建立完善礦產(chǎn)資源開發(fā)的地質(zhì)環(huán)境準(zhǔn)入與監(jiān)督管理制度體系

○白雪華 孫 君 吳雅瑩

1、中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院 河北 廊坊 065201

2、中國地質(zhì)大學(xué)（北京）土地 科學(xué)

技術(shù)學(xué)院 北京 100083

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總體布局，明確提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)加快生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)一步作出明確規(guī)定，總的要求是“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。地質(zhì)環(huán)境是生態(tài)文明建設(shè)的工程基礎(chǔ)、資源基礎(chǔ)和環(huán)境基礎(chǔ)。地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的每一項(xiàng)工作，都與人民群眾生活改善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，在社會(huì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中處于起支撐作用的基礎(chǔ)地位，搞好生態(tài)文明建設(shè)，就必須要做好地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作，地質(zhì)環(huán)境保護(hù)每項(xiàng)工作都是生態(tài)文明建設(shè)的具體工作。

一、礦產(chǎn)資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境準(zhǔn)入與監(jiān)督管理制度的功能

礦產(chǎn)資源開發(fā)的地質(zhì)環(huán)境準(zhǔn)入與監(jiān)督管理制度是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益統(tǒng)一的落實(shí)點(diǎn)和國土管理部門進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的重要抓手，也是貫徹落實(shí)十八大精神，建設(shè)生態(tài)文明的重要措施。

礦產(chǎn)資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境準(zhǔn)入與監(jiān)督管理制度的建設(shè)有利于充分發(fā)揮國土資源部門的地質(zhì)環(huán)境管理優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。目前，以水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境、生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主體的環(huán)境管理政策法規(guī)和體制機(jī)制既沒有涵蓋地質(zhì)環(huán)境也沒有充分考慮其特殊性，很難對(duì)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮有效作用。因此，在今后的國土資源開發(fā)管理和環(huán)境保護(hù)工作中應(yīng)充分認(rèn)識(shí)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與管理的重要性，更新觀念，切實(shí)加強(qiáng)其地位，創(chuàng)新機(jī)制，以礦產(chǎn)資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境準(zhǔn)入制度為契機(jī)，充分依靠國土資源管理部門的管理手段和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高部門協(xié)調(diào)協(xié)作效率，建立并完善礦產(chǎn)資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境準(zhǔn)入制度體系。

礦產(chǎn)資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境準(zhǔn)入與監(jiān)督管理制度不是一般的行為導(dǎo)向，而是一種制度和法律問題。對(duì)于違反地質(zhì)環(huán)境準(zhǔn)入與監(jiān)督管理制度的單位和個(gè)人，必須追究其法律責(zé)任。因此，在新的《礦產(chǎn)資源法》中應(yīng)該設(shè)立礦產(chǎn)資源開發(fā)的地質(zhì)環(huán)境準(zhǔn)入與監(jiān)督管理制度專章，明確規(guī)定地質(zhì)環(huán)境準(zhǔn)入與監(jiān)督管理的制度構(gòu)成及其準(zhǔn)入與監(jiān)督管理規(guī)程規(guī)范。

二、礦產(chǎn)資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境準(zhǔn)入制度體系構(gòu)成

礦產(chǎn)資源開發(fā)的地質(zhì)環(huán)境準(zhǔn)入制度大致包括兩類：技術(shù)準(zhǔn)入層面和經(jīng)濟(jì)及風(fēng)險(xiǎn)控制層面。其中技術(shù)準(zhǔn)入層面的制度包括：礦產(chǎn)資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理方案評(píng)審認(rèn)定制度、礦產(chǎn)資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、礦山建設(shè)項(xiàng)目及其用地的地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)制度。經(jīng)濟(jì)及風(fēng)險(xiǎn)控制層面準(zhǔn)入制度包括：礦產(chǎn)資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境代價(jià)核算及代價(jià)控制制度、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度、礦產(chǎn)資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境損害補(bǔ)償賠償制度、礦產(chǎn)資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)制度等。目前，技術(shù)準(zhǔn)入層面的制度已經(jīng)建立，主要是進(jìn)一步完善的問題。而經(jīng)濟(jì)及風(fēng)險(xiǎn)控制層面的準(zhǔn)入制度還沒有建立。實(shí)際上，礦產(chǎn)資源開發(fā)的地質(zhì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入制度是最便于操作、最能夠發(fā)揮作用的制度。沒有經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入制度做保障，技術(shù)準(zhǔn)入制度就可能流于形式。

