公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)探索

許俊松

(安徽省圖書(shū)館，合肥 230001

公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)探索

許俊松

(安徽省圖書(shū)館，合肥 230001

文章從法人治理結(jié)構(gòu)的機(jī)制展開(kāi)論述,闡述了當(dāng)前我國(guó)公共圖書(shū)館推行法人治理結(jié)構(gòu)的情況，在此基礎(chǔ)上指出推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)所面臨的問(wèn)題，并對(duì)推進(jìn)公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)的途徑進(jìn)行了探索研究。

公共圖書(shū)館；法人治理結(jié)構(gòu)；圖書(shū)館理事會(huì)

1 公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)概述

公共圖書(shū)館推行法人治理結(jié)構(gòu)，是以實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的宗旨為目標(biāo)，構(gòu)建由利益相關(guān)方共同參與治理的運(yùn)行管理模式，實(shí)現(xiàn)決策、管理、監(jiān)督和保障的科學(xué)化、民主化、制度化和規(guī)范化，從而提高服務(wù)效能。在對(duì)圖書(shū)館的管理進(jìn)行改革探索的當(dāng)今，國(guó)內(nèi)已有一些圖書(shū)館開(kāi)始嘗試以理事會(huì)的模式運(yùn)行。由此，公共圖書(shū)館建立以理事會(huì)制度為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，已經(jīng)由一個(gè)理論問(wèn)題變成了實(shí)踐問(wèn)題。

公共圖書(shū)館實(shí)行法人治理，建立理事會(huì)制度在我國(guó)還是新鮮事物，更是一種創(chuàng)新。公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)是要實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與管理權(quán)分離，由決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層三者組成的一種組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制[1]。決策層是承擔(dān)決策及監(jiān)督職能的組織形式，通常是以理事會(huì)形式出現(xiàn)，這種形式體現(xiàn)了共同治理的原則，一般由單位的舉辦部門(mén)、政府相關(guān)部門(mén)、文化事業(yè)單位代表、服務(wù)對(duì)象代表和其他有關(guān)方面的代表組成。決策層的主要職能是圍繞單位中心目標(biāo)，確定單位的發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展綱領(lǐng)和實(shí)施方案，負(fù)責(zé)宏觀控制和決策。執(zhí)行層是理事會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，一般是由公共圖書(shū)館的行政負(fù)責(zé)人以及主要部門(mén)的管理人員組成，執(zhí)行層獨(dú)立自主地行使其管理權(quán)，確保各個(gè)部門(mén)的業(yè)務(wù)按照決策層的指導(dǎo)方向正常高效運(yùn)轉(zhuǎn)，執(zhí)行層要將決策層所制定的方針、政策貫徹到各個(gè)部門(mén)的具體工作中去，并對(duì)決策層負(fù)責(zé)。監(jiān)督層作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)務(wù)、理事和執(zhí)行層履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督。

一個(gè)好的內(nèi)部機(jī)制能把決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能分離開(kāi)來(lái)，形成增效的分權(quán)制衡，并設(shè)立不同的機(jī)構(gòu)來(lái)行使這些職能。公共圖書(shū)館建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能分離的治理結(jié)構(gòu)，正是適應(yīng)這種管理需要而建立的。其中的決策層行使管理職責(zé)，即為圖書(shū)館管理主體，采用理事會(huì)制度，也就是說(shuō)，由圖書(shū)館理事會(huì)來(lái)行使圖書(shū)館管理主體的職責(zé)；執(zhí)行層由館長(zhǎng)及其副職構(gòu)成，館長(zhǎng)作為理事會(huì)選舉任命的行政負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會(huì)的決策；監(jiān)督層負(fù)責(zé)監(jiān)督理事會(huì)決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)權(quán)力行使是否合法、合理。當(dāng)然，真正意義上的法人治理，絕非簡(jiǎn)單地在形式上成立理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，也不是單純地在現(xiàn)有組織架構(gòu)中衍生出一層決策層。

