新制度經(jīng)濟學視角下的城市交通擁堵問題※——以北京市為例

○ 陳 冰

一、北京市交通擁堵現(xiàn)狀

伴隨著北京經(jīng)濟的迅速發(fā)展，北京不可避免地面臨著傳統(tǒng)國際化大都市的通病——交通擁堵。盡管北京市政府每年都從財政上向公共交通傾斜，并加快城市道路規(guī)劃建設(shè)，一定程度上緩解了城市交通擁堵的狀況，但與車輛增長的超高速度相比，交通狀況仍然不容樂觀。自2009年9月起，北京機動車周增長量便已達到9000輛。隨后在2010年11月下旬，機動車周增近20000輛，創(chuàng)下歷史新高[1]。盡管北京市政府隨即采取了“一證一車”和搖號購買的限制政策，但仍然無法阻擋居民對于私家車輛的需求，購車者積極參與搖號，最近一期的搖號更是創(chuàng)下了中簽比76.9:1的驚人數(shù)據(jù)。面對龐大的消費群體，北京機動車保有量于2012年2月份突破500萬輛，如果繼續(xù)保持目前的增速，最遲將于2017年突破600萬輛。

面對如此龐大的機動車數(shù)量，北京市政府加快城市道路與公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以期達到緩解交通擁堵的目標。僅2010年一年就新增道路近400公里，同時加速交通軌道建設(shè)并開通了5條地鐵新線路，預計2015年將建成長達700公里的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。

盡管交通建設(shè)成果斐然，但正如交通經(jīng)濟學中著名的“當斯定律”所描述的那樣：“新建的道路設(shè)施會誘發(fā)新的交通量，而交通需求總是傾向于超過交通供給。”新增的道路并沒有從根本上緩解北京的交通擁堵問題。根據(jù)北京市26條公路流量監(jiān)測顯示，2011年日均車流量為130.5萬輛，比2010年同期增加了8.6萬輛，增幅為7.1%。與2010年相比，2011年交通擁堵指數(shù)下降二成，由中度擁堵下降為輕度擁堵，擁堵持續(xù)時間減少了1小時15分鐘，但平均每個工作日擁堵持續(xù)時間（包括嚴重擁堵和中度擁堵）依然有70分鐘。

交通擁堵所造成的不僅僅只是時間的浪費，還有環(huán)境污染，燃油浪費等諸多問題，而綜合這些問題所造成的經(jīng)濟損失是巨大的。有文章稱北京市2008年交通擁堵導致不可忽視的社會外部性損失高達 250億元，其中時間延誤損失約239．2億元，油耗增加損失約為16億元，兩項總和約占北京市2008年GDP的 2．5%[2]。

二、城市交通擁堵的理論分析

（一）道路的公共屬性

一般而言，城市的公共道路均為免費形式，一方面是因為城市經(jīng)濟發(fā)展、社會生活的需求，另一方面也是因為在城市的普通道路上收費所需要的技術(shù)手段太過繁瑣（我們不可能在城市中設(shè)置諸多的收費站）。北京也不例外，在北京的所有公共道路中，排除掉6環(huán)和幾條通往外地的高速或機場高速外，均為免費形式。并且根據(jù)過往5環(huán)從收費至免費的政策變化上看，可以預見未來6環(huán)也將停止收費。北京的大部分的道路均為開放式的，可以免費自由的行駛，因此北京的道路不具備排他性。

雖然道路可以自由的行駛，無人進行限制，但這并不意味著在道路上不存在著競爭。每一條道路都有一個相對的可承載量，在達到這一可承載量之前可以自由的通行，但當超過這一指標之后則會發(fā)生交通擁堵。對于每一個行車者而言，當擁堵發(fā)生之前使用道路的成本極低，在估算范圍內(nèi)可以近似忽略為零。但當交通擁堵發(fā)生之后，其成本便會迅速的提高，其所耗費的時間及擁堵所導致的燃油浪費等均為其成本，并且每增加一輛車，擁堵情況也會加深，進而這種成本還會隨之有所上升。這種情況在北京是經(jīng)常發(fā)生的，當不處于上下班的高峰期時，大部分道路均為暢通狀態(tài)，行車者可以任意地行駛，不存在使用成本上升問題。但若是上下班的高峰期，則大部分交通樞紐均會發(fā)生擁堵現(xiàn)象，每一個行車者均被迫滯留在道路上。在這種情況下，北京的道路明顯具有競爭性。

