guó)家治理能力應(yīng)有的三個(gè)特性，即正當(dāng)性、有效性與能動(dòng)性。它們之間環(huán)環(huán)相扣，相互影響，缺一不可。又通過(guò)對(duì)這三種性質(zhì)的論述，引出如何發(fā)展國(guó)家治理能力的三種維度，即法治、負(fù)責(zé)制與國(guó)家自主性，并對(duì)這三種維度進(jìn)行了系統(tǒng)地分析。

[關(guān)鍵詞] 國(guó)家治理 法治 負(fù)責(zé)制 國(guó)家自主性

國(guó)家治理是在指一個(gè)國(guó)家當(dāng)中各種公共或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的總和。國(guó)家治理能力是中國(guó)國(guó)家治理的核心所在，中國(guó)國(guó)家治理的成功有賴(lài)于中國(guó)國(guó)家治理能力的成功塑造。而國(guó)家治理能力的成功塑造有賴(lài)于國(guó)家治理的三種性質(zhì)的發(fā)展完善，即正當(dāng)性、有效性與能動(dòng)性。而這三種性質(zhì)的發(fā)展完善則分別對(duì)應(yīng)了在法治、負(fù)責(zé)制與國(guó)家自主性三種維度上國(guó)家治理能力的完善。下面筆者就國(guó)家治理能力本身的三種性質(zhì)以及為什么要在這三種特點(diǎn)維度上完善國(guó)家治理能力進(jìn)行分析。

一、國(guó)家治理能力的三種性質(zhì)

（一）正當(dāng)性

正當(dāng)性又被稱(chēng)為合法性，是指政府以及以政府為核心的政治制度與治理能力的權(quán)威被政府所治理下的民眾由內(nèi)心里被認(rèn)可的程度。政治上的正當(dāng)性（合法性）最早是在馬克斯·韋伯的《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》當(dāng)中被提及，他說(shuō)“任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對(duì)它的合法性的信仰”。政治正當(dāng)性一方面內(nèi)在地取決于民眾對(duì)政府所代表的政權(quán)來(lái)源的合理性的信仰;另一方面則是外在地取決于民眾所體會(huì)到的在政府治理下社會(huì)公平正義程度的感知與接受度。當(dāng)一個(gè)在政府治理下的社會(huì)的公平與正義程度在外觀上得到顯著提升，其正當(dāng)性也會(huì)得到相應(yīng)提升。而政府要保證在其治理下的社會(huì)的公平與正義，一方面有賴(lài)于有效性的提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與收入分配的公平化;另一方面則必須通過(guò)為對(duì)社會(huì)治理的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行合理化，完善其程序，尊重與保障相應(yīng)的人權(quán)，而這則需要法治的力量以及在其中的法律制度的規(guī)范化、系統(tǒng)化及其執(zhí)行的到位，借以程序正義的外衣來(lái)彌補(bǔ)國(guó)家治理下不可避免的暫時(shí)性的分配正義的不公平與不均衡。 （二）有效性 國(guó)家治理能力的有效性是指在一個(gè)政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行國(guó)家治理的過(guò)程中，如何使被治理的社會(huì)民眾對(duì)社會(huì)發(fā)展成果及其分配情況感到滿(mǎn)意并且達(dá)到其所期望的程度。有效性是合法性的基礎(chǔ)之一，沒(méi)有有效性，合法性則難以得到鞏固與加強(qiáng)。有效性一方面有賴(lài)于政府國(guó)家治理能力本身大小，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化教育、社會(huì)保障，還有種族平等、性別平等和收入分配平等等一系列問(wèn)題的治理水平;另一方面有賴(lài)于政府對(duì)民眾需求的及時(shí)了解與回應(yīng)，對(duì)民眾的需求進(jìn)行知悉并且及時(shí)有效解決的問(wèn)題。這就需要我們?cè)谡沃贫壬辖⒁惶仔兄行У呢?fù)責(zé)制，使地方政府的治理不僅受由中央作出的政績(jī)考核限制，還必須受到社會(huì)民眾需求的限制。

（三）能動(dòng)性

國(guó)家社會(huì)發(fā)展的水平具有一定的滯后性，政府在國(guó)家治理的過(guò)程中，一方面需要滿(mǎn)足人民群眾在社會(huì)發(fā)展各方面的需求;另一方面需要在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展過(guò)程中為了完成自身的歷史使命而擺脫民眾的短期需求的束縛，而這就需要國(guó)家治理能力的第三個(gè)特性，即能動(dòng)性。能動(dòng)性是指政府在國(guó)家治理的過(guò)程中擺脫民眾短期需求實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的能力。國(guó)家治理能力的能動(dòng)性反映了一個(gè)政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃能力，緊跟時(shí)代發(fā)展潮流的能力，還有向民眾傳導(dǎo)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的能力。而能動(dòng)性的加強(qiáng)則需要國(guó)家自主性的發(fā)展，通過(guò)把權(quán)力集中到中央政府，運(yùn)用高效率的行政措施，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與保證執(zhí)行。