1、完善礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

完善礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，要明確規(guī)定新建、改建、擴(kuò)建礦山必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，制定礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中地質(zhì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范，增加環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告中地質(zhì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容。

2、完善礦產(chǎn)資源開發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估制度

要嚴(yán)格礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估制度，對(duì)于存在地質(zhì)災(zāi)害隱患和潛在地質(zhì)災(zāi)害威脅、危害的礦山項(xiàng)目要嚴(yán)把評(píng)估關(guān)，并對(duì)出具評(píng)估報(bào)告結(jié)論的責(zé)任單位和責(zé)任人實(shí)施終生責(zé)任追究制度。對(duì)于地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告中提出的地質(zhì)災(zāi)害防治措施是否落實(shí)到位進(jìn)行督促檢查。

3、完善礦產(chǎn)資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理方案評(píng)審認(rèn)定制度

新建礦山在辦理采礦權(quán)申請(qǐng)之前，編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與綜合治理方案，經(jīng)采礦權(quán)審批機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)后作為申請(qǐng)辦理采礦許可的必備報(bào)件之一。已建和在建礦山，采礦權(quán)人要分期分批完成礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與綜合治理方案編制工作，并作為采礦權(quán)延續(xù)、變更、轉(zhuǎn)讓等必備報(bào)件之一。

4、建立礦產(chǎn)資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境代價(jià)核算制度

國土資源部應(yīng)將礦山地質(zhì)環(huán)境代價(jià)核算制度作為采礦權(quán)申請(qǐng)人申領(lǐng)采礦許可證的必經(jīng)門檻，采礦權(quán)申請(qǐng)人在申請(qǐng)采礦許可證時(shí)必須出具由相應(yīng)資質(zhì)的核算機(jī)構(gòu)編制，并經(jīng)審核符合要求的礦山地質(zhì)環(huán)境代價(jià)核算及代價(jià)控制報(bào)告。礦山地質(zhì)環(huán)境代價(jià)核算及代價(jià)控制報(bào)告應(yīng)根據(jù)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案和礦山地質(zhì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告編制。如果礦產(chǎn)資源開發(fā)的地質(zhì)環(huán)境代價(jià)超過開采礦產(chǎn)資源的預(yù)期收益，采礦權(quán)登記發(fā)證機(jī)關(guān)有權(quán)直接駁回采礦權(quán)申請(qǐng)，不予頒發(fā)采礦許可證。礦山地質(zhì)環(huán)境代價(jià)核算及代價(jià)控制報(bào)告書可作為礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金收取的依據(jù)。

5、完善礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度

目前，從各省市相繼開展得礦山環(huán)境保證金制度的運(yùn)行來看，保證金收繳標(biāo)準(zhǔn)不一。另外對(duì)于收繳的額度是否足以保證礦山地質(zhì)環(huán)境損害的恢復(fù)也缺乏衡量尺度。

因此，國土資源管理部門在頒發(fā)采礦權(quán)許可證時(shí)，可依據(jù)礦產(chǎn)資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境代價(jià)核算及代價(jià)控制報(bào)告書中的地質(zhì)環(huán)境代價(jià)核算數(shù)額，按照相關(guān)規(guī)定要求采礦權(quán)人繳存礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金，作為采礦權(quán)人在采礦期間履行降低地質(zhì)環(huán)境代價(jià)與地質(zhì)環(huán)境治理義務(wù)的保證。對(duì)于未繳納保證金的采礦權(quán)人不予頒發(fā)采礦權(quán)許可證。

