論學(xué)校行政行為司法審查的廣度與深度*

●吳衛(wèi)軍 張倩倩

論學(xué)校行政行為司法審查的廣度與深度*

●吳衛(wèi)軍 張倩倩

近幾年學(xué)生起訴學(xué)校的案件頻發(fā)，由于我國現(xiàn)行立法對學(xué)校行政行為之界定非常模糊，導(dǎo)致司法實踐中困境疊現(xiàn)。學(xué)校是法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，從司法審查之廣度看，學(xué)校對學(xué)生的嚴(yán)重紀(jì)律處分行為、招錄行為，以及頒發(fā)學(xué)歷、學(xué)位證書的行為等涉及學(xué)生基本權(quán)利的應(yīng)當(dāng)納入司法審查的范圍；從司法審查之廣度看，法院應(yīng)側(cè)重于審查學(xué)校行政行為的程序正當(dāng)性，且在審查時應(yīng)當(dāng)適用實質(zhì)性審查的證明標(biāo)準(zhǔn)。

學(xué)校行政行為；司法審查；廣度；深度

隨著國家法治進程的加快和法制理念之普及，學(xué)校學(xué)生的權(quán)利主體意識日益增強，涉及學(xué)生與學(xué)校行政行為之間的爭議也逐漸增多。與此同時，我國教育法律法規(guī)和行政訴訟法對學(xué)校行政行為司法審查的相關(guān)規(guī)定卻極為模糊，引發(fā)司法實踐中困境疊現(xiàn)。這一現(xiàn)象逐漸增多，引發(fā)了學(xué)界的普遍關(guān)注與廣泛爭鳴。在我們看來，理性審視我國立法現(xiàn)狀，系統(tǒng)研究學(xué)校行政行為司法審查的廣度與深度問題，對于推動學(xué)校法治化進程與助力行政訴訟法之修改都有著重要的理論意義與現(xiàn)實價值。

一、學(xué)校行政行為司法審查之界定

所謂學(xué)校行政行為即學(xué)校管理行為，是指依法設(shè)立的學(xué)?；诜煞ㄒ?guī)之授權(quán)，依照法定程序單方面做出的對被管理者的權(quán)利、義務(wù)造成影響的具有行政權(quán)性質(zhì)的行為。從對象上看，學(xué)校既要對教師進行管理，也要對學(xué)生進行管理。由于對教師的管理屬于人事法律關(guān)系的范疇，本文只涉及對學(xué)生之管理行為。此外，學(xué)校行政行為有具體行政行為和抽象行政行為之分，由于我國現(xiàn)行立法沒有將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，因此本文所研究的學(xué)校行政行為是學(xué)校的具體行政行為。[1]在我們看來，這一行為具有以下特點：

一是管理性。學(xué)校與學(xué)生之間不是一種平等的法律關(guān)系，而是命令與服從、管理與被管理的縱向法律關(guān)系，這種關(guān)系具有強烈的單方意志性，符合行政法律關(guān)系之特征。二是授權(quán)性。學(xué)校的管理職權(quán)來自于法律法規(guī)的授權(quán)，如《教育法》第28條規(guī)定，學(xué)校具有制定規(guī)章、學(xué)籍管理、頒發(fā)證書、招生、組織教學(xué)、獎懲等方面的職權(quán)。因此，盡管學(xué)校不是行政機關(guān)，但在法律法規(guī)授權(quán)的情況下，學(xué)校擁有對學(xué)生的管理職責(zé)，可成為依法實施行政權(quán)力的行政主體，具有行政職權(quán)。三是專門性。學(xué)校是以教學(xué)、科研活動及服務(wù)社會為主業(yè)的社會法人，其行政管理行為具有較強的專業(yè)色彩，特別是涉及學(xué)術(shù)評價的行為，需要專門知識與特殊技能才能弄清，這就決定了法院在進行司法審查時應(yīng)保持必要的克制與謙抑。四是效力先定性。這是指已經(jīng)做出的學(xué)校行政行為不管合法與否，即被視為有效的行政行為，在沒有被上級部門或法定審查機關(guān)的撤銷之前，相對人必須依照行政行為的要求行事。[2]這一特點決定了學(xué)校行政行為符合一般行政行為的基本特征。