因此，通過(guò)國(guó)家治理能力的三種性質(zhì)的總結(jié)與歸納，可以看到國(guó)家治理能力的發(fā)展過(guò)程是一種立體多面的具體發(fā)展過(guò)程。國(guó)家治理能力的正當(dāng)性是國(guó)家治理能力確立的前提與根基，而國(guó)家治理能力的正當(dāng)性則需要有效性加以鞏固，正當(dāng)性的長(zhǎng)遠(yuǎn)維持需要有效性水平的不斷提高，正當(dāng)性與有效性的長(zhǎng)久也依賴(lài)于國(guó)家治理能力的能動(dòng)性，通過(guò)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理水平在長(zhǎng)遠(yuǎn)時(shí)間范圍內(nèi)的提高，并在提高的基礎(chǔ)上國(guó)家治理的正當(dāng)性與有效性得到鞏固與維持。

美國(guó)著名政治學(xué)家弗朗西斯科·福山認(rèn)為，一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的政治與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展依賴(lài)于三種體制架構(gòu)的發(fā)展，即強(qiáng)大的國(guó)家政府、負(fù)責(zé)制與法治。而站在西方政治學(xué)的語(yǔ)境之下的福山則認(rèn)為，當(dāng)今的中國(guó)政治架構(gòu)上唯獨(dú)只有強(qiáng)大的國(guó)家政府，而缺乏后兩者，也因此他對(duì)中國(guó)能否長(zhǎng)久維持經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展感到質(zhì)疑。但是，如果從中國(guó)的國(guó)情與語(yǔ)境出發(fā)，我們完全可以在理論上破解福山站在西方視角對(duì)中國(guó)政治發(fā)展與穩(wěn)定的質(zhì)疑。福山對(duì)三大體制架構(gòu)的論述具有一定的合理性，但是三大架構(gòu)的分布模式其實(shí)可以表現(xiàn)出多種多樣的組合，結(jié)合自身國(guó)情進(jìn)行重新排列。

中國(guó)的政治制度模式從秦始皇統(tǒng)一中國(guó)以來(lái)一直表現(xiàn)為中央集權(quán)模式，這種政治模式有利于政治上的穩(wěn)定，避免了社會(huì)不安與動(dòng)蕩，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。這種政治模式由于歷史上的強(qiáng)而有力的“路徑依賴(lài)”（經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯對(duì)社會(huì)制度發(fā)展慣性的描述性用語(yǔ)），一直延續(xù)到今天的中國(guó)特色社會(huì)主義政治體制上。毫無(wú)疑問(wèn)，以中央集權(quán)模式為基礎(chǔ)的民主集中制適合于中國(guó)當(dāng)今政治社會(huì)的發(fā)展。而如今的中國(guó)政府如果想構(gòu)建強(qiáng)大完善的國(guó)家治理能力，結(jié)合福山的三大架構(gòu)理論，以及國(guó)家治理能力的三大特性，我們可以在保持民主集中制的前提下，逐步在民主集中制的架構(gòu)內(nèi)，在三個(gè)維度上進(jìn)行國(guó)家治理能力的完善與發(fā)展，即法治、負(fù)責(zé)制與國(guó)家自主性。

二、國(guó)家治理能力在三個(gè)維度上的完善路徑

（一）法治

正如前文所述，國(guó)家治理能力的三個(gè)特性之一是正當(dāng)性。正當(dāng)性就是民眾對(duì)政府權(quán)威的合法性的信仰。正當(dāng)性除了需要國(guó)家治理能力的有效性支撐之外，還需要通過(guò)一系列正當(dāng)合理的程序運(yùn)用行使國(guó)家治理能力，達(dá)到在進(jìn)行有效治理的同時(shí)又尊重人權(quán)，進(jìn)而在民眾心中建立起政府與人民平等協(xié)商的治理圖景，并且可預(yù)期在民眾心中形成對(duì)政府的有效合理治理的形象。