（二）道路的供給問題

交通道路的使用前提是必須有提供者來建造道路，道路的供給問題主要是由道路不具有排他性這一特點所導致的。排他性的存在可以保證供給者（消費者）可以完全獨占自己的產(chǎn)品，若是將這一特性遷移到道路上，則可以理解為該條道路僅為其出資者修建，只有出資者和那些經(jīng)過其同意的使用者才可以使用，其他人無權(quán)使用。當這種情況應用于城市道路時，會因為實際因素產(chǎn)生偏差。首先，完全意義上的排他毫無疑問是不太現(xiàn)實的。其次，如果采取開放但收費的模式來進行選擇性排他，則以目前的管理水平所要達成這項任務所需要的成本太高，仍舊不具有可行性。況且人們往往傾向于采取“搭便車”等方式來逃避收費，免費使用公路。這樣就會造成無人付費的情況，反向刺激追求利益的道路供給者，最終導致無人供給，無路可用。為解決城市道路的供給問題，目前主要采用兩種辦法。

1.政府控制道路供給方案

最早提出公用地悲劇的加勒特·哈?。?978）曾這樣說過：“在一個雜亂的世界上，如果想要避免毀滅，人們就必須對外在于他們個人心靈的強制力，用霍布斯的話來說就是‘利維坦’，表示臣服?！边@段話中的“利維坦”實際上指的便是政府，而哈丁認為解決公用地悲劇的方法便是由政府進行統(tǒng)一的管理。通過政府制定相關(guān)的嚴格的條例或法律來規(guī)范每一個公用地使用者的行為，使其強制性地達到最優(yōu)的效率均衡。如果將交通道路視為公用地，則政府就需要負責交通道路的規(guī)劃、建設(shè)以及維護，采取政府著手道路建設(shè)的方案就可以有效地避免因無法獲得回報而導致無人供給道路的問題。

其實世界上絕大多數(shù)的道路建設(shè)均采用的是這種方案。或通過稅收或通過融資以積蓄資金，再由政府將道路修建，修建完成后供給公民使用，并由政府進行后期的管理與維護。這種方法幾乎從政府誕生之初便一直延續(xù)下來，數(shù)千年來未曾有根本性的改變，而事實也證明了由政府供給的道路的確能夠順利地滿足大部分使用者的需求。

北京的道路建設(shè)主要由北京市路政局道路建設(shè)工程項目管理中心負責，經(jīng)過規(guī)劃與設(shè)計方案的審核，然后交由相關(guān)的市政工程公司負責建設(shè)。在一般的情況下，整個周期不會超過2年。而這種公司大部分是集體性質(zhì)的企業(yè)，屬于公有制企業(yè)的一種。可以說北京的道路建設(shè)完全就是這一模式的實踐，但仍舊出現(xiàn)了嚴重的道路擁堵，在排除道路使用者的原因后，還有一個巨大的問題存在。

這種由政府集中控制所實現(xiàn)的最優(yōu)均衡，是建立在信息準確、監(jiān)督力強、后期管理沒有漏洞等諸多假設(shè)之上的。沒有準確的信息，政府將無法做出正確合理的規(guī)劃措施，甚至偏離最優(yōu)效率結(jié)果，造成更為糟糕的使用環(huán)境，反而會惡化公用地悲劇。以北京道路為例，北京的交通道路實際上是“網(wǎng)格—環(huán)線”復合模式，北京中心城區(qū)（東西城）主要以小巷、胡同等窄小的道路為主，而中心城區(qū)實際上又是經(jīng)濟政治中心，車流量極大，僅僅2車道的道路根本無法滿足使用要求，因此北京歷次堵車記錄均是在中心城區(qū)創(chuàng)下的。而北京的“環(huán)路”也存在著不少問題，環(huán)與環(huán)之間缺乏連接的問題已經(jīng)提出了多年，并且隨著北京車輛的快速增長，曾經(jīng)滿足需求的環(huán)路已經(jīng)無法在車速和承載量上交出一份令人滿意的答卷，諸多的環(huán)路進出口設(shè)置不合理所造成的擁堵令人不厭其煩。種種由道路設(shè)置所造成的交通擁堵問題，究其原因在于政府對于北京市道路建設(shè)的規(guī)劃沒有找準方向，沒有考慮到未來車輛快速增長的情況，對于中心城區(qū)的道路沒有擴建并翻新等問題。