在我國，司法審查是指法院對行政主體做出的行政行為進行審查，依據(jù)行政訴訟法之規(guī)定確定行政行為是否合法。[3]行政訴訟法規(guī)定的行政訴訟受案范圍決定了法院可以對哪些行政行為進行司法審查。學(xué)校行政行為具有一般行政行為的特征，理應(yīng)納入司法審查的范圍。但審視《教育法》等單行行政法律及行政訴訟法，不難發(fā)現(xiàn)，這些立法并未對學(xué)校行政行為的司法審查有明確的規(guī)定。這種情形導(dǎo)致司法實踐中同類案件由于管轄法院不同，其是否受理、如何審查存在較大爭議，嚴(yán)重影響了行政訴訟功能的有效彰顯與學(xué)生合法權(quán)益的有效保障。2002年10月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍；同時該解釋第二款還明確列舉了排除司法審查的事項。僅僅從該解釋的內(nèi)容看，學(xué)校行政行為似乎并未被排除審查，但由于立法及司法解釋的模糊化處理，導(dǎo)致實踐中各地做法不一致的現(xiàn)象。因此，我們認(rèn)為，對學(xué)校行政行為司法審查的廣度與深度進行研究并提出改革思路，可以在有效維護學(xué)生合法權(quán)益的同時，保證學(xué)校教育教學(xué)管理正常有序進行，推動學(xué)校管理行為朝著法治化和科學(xué)化的方向發(fā)展。

二、學(xué)校行政行為司法審查的廣度

司法審查制度的廣度是指司法機關(guān)能否審查學(xué)校行政行為，以及對哪些學(xué)校行政行為可以進行司法審查。在這一問題上，應(yīng)當(dāng)借鑒域外其他法治發(fā)達國家、地區(qū)現(xiàn)有立法與司法實踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國傳統(tǒng)法律文化以及當(dāng)前國情加以確認(rèn)。我國是有中國特色的社會主義法律體系，在法典編撰、訴訟程序、法律思維、法律技術(shù)等方面與大陸法系國家比較相似，因此，在探討學(xué)校行政行為司法審查廣度問題上應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮大陸法系國家、地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗。德國是大陸法系的代表國家，對其制度及實踐進行考察具有一定的代表性。

起源于德國的“特別權(quán)力關(guān)系”理論①，將學(xué)校行政行為排除在司法審查范圍之外，但是隨著憲政發(fā)展以及現(xiàn)代法治觀念不斷進化，這一理論出現(xiàn)了越來越多的弊端，導(dǎo)致行政權(quán)力肆意擴張，相對人基本權(quán)利得不到保障。因此，早在1956年就有德國學(xué)者提出將“特別權(quán)力關(guān)系”理論衍變成基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系。該理論認(rèn)為屬于基礎(chǔ)關(guān)系的行政行為是外部行政行為，可以受到司法審查；屬于管理關(guān)系的行為是內(nèi)部管理行為，不受司法的監(jiān)督，不能提起訴訟。學(xué)校產(chǎn)生、變更或者消滅學(xué)生在校接受教育機會的行為屬于基礎(chǔ)關(guān)系，應(yīng)被納入司法審查范圍。1972年德國聯(lián)邦行政法院的判決逐漸形成的“重要性理論”，把凡是涉及到學(xué)生基本權(quán)利的行政行為都納入司法審查范圍。這一理論擴大了基礎(chǔ)關(guān)系的范圍，進一步發(fā)展了特別權(quán)力關(guān)系理論。但是，德國學(xué)校行政行為司法審查的范圍具有一定局限性，覆蓋面不寬，很多方面都未涉及，因此學(xué)校行政行為司法審查制度在德國的探討始終沒有停止過。[4]

通過對德國特別關(guān)系理論發(fā)展的描述可以看出，學(xué)校行政行為司法審查制度具有相對性和特殊性，從最初的排除在司法審查之外到現(xiàn)在隨著判例的出現(xiàn)，學(xué)校重要的行政行為逐漸納入司法審查的范圍。在我國，學(xué)界雖然很少有學(xué)者把學(xué)校行政管理關(guān)系視為特別權(quán)力關(guān)系的一種，進而主張不進行司法審查，但1989年行政訴訟法制定時很明顯受到了特別權(quán)力關(guān)系理論的影響，其表現(xiàn)就是行政訴訟法第12條將內(nèi)部行政行為排除在法院的受案范圍之外。我們認(rèn)為，審視學(xué)校行政行為司法審查制度廣度可參考德國特別權(quán)力關(guān)系理論的發(fā)展現(xiàn)狀，明確學(xué)校行政行為的可訴性，確立能夠進行司法審查的基本立場。

如前已述，學(xué)校行政行為具有專業(yè)性和特殊性，其中的一部分行為是依據(jù)學(xué)校的學(xué)術(shù)權(quán)和自主管理權(quán)而做出的。[5]若是所有學(xué)校行政行為都納入行政訴訟受案范圍，必然會對學(xué)校的學(xué)術(shù)發(fā)展及正常教學(xué)管理秩序造成影響，因此，在確定司法審查的廣度時應(yīng)當(dāng)充分考慮這一問題，在不侵犯學(xué)校學(xué)術(shù)權(quán)和自主管理權(quán)的情況下進行審查。我們認(rèn)為，只有涉及學(xué)生基本權(quán)利的學(xué)校行政行為才是司法審查的內(nèi)容，具體而言包括如下事項：

