深入推進高等教育“管辦評分離”改革的思考

○許青云

（平頂山學院 河南平頂山 467099）

黨的十八屆三中全會《決定》指出，深入推進“管辦評分離”，擴大省級政府統(tǒng)籌權(quán)和學校辦學自主權(quán)，完善學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。這是全面深化高等教育綜合改革，破解高等教育深層次矛盾的必然要求。隨著我國高等教育逐漸步入管辦評分離改革深水區(qū)，教育部門通過轉(zhuǎn)變政府行政職能，推動簡化放權(quán)，學校和社會相關(guān)組織應當擔負相應的職能和任務，共同構(gòu)建“政府管教育，學校辦教育，社會評教育”的高等教育發(fā)展新局面。

一、高等教育“管辦評分離”的客觀必然性

自1985年以來，國家教育體制改革不斷推進，中央和地方的權(quán)責更加明晰，有力推動了教育的大發(fā)展。但是，政府在教育中統(tǒng)得過多，管得過細依然存在，管辦評一體的問題比較突出。政府既是辦學的主體，又是管理的主體，還是評價的主體，這不僅束縛了高校的辦學活力，使高校辦學自主權(quán)缺失，而且導致了高校千校一面的同質(zhì)化問題。十八屆三中全會提出，深入推進高等教育管辦評分離，擴大高校辦學自主權(quán)，正當其時。

1、管辦評分離有利于推進國家高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化

政府對高等教育的治理離不開大學自主自覺和中介組織的獨立評價。從凱恩斯主義支配下“全能政府”包辦高等教育到新自由主義影響下“以市場為取向”的高等教育改革，再到新結(jié)構(gòu)主義潮流中高等教育有效治理的范圍和方式，無論以理性計劃見長的歐洲大陸“國家控制”模式，還是以大學自主管理為主的英美“國家監(jiān)督”模式，政府對社會和市場活動具有規(guī)范職能，政府有義務對大學施加影響，但這種管理是適度的，以促進大學健康發(fā)展，不侵害辦學自主權(quán)為限?！肮苻k評分離”是政府高等教育治理有序的基本前提，是建設高等教育治理體系的突破口，只有使有效的政府治理、規(guī)范的學校辦學、專業(yè)的社會評價相結(jié)合，三方分立、分工、互動與協(xié)調(diào)，才能實現(xiàn)理想的治理境地。

2、管辦評分離有利于真正落實大學的辦學自主權(quán)

大學要履行現(xiàn)代化社會分工體系賦予的人才培養(yǎng)、科學研究、服務社會、文化傳承創(chuàng)新四大職能，就必須遵循高等教育規(guī)律辦學，尊重大學生身心發(fā)展規(guī)律實施教學，適應社會和文化的內(nèi)在邏輯辦事，這些都要求大學擁有相應的自主權(quán)，推行管辦評分離使政府回歸宏觀管理，使社會力量積極參與，保證大學擁有相對于政府、社會和市場的獨立性，大學才能獨立開展教育與研究，并根據(jù)社會經(jīng)濟需要調(diào)整學科專業(yè)結(jié)構(gòu)，改革人才培養(yǎng)模式，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供人才支撐和智力貢獻。

3、管辦評分離有利于充分發(fā)揮社會專業(yè)組織的監(jiān)督和評價作用

發(fā)達國家高等教育評估的主體主要是社會上的第三方機構(gòu)。例如，美國實行通過來自民間的社會中介機構(gòu)“認證”（accrcditation）來評估高等教育質(zhì)量的認證模式。認證模式?jīng)]有一套評價的最低標準，對高校的辦學理念、教學、科研、服務等方面做出引導性的要求，判斷被認證高校是否具備通過認證的最基本條件。這種做法，一方面保證了高等教育質(zhì)量的底線，起到了質(zhì)量“守門人”的作用；另一方面，作為一種“目標達標”評估，它以院校根據(jù)認證標準所制定的目標為根據(jù)，確定院校是否完成預定目標和任務，并提出咨詢建議與改進意見，凸現(xiàn)了高等教育“推進器”的效能。再如，英國通過“院校審核”（institutionlaccdit）來評估高等教育的審核模式，由既獨立于政府又獨立于大學的社會中介組織——高等教育質(zhì)量保障署（QAA）對英國境內(nèi)外高等院校開展審核。通過審核評估，不直接鑒定受審院校學術(shù)水平本身，而對院校保障學術(shù)水準和質(zhì)量水平的機制有效性、真實性、可靠性以及提高自身學術(shù)水準的方法技術(shù)、維持質(zhì)量的規(guī)則程序等進行考察和評議，以此激勵高校改進質(zhì)量管理，促進英國實現(xiàn)高等教育質(zhì)量保障目標。