2.產(chǎn)權(quán)私有化道路供給方案

傳統(tǒng)物品理論所認為的方案——政府介入公共物品進行管理，并沒有在實踐中真正解決公共物品低效率的問題，因此新制度經(jīng)濟學的產(chǎn)權(quán)理論成了為解決公共物品問題的另一個選擇。新制度經(jīng)濟學的產(chǎn)權(quán)理論可以分成兩部分，一部分為公共產(chǎn)權(quán)，另一部分則為私有產(chǎn)權(quán)。在新制度經(jīng)濟學家看來，公共物品所導致的諸多問題均是在產(chǎn)權(quán)未能很好得到界定的情況下產(chǎn)生的，如果產(chǎn)權(quán)界定清晰，則這些問題都可已得到解決。產(chǎn)權(quán)私有化的核心便是使公共資源的產(chǎn)權(quán)明晰化，使其不再“公共”，每一個使用者均享有自己應得的一部分資源。這樣每一個使用者均需要維護自己應得的利益，防止他人的濫用，為此展開較為公平的博弈，并最終形成一種相互平衡的較為有效率的結(jié)果，避免公用地悲劇。

私有產(chǎn)權(quán)方案在應用于牧場、林地等公共資源上取得了顯著的效果，公共資源在市場及各方的博弈下得到了充分的保護及最大化的利用。根據(jù)科斯的第二定理，在現(xiàn)實生活中這種交易成本不為零的情況下，合理的制度選擇就可以減少交易成本，實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。如果將這種方案應用于公共道路問題是否一樣可行呢？

從某種程度上可以認為私有產(chǎn)權(quán)化道路方案是可行的。我們可以將私有權(quán)中的使用權(quán)和收益權(quán)劃歸為私人所有，即由私人負責道路供給。出于對于利益的追求，我們可以假定該提供者會明智地采取最優(yōu)的方法來修建道路，不會存在浪費或不足的現(xiàn)象。并且從保護自己財產(chǎn)的角度出發(fā)，會通過各種方式避免太多車輛同時行駛，保持合適的車流量，這樣就阻止了交通擁堵的形成，避免了公共道路使用的悲劇。

要以私有化產(chǎn)權(quán)方案作為道路的供給方案，目前仍有不少問題需要克服。最大的問題在于目前的收費管理模式仍以關(guān)卡式收費為主，但當關(guān)卡設(shè)置于城市道路時，會造成新的擁堵原因，因此目前私有化道路方案主要應用于高速公路。就世界范圍而言，英國與法國均有私有化的高速公路，并且隨著歐債危機的深化，政府無法負擔交通道路的建設(shè)及養(yǎng)護，這種私有化的腳步只會越來越快。在中國，根據(jù)《中華人民共和國公路法》，是允許私人及公司在獲得政府批準的情況下修建公路并依法收費的，目前已有19家高速公路上市公司在中國運營，主要分布于東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。

公路公司是產(chǎn)權(quán)私有化的典型代表，它一方面繼承了新制度經(jīng)濟學中產(chǎn)權(quán)理論的優(yōu)點，將公共道路劃歸公司所有，進行私有化管理和公司化經(jīng)營，理論上可以解決公共道路的擁堵困境。另一方面公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心，符合市場經(jīng)濟條件下的競爭環(huán)境，通過互相競爭博弈，能夠更好地建設(shè)與管理道路。因此這種道路公司私有化的方案是目前理論所能涉及到的最佳方案。

盡管這種方案的優(yōu)點不少，但我國目前尚不具備普遍實行的條件，甚至是已經(jīng)建立的高速公路公司也存在著不少問題。首先，這些高速公路公司幾乎均有地方政府牽頭成立，本質(zhì)上依舊是國企，也就是說仍舊是國家政府在管理道路，與第一種模式?jīng)]有太大的分別。其次，從這些公司報表來看，投入大、收益周期長的問題已經(jīng)顯現(xiàn)，公司無法有效地吸引社會投資，有許多的公司依靠地方政府的撥款來彌補資金不足的問題，其發(fā)展前景不容樂觀。最后，目前高速公路的管理水平普遍不高，再加上收費方式落后，在收費站前發(fā)生擁堵并不是什么罕見的事。