現(xiàn)階段，我國(guó)不同地區(qū)公共圖書(shū)館實(shí)行的法人治理結(jié)構(gòu)雖然在形式上大體相同，但是每個(gè)館基于本身的差異，在決策層職責(zé)的定位上還是有所差異。目前，在我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始嘗試實(shí)行法人治理的圖書(shū)館中，比較有代表性的主要有廣州圖書(shū)館、無(wú)錫市圖書(shū)館、深圳圖書(shū)館等。廣州圖書(shū)館于2012年開(kāi)始探索實(shí)施法人治理結(jié)構(gòu)，推行以集體決策和集體監(jiān)督為出發(fā)點(diǎn)的決策監(jiān)督型理事會(huì)制度，當(dāng)年4月，開(kāi)始理事會(huì)籌建及《廣州圖書(shū)館章程(草案)》的起草工作，7月31日，廣州圖書(shū)館理事會(huì)成立大會(huì)暨第一次會(huì)議召開(kāi)，討論并審議通過(guò)了《廣州圖書(shū)館章程》，9月，該章程經(jīng)廣州市事業(yè)單位登記管理局核準(zhǔn)生效。廣州圖書(shū)館理事會(huì)被定位為廣州圖書(shū)館的決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由15名理事組成，其中包括政府代表、社會(huì)代表及圖書(shū)館代表，每屆任期4年。理事會(huì)會(huì)議每年定期召開(kāi)兩次，分別在第一季度和第三季度舉行。深圳圖書(shū)館則將理事會(huì)的功能更加深度化定義，將其定位為深圳圖書(shū)館的議事和決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)確定深圳圖書(shū)館的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，行使重大事項(xiàng)議事權(quán)和決策權(quán)。

2 公共圖書(shū)館推行法人治理結(jié)構(gòu)面臨的問(wèn)題

2.1 法律依據(jù)有待完善

“法人治理”這一概念用于公共圖書(shū)館的管理時(shí)間尚短，許多公共圖書(shū)館都做出了不同程度的探索，然而在法律依據(jù)上，仍然有所欠缺。至今為止尚沒(méi)有一部完整的具有法律效力的公共圖書(shū)館法可以作為依據(jù)，這就會(huì)帶來(lái)一系列的問(wèn)題，致使公共圖書(shū)館在實(shí)行法人治理的過(guò)程中，無(wú)法完全按照法律程序運(yùn)行，而只能按照行政意志進(jìn)行管理。因此，法律依據(jù)不完善會(huì)在某種程度上阻礙公共圖書(shū)館探索實(shí)行法人治理的腳步。

2.2 主管部門(mén)權(quán)責(zé)區(qū)分有待明晰

公共圖書(shū)館管理主體的職責(zé)是負(fù)責(zé)圖書(shū)館運(yùn)行和發(fā)展的決策事務(wù)。在以政府為公共圖書(shū)館的建設(shè)主體時(shí)，管理主體介于建設(shè)主體與執(zhí)行主體之間。我國(guó)的公共圖書(shū)館管理體制，政府承擔(dān)了建設(shè)主體與管理主體兩種職責(zé)，公共圖書(shū)館的運(yùn)行和發(fā)展事務(wù)均由政府來(lái)掌控，形成了管辦不分的管理體制。因此，在我國(guó)現(xiàn)行的公共圖書(shū)館治理主體結(jié)構(gòu)中，并沒(méi)有獨(dú)立意義上的管理主體[2]。實(shí)行公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)就是要建立具有獨(dú)立意義的管理主體，即理事會(huì)。這就需要明確公共圖書(shū)館的建設(shè)單位文化主管部門(mén)與公共圖書(shū)館理事會(huì)之間的關(guān)系，理清公共圖書(shū)館的管理權(quán)責(zé)。

2.3 管理體制有待改變

當(dāng)前，我國(guó)公共圖書(shū)館被定位成“由國(guó)家或地方政府管理、資助和支持的免費(fèi)為社會(huì)提供公共服務(wù)的圖書(shū)館”[3]。公共圖書(shū)館的定位造成公共圖書(shū)館過(guò)分依賴(lài)政府管理，也不需要面對(duì)激烈競(jìng)爭(zhēng)，從而使得公共圖書(shū)館缺乏主動(dòng)創(chuàng)新意識(shí)，不能主動(dòng)地以讀者需求為中心而積極創(chuàng)新，致使公民權(quán)利與政府權(quán)力倒置，這就讓公共圖書(shū)館的功能定位越來(lái)越模糊泛化。因此，為了充分激活公共圖書(shū)館的活力，為社會(huì)提供更多更優(yōu)質(zhì)的文化服務(wù)，需要建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共圖書(shū)館管理體制。在建立公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，可以構(gòu)建全國(guó)性的圖書(shū)館協(xié)會(huì)或是圖書(shū)館委員會(huì)代理政府舉辦單位對(duì)公共圖書(shū)館實(shí)行統(tǒng)一的管理與協(xié)調(diào)，從而構(gòu)建全國(guó)公共圖書(shū)館治理的決策、執(zhí)行與監(jiān)督的分權(quán)制衡模式。