4、高等教育管辦評分離是革除教育行政化弊端的突破口

長期以來，高校作為政府的附屬物，教育主管部門集管辦評為一身，權(quán)力過于集中，高校在招生、規(guī)劃、專業(yè)設置、教學管理、科學研究等方面必須服從上級行政意志，大學只是政府人才培養(yǎng)大工廠的一個車間而已。在這種高校管理體制或模式下，行政管理可滲透到大學管理的每個環(huán)節(jié)，學校缺乏應有的辦學自主權(quán)，而是簡單地服從政府數(shù)量上的擴張要求。結(jié)果，畢業(yè)生就業(yè)難，結(jié)構(gòu)性失業(yè)，浪費了大量人力、物力。權(quán)力與利益往往連接在一起，在教學資源有限的情況下，為了爭取更多的財政撥款、申報學科、學位，獲取各種科研項目、獎項，通過各種檢查驗收，不少高?！芭懿垮X進”，評估造假和學術(shù)腐敗泛濫成災，嚴重損害了高校的形象。在高校內(nèi)部管理上，行政權(quán)力“一枝獨秀”，高校內(nèi)部也按照政府科層制組織管理模式，設立行政級別，自上而下對院系和部門進行指導式管理，行政權(quán)力凌駕于學術(shù)權(quán)力之上而占據(jù)主導地位，教師和學生在學校管理中主體地位缺失，沮喪無奈的情況彌漫校園，教育質(zhì)量下降。通過集中的權(quán)力壟斷導致了低效率，可見解決政府權(quán)力越位和學校失位、社會缺位問題已迫在眉睫。

二、高等教育“管辦評分離”的路徑思考

高等教育“管辦評分離”意味著政府、學校、社會在法律的框架下恪守各自的邊界，發(fā)揮各自應有的功能，展現(xiàn)不同的優(yōu)勢。實質(zhì)在于理順政府、學校和社會專業(yè)組織之間的關(guān)系，關(guān)鍵在于明確以均衡為特征的治理秩序和實現(xiàn)路徑，改變長期以來政府“管辦評”為一身的失衡局面。

1、政府

推動高等教育政府管理改革的起點和重點是進行職能調(diào)整優(yōu)化，簡政放權(quán)，落實和擴大高校辦學自主權(quán)，推進高校治理體系和自理能力現(xiàn)代化，應主要體現(xiàn)在三個方面。

（1）在工作理念上，實現(xiàn)從以管理為中心轉(zhuǎn)向以服務為中心。教育行政主管部門首先要改變長期以來所形成的“管”字當頭的思維方式和工作模式，樹立公共服務意識與理念，將為高校服務落實到政府的各項工作中去。政府對高校的服務既包括為高校提供經(jīng)費支持、國內(nèi)外教育信息、學生獎貸助等直接服務形式，還包括制定規(guī)劃、維護秩序以及營造公平競爭的外部環(huán)境等間接服務。政府與高校之間不僅有自上而下的指令性控制關(guān)系，還要有平等協(xié)商式關(guān)系。

（2）在工作方式上，實現(xiàn)由簡單化的行政管理轉(zhuǎn)向綜合運用法律、規(guī)劃、政策、公共財政、信息服務等積極引導和支持學校發(fā)展。在運用政策和運用法律上，更要善于運用法律進行管理。教育政策不等于教育法律，教育政策有時會根據(jù)領(lǐng)導者的意識而調(diào)整更改，缺乏穩(wěn)定性，一旦領(lǐng)導人更替，政策就會缺乏連貫性。因此，政府在服務高校的基礎(chǔ)上，要更加注意用法律進行管理。

（3）在職能調(diào)整優(yōu)化上，由政府集管辦評為一身轉(zhuǎn)向恪守各自邊界。政府要有效放權(quán)，擴大高校辦學自主權(quán)，激發(fā)辦學活力，要擴大招生、專業(yè)設置、干部人事任免、人才招聘，教師職稱晉升等自主權(quán)，簡化基建審批環(huán)節(jié)，完善科研經(jīng)費管理辦法和政府采購制度，適時調(diào)整學費標準，加大對學校的公共財政投入?？偟脑瓌t是，凡是有利于落實和擴大高校自主權(quán)決策管理的，能下放堅決下放，能交給社會的交給社會，能由學校自主決策管理的交給學校。能減得堅決減，能取消的堅決取消。政府必須下決心克服立項過多，審批過多的弊端，減少行政審批，減少檢查評估，減少微觀管理、直接管理，給高校創(chuàng)造更大空間，提供更多方便，最大限度地減少不必要的干預干擾，讓政府真正成為責任政府、法治政府、服務政府。

2、學校

健全高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升高校治理能力。黨的十八屆三中全會《決定》提出，完善學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。學校是辦學主體，教育質(zhì)量高不高，能否培養(yǎng)高素質(zhì)人才關(guān)鍵在學校。作為政府放權(quán)的主要對象，高校要真正享有獨立事業(yè)法人組織的各項應有權(quán)利。改革開放以來，我國高等學校辦學自主權(quán)逐步擴大，已經(jīng)基本走出了原有的計劃經(jīng)濟體制的傳統(tǒng)管理模式，但仍有很多問題需要改革，已經(jīng)進行的改革也還有待于深化。而進一步擴大辦學自主權(quán)，提高內(nèi)部治理能力是改革的基本方向。