三、現(xiàn)有城市交通治堵政策的分析

（一）道路管制措施

道路管制措施是指政府通過出臺相關(guān)政策，限制機動車出行人數(shù)以減少交通道路使用量，進而緩解交通擁堵的一種措施。這種措施實質(zhì)上是延續(xù)了將交通道路視為公共物品，并由政府進行強制管理的“利維坦”策略——由政府調(diào)控車流，分配公共道路這一公共物品，直接干預道路使用者的使用方式與其行為。實際上對于這種策略的應用可以說是相當廣泛的，我們也并不陌生，北京目前的兩大交通政策“搖號”和“限行”均是這種政策的典型實例。

北京的限行政策最早源于2008年北京奧運會的需要。早在2008年北京的機動車保有量便已經(jīng)達到近350萬輛，如果再加上奧運期間外地車輛的進入，勢必會造成嚴重的交通擁堵問題，為避免造成嚴重的交通擁堵，北京市政府在2008年7月20日開始試行“單雙號”限行政策，在首日便減少車流量達50%，隨后在奧運期間平均減少30%左右的車流量，實際控制車輛100-120萬輛，交通擁堵問題一時間得以緩解。

在奧運會得以順利閉幕后，北京市政府就是否延續(xù)限行政策予以討論，結(jié)果在北京市民的理解與支持下，轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦墓ぷ魅彰刻煜拗苾蓚€尾號牌照的車輛駛?cè)?環(huán)以內(nèi)的限行政策。從數(shù)據(jù)上顯示，2009年交通指數(shù)（北京獨創(chuàng)的用于顯示交通擁堵狀況的指數(shù)，范圍0-10，數(shù)據(jù)越高表示越擁堵）為7.14，2010年這一數(shù)據(jù)為5.37，2011年更是降為4.37.年降幅均超過15%，可見取得了相當可喜的成果。

但是令人困惑的是，在2012年這一指數(shù)發(fā)生反彈，2012年9月份交通擁堵指數(shù)相較于去年反而上升了10.3%。究其原因，從客觀上看北京市從2008年10月開始實行尾號限行政策，當時機動車總量是350萬輛。4年過去了，北京的機動車數(shù)量已經(jīng)突破512萬輛，按照20%的機動車被限行，每天上路的車輛是410萬輛，比限行前北京機動車的總量還要多60萬輛。車輛的不斷增多使得這一政策呈現(xiàn)出一種“邊際效應遞減”的有趣現(xiàn)象，我們從中可以看到，限行只是治標不治本，以行政手段人為限制車輛上路，并不能削弱公眾的出行需求。人們?yōu)榱藵M足其出行需要，購買第二輛車變成了一種不得已的需要，這樣尾號限行政策變成了一種刺激公眾買車的信號，反而加快了私家車的增長速度，又導致了交通擁堵，最后落得一個本末倒置的結(jié)果。

如果要使尾號限行措施獲得實質(zhì)性的結(jié)果，就必須出臺相關(guān)政策限制機動車的增長數(shù)量，于是北京市政府從2011年1月1日起開始搖號購車，限制每年機動車增長數(shù)量，配合尾號限行以期獲得治理交通擁堵的良好效果。雖然此舉確實極大地限制了北京機動車數(shù)量的快速增長，但在緩解交通擁堵上并沒有出現(xiàn)明顯的效果。一方面，此政策僅就普通私人購車起到限制作用，但對政府機關(guān)及企事業(yè)單位購車搖號的限制則相對較小。在北京私人與企事業(yè)單位購車是分兩個號池進行搖號的，相較于龐大的私人號池及較低的分配名額而言，企事業(yè)單位的中簽率要高很多。而且有些企事業(yè)單位的車輛是以指標的形式進行下放的，無需搖號，例如今年北京汽車租賃公司就直接獲得了3000輛的購車額度。另一方面，北京可以說已進入了汽車時代，汽車保有量已超30%，人們已習慣于開車上路，當遇到自己的車出行受限時，往往租車或是借車成為了一種便利選擇，這樣就導致了路上行駛的機動車數(shù)量并沒有受限行政策影響而減少，那些過去停在車庫或閑置的車輛，又因該政策而重新上路。