一是開除學(xué)籍處分與退學(xué)處理決定。開除學(xué)籍處分與退學(xué)處理決定會影響到學(xué)生與學(xué)校的在學(xué)關(guān)系，導(dǎo)致這一關(guān)系歸于消滅，同時也在根本上影響到學(xué)生的受教育權(quán)。因此，應(yīng)當(dāng)將這類處分行為納入行政訴訟受案范圍，允許法院對這類行為進行司法審查符合“重要性原則”的要求。

二是招生錄取行為。學(xué)校招錄行為是法律法規(guī)授權(quán)的行為，學(xué)生在被學(xué)校錄取之前，雖然與學(xué)校不是在學(xué)關(guān)系，但是學(xué)校是否錄取的決定涉及到學(xué)生正常接受教育的基本權(quán)利，因此應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍。這一類行為主要包括限制考試資格、取消錄取資格、拒絕公布考生成績等所有影響學(xué)生入學(xué)就讀機會的具體行為。

三是頒發(fā)學(xué)歷、學(xué)位證書的行為。我國現(xiàn)行教育制度中學(xué)歷證書（主要表現(xiàn)為畢業(yè)證書、結(jié)業(yè)證書、肄業(yè)證書等）與學(xué)位證書是兩個不同的管理體系。一般認(rèn)為，頒發(fā)畢業(yè)證書是學(xué)校的固有職權(quán)，頒發(fā)學(xué)位證書是法律法規(guī)授權(quán)的行為。由于學(xué)歷證書之頒發(fā)涉及到學(xué)生就讀上一級學(xué)校、畢業(yè)派遣等問題，可能影響學(xué)生繼續(xù)接受教育、正常參加工作等基本權(quán)利，從重要性考慮應(yīng)當(dāng)納入司法審查的范圍；而頒發(fā)學(xué)歷證書作為法律法規(guī)授權(quán)的行為，既涉及對學(xué)生學(xué)術(shù)水平的評定，也涉及學(xué)生繼續(xù)就讀、工作等重要權(quán)利，因此也應(yīng)允許學(xué)生通過行政訴訟的方式尋求司法救濟。

三、學(xué)校行政行為司法審查的深度

司法審查制度的深度是指司法機關(guān)對學(xué)校行政行為如何審查，審查什么的問題，也有論者稱之為審查的強度。[6]如果說司法審查廣度是衡量行政相對人權(quán)利救濟范圍的概念，則司法審查深度則體現(xiàn)了現(xiàn)代法治國家司法權(quán)對行政權(quán)的制衡力度與影響力。從理論上分析，法院對學(xué)校行政行為的司法審查要在制約行政權(quán)、實現(xiàn)權(quán)利的有效救濟與尊重學(xué)術(shù)自治、維護學(xué)術(shù)尊嚴(yán)之間尋求妥當(dāng)?shù)钠胶?，也是說讓行政司法權(quán)在能動與被動之間彰顯應(yīng)有的價值。

在我們看來，基于學(xué)校行政行為的特殊性，除非涉及的事項簡單、依據(jù)普通人的常識理性能夠做出判斷的事項（如遭致處分的打架斗毆與考試作弊等行為）及法律法規(guī)另有規(guī)定外，法院在行政訴訟中一般不宜審查學(xué)校行政行為的實體性問題，其理由除了尊重學(xué)術(shù)自治、維護學(xué)術(shù)尊嚴(yán)外，還在于實體事項的內(nèi)容大多涉及專業(yè)問題，法院及法官缺乏進行實質(zhì)審查的能力與客觀標(biāo)準(zhǔn)。因此，法院的司法審查應(yīng)當(dāng)主要著眼于程序性審查，即審查學(xué)校行政行為的作出程序是否合法，是否遵循了正當(dāng)法律程序的要求。起源于英美法系的正當(dāng)法律程序的最低標(biāo)準(zhǔn)在于：“公民的權(quán)利義務(wù)將因為決定而受到影響時，在決定之前必須給予他知情和申辯的機會和權(quán)利；對決定者而言，就是履行告知和聽證的義務(wù)?！盵7]學(xué)校在做出影響學(xué)生基本權(quán)利的行政行為時，也應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)法律程序的要求。與行政主體實施的普通行政行為不同，學(xué)校對學(xué)生的管理屬于學(xué)校內(nèi)部事務(wù)，法律法規(guī)對其方式、方法、步驟、時限、順序等干預(yù)不多，大多數(shù)程序性內(nèi)容主要見諸于學(xué)校的內(nèi)部規(guī)章制度。這就意味著法院在進行司法審查時，一方面要關(guān)注已有的法律法規(guī)乃至主管部門的政府規(guī)章（如《教育法》、《學(xué)位條例》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等）中規(guī)定的程序是否被遵循，若存在重大或明顯瑕疵時應(yīng)當(dāng)考慮撤銷學(xué)校的行政行為；另一方面，法院還應(yīng)重點審查學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度中的有關(guān)規(guī)定是否得到遵守，如學(xué)位（學(xué)術(shù)）委員會、校長會議、學(xué)生申訴處理委員會等決策機構(gòu)的組成是否符合規(guī)定，表決方式有無瑕疵，學(xué)生的辯解與申訴權(quán)是否得到落實等等。