高校作為國家、社會大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，在“外接內(nèi)治”過程中必須處理好多方面的關(guān)系，學校不能“一管就死，一放就亂”。在獲得更多的辦學自主權(quán)之后，學校如何才能用好這些自主權(quán)，承擔哪些相應責任，備受社會注目。《高等教育法》第十一條規(guī)定：高等學校應該面向社會，依法自主辦學，實施民主管理。這三個方面是一個整體，指明了高校行使自主權(quán)的基本內(nèi)容。自主權(quán)不是自說自話，想怎么做就怎么做，正確行使自主權(quán)，正如袁貴仁部長在講話中的要求那樣，必須做好“面向”、“依法”、“民主”三個方面的文章。高校要面向社會定位，面向社會設置專業(yè)，面向社會進行教學改革，要善于利用市場和非市場的機制吸納各種社會資源，還要接受社會的監(jiān)督。所謂“依法”就是要依據(jù)教育法、高等教育法、學位條例等有關(guān)法律法規(guī)正確處理學校事務。所謂“民主”就是要依靠師生員工，發(fā)揮黨的基層組織、教代會、民主黨派、學術(shù)委員會等各方面的積極性，把一切積極因素調(diào)動起來，這種民主也包括學校向院系放權(quán)，發(fā)揮基層積極性。

高校是科技第一生產(chǎn)力和人才第一資源的重要結(jié)合點，要擔負起自己的歷史使命，必須在招生、學科專業(yè)設置、學位授予、科學研究等方面充分用好辦學自主權(quán)，而這其中關(guān)鍵就是完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推進大學現(xiàn)代制度建設。因此，高校要堅持黨委領(lǐng)導，校長負責，教授治學，民主管理，依法治校，制定好大學章程，建立和完善根本制度，基本制度和具體制度相互銜接、相互支撐的現(xiàn)代大學制度體系，使依法治校成為常態(tài)。要構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的行政權(quán)力運行體系，按照國家法律法規(guī)和客觀政策，自主確立內(nèi)部收入分配，自主管理和使用人才、經(jīng)費等資源，自主制定學校發(fā)展規(guī)劃并組織實施，自主設置教學科研行政管理機構(gòu)。通過教授委員會、學術(shù)委員會等學術(shù)機構(gòu)科學運用學術(shù)權(quán)力，自主開展教學活動、科學研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務，全面提升辦學水平和社會服務能力。

3、社會

評價質(zhì)量，檢驗成果，保障公信力。黨的十八屆三中全會《決定》指出，強化國家督導，委托社會組織開展教育評估監(jiān)測。促進高等教育的“管辦評分離”要按照政事分開的原則，將評的任務主要交給社會組織來完成，建立起“政府管、學校辦、社會評”的三方協(xié)同格局。目前，高校辦學質(zhì)量的評價大多由政府部門主導，雖然經(jīng)過不斷改進，發(fā)揮了重要作用，但其客觀性、真實性、科學性常常受到質(zhì)疑。一些由民間機構(gòu)組織的評價，內(nèi)容不全面，數(shù)據(jù)來源不可靠，又缺乏足夠的權(quán)威和公信力。在國外，評價高校大多借助第三方，以政府購買服務的方式進行。我們可以借鑒這一做法，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、基金會等社會組織參與教育公共治理的積極性，積極培育專業(yè)化的教育評估監(jiān)測社會組織，鼓勵專門機構(gòu)和社會中介機構(gòu)評估監(jiān)測高校辦學質(zhì)量，適時將委托社會組織開展高等教育質(zhì)量評估監(jiān)測納入政府購買服務程序之中，作為完善評估監(jiān)測制度體系的重要運作方式。

目前，隨著高等教育大眾化的實現(xiàn)，高校發(fā)展多樣化，社會需求多樣化，質(zhì)量的標準也應多樣化。因而，高等教育評價也應是多樣的，是多元主體參與的。其中主要包括必要的政府評估、社會評估和學校自我評估。管辦評分離應該是分工、互動、協(xié)同，任何事物都是相互聯(lián)系的，管辦評也無法完全分裂。管理、辦學、評價分離是高等教育改革的目標，正如習近平總書記所指出的，改革的軍令狀已經(jīng)下達，集合號已經(jīng)吹響。政府、學校、社會都要動起來，各負其責、各司其職、各歸其位，使我們整個高等教育更加科學、健康、可持續(xù)發(fā)展。

[1]中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16.

[2]周海濤：世界高等教育評估發(fā)展背景、模式和趨勢[J].教育研究，2008（10）.

[3]中國特色現(xiàn)代大學制度文件輯要：中華人民共和國高等教育法[M].北京：教育科學出版社，2013.

[4]習近平在考察山東時講話[N].解放日報，2013-11-29.