2.4 反饋及監(jiān)督機(jī)制有待加強(qiáng)

目前，大部分公共圖書(shū)館的各項(xiàng)反饋行為僅僅是依靠圖書(shū)館內(nèi)部間的溝通協(xié)調(diào)，存在滯后及不規(guī)范等問(wèn)題，整體并未形成一個(gè)有效的反饋機(jī)制。與此同時(shí)，公共圖書(shū)館長(zhǎng)期以來(lái)缺乏一個(gè)有效的監(jiān)督約束機(jī)制，對(duì)館長(zhǎng)及工作人員的監(jiān)督基本是依靠上級(jí)主管單位及政府相關(guān)部門(mén)[4]，或是僅僅依靠?jī)?nèi)部的管理?xiàng)l例及規(guī)章制度對(duì)其約束，這些顯然都是有待進(jìn)一步健全的。監(jiān)督與反饋機(jī)制的不健全，就會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面影響，例如工作效率不高、處理問(wèn)題不及時(shí)等。這就需要進(jìn)一步引進(jìn)外部監(jiān)督機(jī)制，保證社會(huì)公眾對(duì)公共圖書(shū)館發(fā)展的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3 推進(jìn)公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)建立的途徑

3.1 完善政策法律，推進(jìn)制度變革

由于歷史和國(guó)情的緣故，在我國(guó)實(shí)施公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)，需要一整套的政策法律給予規(guī)范和保障。這就需要在推進(jìn)公共圖書(shū)館管理體制和人事制度等方面改革時(shí)，做到政策與立法先行，對(duì)公共圖書(shū)館推行法人治理結(jié)構(gòu)作出相關(guān)的配套規(guī)定，尤其是在擬制中的《公共圖書(shū)館法》更有必要對(duì)公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)作出法律規(guī)定，以指導(dǎo)和規(guī)范公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)，做到有法可依，有章可循[5]。

3.2 完善理事會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)管辦分離

公共圖書(shū)館理事會(huì)制度的建立，表明圖書(shū)館的所有者和管理者分離，意味著圖書(shū)館管理向著專(zhuān)業(yè)化和去行政化更進(jìn)了一步。理事會(huì)是決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)圖書(shū)館的發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)決算等決策事項(xiàng)，按照有關(guān)規(guī)定履行人事管理方面的職責(zé)，并監(jiān)督本單位的運(yùn)行[6]。圖書(shū)館理事會(huì)承擔(dān)的具體職責(zé)，包括制定圖書(shū)館總體發(fā)展規(guī)劃和政策，審批圖書(shū)館年度工作計(jì)劃和財(cái)務(wù)預(yù)算方案，審議圖書(shū)館年度報(bào)告和財(cái)政收支狀況，監(jiān)督圖書(shū)館公共資金使用情況，規(guī)范圖書(shū)館績(jī)效考核指標(biāo)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等等。因此，要根據(jù)公共圖書(shū)館的規(guī)模、職責(zé)任務(wù)和服務(wù)對(duì)象等方面特點(diǎn)，兼顧代表性和效率，合理確定理事會(huì)的構(gòu)成和規(guī)模[7]。在此基礎(chǔ)上理清與政府舉辦部門(mén)的關(guān)系，履行好決策和監(jiān)督的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)管辦分離，自主運(yùn)行。

3.3 健全內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，激發(fā)自身活力

圖書(shū)館理事會(huì)是民主決策機(jī)構(gòu)，它的一切活動(dòng)都要體現(xiàn)民主、公開(kāi)、效能、責(zé)任等特點(diǎn)，為了保證體現(xiàn)這些特點(diǎn)，必須制定健全的制度規(guī)范。理事會(huì)的各項(xiàng)制度名稱(chēng)及其主要內(nèi)容，一般要在理事會(huì)章程中做出原則性規(guī)定。理事會(huì)本身作為民主議事和決策機(jī)構(gòu)，必須遵循民主決策和科學(xué)決策原則，尤其是在會(huì)議制度上必須遵循平等協(xié)商、自由發(fā)言和程序民主原則。例如，召開(kāi)理事會(huì)，一般要求參加會(huì)議的法定人數(shù)需占理事所有成員半數(shù)以上，在對(duì)重大事項(xiàng)表決時(shí)，須經(jīng)出席的全體理事過(guò)半數(shù)同意才能生效。為使理事成員有效履行職責(zé)，會(huì)前需向理事提供合適而又動(dòng)態(tài)更新的信息，并于會(huì)議召開(kāi)前將會(huì)議議程的相關(guān)材料發(fā)送給理事，以便做好會(huì)議準(zhǔn)備。