如此一來，北京的兩項主要交通管制措施都沒有收到良好的效果，僅僅是片面性階段性地減少了交通擁堵狀況，由此也可以看出管制措施的一些缺陷。首先，管制措施相當依賴于政府的決策能力及公信能力，如果政府決策錯誤，限制過少或過多均會造成不良的后果，而且長此以往下去對于政府的公信能力也是一個極大地考驗，當初在北京延續(xù)尾號限行政策時便有人提出反對，并由律師從法律角度闡述了限號的不合理性。其次，管制措施從技術(shù)上來說很難完全地貫徹下去，以理性經(jīng)濟人的角度出發(fā)，人們總會傾向于尋找方法以規(guī)避管制措施，造成管制流于表面，難以取得良好效果。

（二）擁堵收費措施

擁堵收費措施是指政府管理機構(gòu)通過向道路使用者額外征收費用，以通過提高道路使用成本來限制車流量，進而減輕道路擁堵的一種措施。相較于道路管制措施而言，收費措施更加靈活，也減少了對于政府強制性的需求，是一種變相的由政府掌控的私有化方案，即道路國有化，公民使用道路需額外付費，實質(zhì)上是將特定道路變成了一種商品，而不再是公共資源。

這種措施最早在新加坡進行實踐，并取得了不錯的效果。新加坡政府在1975年開始實行區(qū)域通行證制度。規(guī)定覆蓋中心商業(yè)區(qū)最擁擠的725公頃區(qū)域作為交通控制區(qū)，載客不足4人的車輛要想在高峰期進入控制區(qū)，必須出示購買的區(qū)域通行證，隨著技術(shù)的進步，通行證制度在1998年被替換為電子收費系統(tǒng)（ERP）。這種收費制度在新加坡取得了極其明顯的成效，平均每日在這些路段減少3000輛汽車行駛，并且使速度提高為60公里/小時[3]。

在吸收借鑒新加坡的經(jīng)驗后，倫敦隨后在2003年在交通擁擠最為集中的中心城區(qū)啟動了交通擁擠收費計劃。這一措施的基本思路是：在倫敦中心城區(qū)劃出特定區(qū)域，對7:00到18:30這段時間出入的車輛征收交通擁擠費，以此控制交通流量，改善出行結(jié)構(gòu)，促使部分居民盡可能改乘其他形式的交通工具來達到降低中心城區(qū)交通擁擠水平的目的。在采取這項措施后，中心城區(qū)的車流量降低了16%左右，擁堵水平下降30%，同時令人意外地是在刨除高額的管理成本后，這項收費計劃每年能夠為倫敦市政府提供5000萬英鎊的額外收入[4]。

從上面的兩個例子當中，我們可以看到，實行收費方式在治理交通擁堵時有著良好的效果，但這套方案實際上是相當復雜的，并不能夠簡單地實行。首先，關(guān)于收費的方式、地點、費用、時間等均需要長時間的考察，并需要考慮到社會各界的反映后才能夠開始實施。其次，道路的建設(shè)也需要條件，只有建成比較完善的環(huán)線體系，才能在這種體系內(nèi)實行計劃性的收費。最后，傳統(tǒng)的通行證或是關(guān)卡式收費肯定不能夠滿足如今快速的交通需求，只有采用電子收費系統(tǒng)，配合監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施采取流動收費的方式才能夠保證不會由收費而產(chǎn)生新的擁堵[5]。

[1]北京市公安局交通管理局，http://www.bjjtgl.gov.cn/publish/portal0/.

[2]謝旭軒、張世秋等：《北京市交通擁堵的社會成本分析》，《中國人口》2011年第11期。

[3][4]覃本炫：《國外交通擁擠收費分析及啟示》，《交通企業(yè)管理》2009年第1期。

[5]趙雪峰：《論政府社會管理職能的實現(xiàn)》，《湖北行政學院學報》2013年第3期。