而這種程序正義最為有效也最為人信服的表達(dá)形式就是法律。通過(guò)法律這一明文化又具有權(quán)威性與合理性的治理載體之上建立起相應(yīng)的適合本國(guó)家社會(huì)現(xiàn)狀的運(yùn)行嚴(yán)密的法律制度，政府得以在民眾心中建立合理信賴(lài)，進(jìn)而反過(guò)來(lái)鞏固其權(quán)威。

當(dāng)然，中國(guó)的“法治”概念與西方視角的“法治”概念因其國(guó)情與社會(huì)狀況、歷史文化的不同必然有很大差異。在中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度下的民主集中制的前提下，包含在中國(guó)國(guó)家治理概念當(dāng)中的“法治”不能同于西方法律至上的概念。西方社會(huì)由于有基督教文化做背景，在加上個(gè)人主義思潮盛行，呈現(xiàn)出“小政府、大社會(huì)”的發(fā)展現(xiàn)狀。因此，其法律至上的觀念深入人心，政府并且居于法律之下。但中國(guó)長(zhǎng)期處在社會(huì)主義發(fā)展初級(jí)階段，政府由于肩負(fù)共同富裕與民族復(fù)興的重任，法律的作用必然是“工具性”的。政府通過(guò)運(yùn)用法律達(dá)到國(guó)家治理的“善治”的目標(biāo)，使全社會(huì)得以穩(wěn)定，而政府也得以高效地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

綜上所述，法治是政府發(fā)展完善國(guó)家治理能力的有效工具，其能有效建立正當(dāng)性，并且通過(guò)法治，政府能夠樹(shù)立起治理上的權(quán)威，并且由于尊重民眾的人權(quán)使其在心里對(duì)政府的權(quán)威建立起長(zhǎng)久而穩(wěn)定的信仰。

（二）負(fù)責(zé)制

國(guó)家治理能力的第二個(gè)特性就是有效性。有效性的發(fā)展一方面是必須要通過(guò)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到的巨大作用來(lái)實(shí)現(xiàn);另一方面必須要通過(guò)對(duì)被治理下的社會(huì)民眾的需求及時(shí)進(jìn)行了解，并且以滿(mǎn)足其需求來(lái)達(dá)到真正的實(shí)現(xiàn)。前者可以通過(guò)有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策以及政府主導(dǎo)下的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制實(shí)現(xiàn)，后者則必須通過(guò)一定長(zhǎng)久的穩(wěn)定健全的問(wèn)責(zé)機(jī)制以及準(zhǔn)確穩(wěn)定的民意傳輸機(jī)制來(lái)確保實(shí)現(xiàn)，這兩種機(jī)制的結(jié)合也就是本節(jié)所要探討分析的“負(fù)責(zé)制”。

“負(fù)責(zé)制”的意涵就是指使政府對(duì)國(guó)家治理下的群眾的需求及時(shí)準(zhǔn)確地進(jìn)行負(fù)責(zé)的機(jī)制。而構(gòu)成“負(fù)責(zé)制”的第一個(gè)機(jī)制即是問(wèn)責(zé)制。問(wèn)責(zé)制在中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的語(yǔ)境下，主要是由行政法中的行政訴訟制度以及行政復(fù)議制度構(gòu)成。民眾在法治背景下的行政法制度下，能有效通過(guò)行政訴訟與行政復(fù)議對(duì)政府的治理與權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與限制即是問(wèn)責(zé)制的理想狀態(tài)。除了行政訴訟與行政復(fù)議，也可以通過(guò)立法機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)構(gòu)建良好的問(wèn)責(zé)機(jī)制。而“負(fù)責(zé)制”的第二個(gè)構(gòu)成機(jī)制是民意傳輸機(jī)制，這種機(jī)制是指在進(jìn)行國(guó)家治理下的民眾向政府有效傳導(dǎo)其需求的穩(wěn)定機(jī)制。在當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)、社交媒體如此發(fā)達(dá)的社會(huì)里，政府必須通過(guò)在網(wǎng)絡(luò)與大數(shù)據(jù)技術(shù)的支持下對(duì)民眾的需求進(jìn)行及時(shí)有效并且準(zhǔn)確的回應(yīng)，通過(guò)建立一種如官方網(wǎng)站、官方微博等信息溝通渠道來(lái)使民眾有表達(dá)自己意愿與需求的空間，進(jìn)而在社會(huì)潛在矛盾發(fā)生之前與民眾及時(shí)進(jìn)行溝通了解。

綜上所述，通過(guò)“問(wèn)責(zé)制”與“民意傳輸機(jī)制”的合理構(gòu)建，政府可以在與民眾的關(guān)系中間建立一個(gè)有效的“負(fù)責(zé)制”，進(jìn)而在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提下，有效維護(hù)社會(huì)成果的公平合理分配。