同時(shí)，政府有關(guān)部門(mén)和社會(huì)公眾對(duì)公共圖書(shū)館的監(jiān)督管理，也是公共圖書(shū)館按行為規(guī)則和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供公益服務(wù)的重要保證。因此，建立公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)，需要同步建立有效的外部監(jiān)管機(jī)制和公共圖書(shū)館年度報(bào)告制度，加強(qiáng)對(duì)公共圖書(shū)館履行章程情況的監(jiān)管，建立公共圖書(shū)館信息公開(kāi)制度，強(qiáng)化社會(huì)對(duì)公共圖書(shū)館的監(jiān)督[8]。

3.4 提高治理認(rèn)識(shí)，形成多方參與機(jī)制

中國(guó)的治理文化還只是剛剛起步，多方參與、多元共治的社會(huì)文化尚未形成。治理文化的缺失反映在公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)上就是理事會(huì)制度在我國(guó)作為西方舶來(lái)品還是顯得水土不服。理事作為不拿薪水的社會(huì)公益職位，其社會(huì)價(jià)值沒(méi)有得到廣泛宣揚(yáng)，理事的社會(huì)榮譽(yù)機(jī)制不健全。因此，在構(gòu)建公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)過(guò)程中，需要向社會(huì)廣泛宣傳，設(shè)立國(guó)家榮譽(yù)制度，讓社會(huì)公眾了解社會(huì)事務(wù)治理，提高積極參與社會(huì)治理的愿望。弘揚(yáng)社會(huì)公眾參與社會(huì)治理和公共服務(wù)的意識(shí)，這樣才能形成多方參與的公共圖書(shū)館治理機(jī)制。

4 結(jié)語(yǔ)

公共圖書(shū)館法人治理既是一個(gè)創(chuàng)新又是一個(gè)挑戰(zhàn)，建立并完善公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)能夠有效地助推文化體制及機(jī)制的轉(zhuǎn)變。對(duì)于公共圖書(shū)館來(lái)說(shuō)，這一探索是行政管理漸漸轉(zhuǎn)向法人治理的過(guò)程。通過(guò)這一探索，促進(jìn)公共圖書(shū)館的發(fā)展向著自主化、多元化、深度化及廣度化發(fā)展，公共文化服務(wù)整體水平也會(huì)得以提升。

[1] 曾友和.試論公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建[J].紅河學(xué)院學(xué)報(bào),2011,(3):94-97.

[2] 阮勝利.我國(guó)公共圖書(shū)館治理結(jié)構(gòu)特征及弊端分析[J].國(guó)家圖書(shū)館學(xué)刊,2010,(4):9-14.

[3] 王新衛(wèi).公共圖書(shū)館精神與高校圖書(shū)館對(duì)社會(huì)開(kāi)放的現(xiàn)實(shí)意義[J].西安文理學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2011,(5):103-105.

[4] 祝淑君.試論公共圖書(shū)館法人治理機(jī)制的優(yōu)化[J].新世紀(jì)圖書(shū)館,2012,(12):71-74.

[5] 蔣永福等.在我國(guó)實(shí)行公共圖書(shū)館理事會(huì)制度的理論思考[J].山東圖書(shū)館學(xué)刊,2010,(6):23-27.

[6] 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知(國(guó)辦發(fā)〔2011〕37號(hào))[EB/OL].http://www.cnki.com.cn/Article/CJFDTotal-LNRB201117007.htm.2012-08-18.

[7] 祁述裕.建立完善文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)[N].人民日?qǐng)?bào),2013-12-6(24).

[8] 張 正.公共圖書(shū)館媒體推廣研究——以上海圖書(shū)館和深圳圖書(shū)館為例[D].廣州：中山大學(xué)，2010.

(責(zé)任編輯：傅 正)

An analysis of the structure of corporate governance in public libraries

XU Jun-song

(Anhui Provincial Library, Hefei 230001, China)

Starting from the mechanism of the structure of corporate governance, the article expounds the present situation of the promotion of the structure of corporate governance in public libraries in China and makes a preliminary study of difficulties faced by the public libraries. Some effective channels to the promotion of the structure of corporate governance in public libraries are also presented in the article.

public library; the structure of corporate governance; library board

G250

A

1006-1525(2014)06-0037-03

許俊松，男，研究館員，副館長(zhǎng)。

2014-06-09