此外，在學(xué)校行政行為司法審查深度方面還需注意的是，由于這些行政行為涉及學(xué)生接受教育的基本權(quán)利，因此除了恪守學(xué)校承擔(dān)舉證責(zé)任的基本要求外，法院在行政訴訟中對涉及事實的實體性與程序性問題都應(yīng)堅持實質(zhì)審查的標(biāo)準(zhǔn)，即學(xué)校行政行為的作出應(yīng)當(dāng)有實質(zhì)性的證據(jù)支撐，且這些證據(jù)應(yīng)當(dāng)是一個通情達理的人能夠接受的。[8]這意味著學(xué)校舉證即便不能達到“排除合理懷疑”的證明標(biāo)準(zhǔn)，但至少應(yīng)當(dāng)比民事訴訟中的“優(yōu)勢證據(jù)”證明標(biāo)準(zhǔn)要高。

總之，隨著學(xué)校行政行為爭議案件的日益增多，將學(xué)校行政行為納入行政訴訟受案范圍，完善其司法審查制度已是必然之趨勢。無論是從審查的強度還是審查力度看，我國行政訴訟法及司法解釋的相關(guān)規(guī)定已遠遠落后于司法實踐中對學(xué)校行政行為進行有效審查的客觀需要，應(yīng)當(dāng)盡快修改完善。但另一方面，在立法及司法解釋尚未修改前，從“以人為本法”法律觀出發(fā)，[9]法院應(yīng)當(dāng)秉持“有權(quán)利即有救濟”的司法能動主義立場，積極受理涉及學(xué)校行政行為的行政訴訟案件，以切實有效維護學(xué)生的基本權(quán)利，實現(xiàn)對行政公權(quán)力及類似于行政公權(quán)力性質(zhì)的權(quán)力的有效監(jiān)督制約，這是法治國家司法機關(guān)義不容辭的法定職責(zé)和應(yīng)有態(tài)度。

注釋：

①“特別權(quán)力關(guān)系”理論將特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域內(nèi)的所有爭議都排除在法院司法審查范圍之外，當(dāng)行政主體行使的行政權(quán)屬于“特別權(quán)力關(guān)系”范疇時且該行為侵害了行政相對人合法權(quán)利時，相對人只能通過行政內(nèi)部途徑來尋求救濟。

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:高等教育出版社，1999: 317-321.

[2]歐愛民.論學(xué)校行政行為[J].邵陽學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2004，3（3）:25-28.

[3]韓欣欣.司法審查介入高校學(xué)生管理糾紛的范圍和原則[J].遼東學(xué)院學(xué)報，2006，（3）:119-125.

[4]于安.德國行政法[M].北京:清華大學(xué)出版社，1999:34-38.

[5]程雁雷.高校學(xué)生管理糾紛與司法介入之范圍[J].法學(xué).2005，（12）:34-39.

[6]傅國云.行政訴訟中的事實審與法律審-司法審查強度探微[J].浙江學(xué)刊，2000，（2）:91-93.

[7]張文顯.法理學(xué)（第四版）[M].北京:高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，2011:137.

[8]何海波.實質(zhì)法治:尋求行政判決的合法性[M].北京:法律出版社，2009:246.

[9]吳衛(wèi)軍，陳璇.“以人為本”法律觀的理論傳承與現(xiàn)實解讀[J].河北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010，（2）:64-69.

（責(zé)任編輯：劉丙元）

*本文系電子科技大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費2013年項目“我國城市群體性糾紛及其解決機制研究”階段性成果。

吳衛(wèi)軍/四川省成都市電子科技大學(xué)法律系教授，法學(xué)博士，主要從事刑事訴訟法學(xué)、行政法學(xué)研究

張倩倩/四川省成都市電子科技大學(xué)法律系碩士研究生