（三）國(guó)家自主性

國(guó)家治理能力的最后一個(gè)特性則是國(guó)家自主性，是指政府在國(guó)家治理過(guò)程中對(duì)國(guó)家社會(huì)發(fā)展在一定程度上的偏好，其超脫于普通大眾的民意。有一定程度上的國(guó)家自主性的政府更加傾向于追求國(guó)家社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，而與之對(duì)立的則是被治理下的普通社會(huì)大眾對(duì)短期自身群體利益的追求。

存在比較高的國(guó)家自主性的國(guó)家政府一般是一些后發(fā)的工業(yè)化國(guó)家，如德意志第二帝國(guó)時(shí)代的德國(guó)，明治維新后的日本，李光耀時(shí)代的新加坡，還有走中國(guó)特色社會(huì)主義道路的中國(guó)。而與之相反的則是如英國(guó)、美國(guó)和瑞士等帶有較低國(guó)家自主性的國(guó)家政府。前者的國(guó)家政府一般帶有對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)烈控制力與導(dǎo)向力，他們能在自己國(guó)家的工業(yè)化階段早期帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)運(yùn)行，并且為了維護(hù)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定動(dòng)用強(qiáng)有力的國(guó)家強(qiáng)制力，使國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展道路免于大眾民意的短期利益訴求的束縛。而后者的國(guó)家政府則是對(duì)民意具有高度的敏感性，為了滿(mǎn)足盲目而短期的民意訴求而有可能浪費(fèi)大量的國(guó)家資源。正如前文所述，國(guó)家自主性的存在正好契合了國(guó)家治理的第三個(gè)特性，即能動(dòng)性。只有當(dāng)國(guó)家治理具有強(qiáng)烈的能動(dòng)性，才會(huì)顯出高效率以及國(guó)家治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)維持，進(jìn)而提高有效性及完善合法性。在中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度下的民主集中制下的中國(guó)帶有強(qiáng)烈的國(guó)家自主性，于是在國(guó)家治理的過(guò)程中顯現(xiàn)出強(qiáng)烈的能動(dòng)性，能夠積極應(yīng)對(duì)如中美貿(mào)易戰(zhàn)等國(guó)內(nèi)外復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)，進(jìn)而保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和平穩(wěn)定發(fā)展，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家綜合國(guó)力的提高，以及滿(mǎn)足人民群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)的日益增長(zhǎng)的物質(zhì)利益需求。

綜上所述，國(guó)家治理能力有三個(gè)特性，即正當(dāng)性、有效性以及能動(dòng)性。正當(dāng)性是國(guó)家治理能力的基礎(chǔ)性質(zhì)，其確保一個(gè)政府的國(guó)家治理是否能從根本上為人們所信服，是維持與完善國(guó)家治理能力的根本特質(zhì)。如果想完善國(guó)家治理能力的正當(dāng)性，最有效的手段之一是通過(guò)推動(dòng)國(guó)家法治化建設(shè)，通過(guò)程序正義來(lái)為國(guó)家治理的具體運(yùn)行過(guò)程提供合理化與合法化依據(jù)。而要想更進(jìn)一步地完善正當(dāng)性，則必須通過(guò)進(jìn)一步提高有效性來(lái)支持。而國(guó)家治理能力的第二個(gè)性質(zhì)，即有效性，一方面需要通過(guò)國(guó)家治理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)來(lái)提高，另一方面必須通過(guò)建立制度化的“負(fù)責(zé)制”，即“問(wèn)責(zé)制”與“民意傳輸機(jī)制”來(lái)支撐.以期達(dá)到對(duì)民眾的意向進(jìn)行了解并及時(shí)進(jìn)行準(zhǔn)確的反饋回應(yīng)與應(yīng)對(duì)解決。但是，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度的背景下，政府并不能僅僅滿(mǎn)足于民眾的短期需求，還必須具備國(guó)家治理能力的第三個(gè)特性，即能動(dòng)性。而要想完善能動(dòng)性，必須具備一定程度上的“國(guó)家自主性”。通過(guò)一系列長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做好充足的準(zhǔn)備，進(jìn)而滿(mǎn)足人民群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)的物質(zhì)文化需求，擺脫民眾短期利益訴求的束縛?！皣?guó)家自主性”通過(guò)有效推動(dòng)能動(dòng)性的發(fā)展，促進(jìn)國(guó)家治理下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，進(jìn)而完善有效性，最終確保正當(dāng)性。

（作者單位：華東政法大學(xué)政治學(xué)研究院）

責(zé)任編輯：梁欣