6、建立礦產(chǎn)資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境損害補(bǔ)償賠償制度

礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度只能保障對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)所造成的可以恢復(fù)治理的地質(zhì)環(huán)境破壞的補(bǔ)償。要完全遏制礦產(chǎn)資源開發(fā)總體效益低于總體地質(zhì)環(huán)境代價(jià)的開發(fā)行為，對(duì)于礦產(chǎn)資源開發(fā)所造成的不可治理恢復(fù)的地質(zhì)環(huán)境破壞，必須建立補(bǔ)償賠償制度。地質(zhì)環(huán)境損害補(bǔ)償賠償制度就是針對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)所造成的地質(zhì)環(huán)境破壞不能治理恢復(fù)部分的補(bǔ)償賠償制度，國土資源管理部門要建立管理機(jī)制督促和責(zé)成礦山地質(zhì)環(huán)境損害實(shí)施方對(duì)受損對(duì)象及其權(quán)益人進(jìn)行補(bǔ)償或賠償。

7、建立礦產(chǎn)資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)制度

建立礦產(chǎn)資源開發(fā)的地質(zhì)環(huán)境損害強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度，來保障礦業(yè)權(quán)人在礦山開采過程中可能引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害、地質(zhì)環(huán)境事故對(duì)礦區(qū)居民生命財(cái)產(chǎn)造成的破壞有足夠的賠償能力和保障機(jī)制。國土資源管理部門將礦產(chǎn)資源開發(fā)責(zé)任主體是否投保了地質(zhì)環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，作為采礦權(quán)人在采礦期間履行降低地質(zhì)環(huán)境代價(jià)與治理環(huán)境義務(wù)的保證之一。對(duì)于未進(jìn)行投保的采礦權(quán)人不予頒發(fā)采礦權(quán)許可證。

三、礦產(chǎn)資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)督管理制度體系構(gòu)成

1、完善礦產(chǎn)資源開發(fā)的地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)場(chǎng)巡查制度

現(xiàn)場(chǎng)巡查制度是國土資源主管部門的主要職能和依法行使地質(zhì)環(huán)境監(jiān)督管理的重要制度，是督促礦產(chǎn)資源開發(fā)主體落實(shí)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理方案的重要措施，可以說是礦山地質(zhì)環(huán)境問題預(yù)防監(jiān)督工作的核心環(huán)節(jié)。目前礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)場(chǎng)巡查制度的實(shí)施不規(guī)范，沒有起到其應(yīng)有的作用。建議修訂礦產(chǎn)資源法時(shí)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)巡查制度進(jìn)行較具體規(guī)定。

2、完善礦產(chǎn)資源開發(fā)的地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度

建議盡快修訂出臺(tái)《全國礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)劃》，并指導(dǎo)各?。▍^(qū)、市）制定礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作規(guī)劃，層層落實(shí)。切實(shí)健全各級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，落實(shí)職責(zé)，明確任務(wù)。有關(guān)部門應(yīng)盡快起草和出臺(tái)礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法，盡快制定礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)程。加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)隊(duì)伍建設(shè)，依靠科技創(chuàng)新，提高礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作水平。完善礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。加快礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)建設(shè)。提高礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)成果質(zhì)量，創(chuàng)新服務(wù)方式，提升社會(huì)地位。

3、建立礦產(chǎn)資源開發(fā)的地質(zhì)環(huán)境信息公開制度

信息公開的內(nèi)容與形式采取自愿公開與強(qiáng)制公開相結(jié)合的方式。在內(nèi)容上只設(shè)立信息公開的下限而不設(shè)立上限，同時(shí)要求必須使用通俗的語言，讓一個(gè)平均文化程度的公民能夠讀懂；在形式上由政府指定一種或者幾種的強(qiáng)制公開的信息平臺(tái)，其他的平臺(tái)可以由礦產(chǎn)資源開發(fā)主體單位自愿選擇。為了防止信息異化，除礦產(chǎn)資源開發(fā)主體自行提供法律規(guī)定的信息外，必須由地質(zhì)環(huán)境管理部門來審核信息的真實(shí)性。

4、建立礦產(chǎn)資源開發(fā)的地質(zhì)環(huán)境公眾參與制度

建立公眾參與制度就是用一系列的法律規(guī)定來保障公民參與礦產(chǎn)資源開發(fā)的地質(zhì)環(huán)境公共決策的權(quán)利。建立公眾參與制度可以有效制約礦山地質(zhì)環(huán)境主管部門的權(quán)利，同時(shí)也可以促進(jìn)在礦山地質(zhì)環(huán)境問題中各個(gè)利益方的合作。建立公眾參與制度首先要明確公眾參與主體范圍，只要認(rèn)為該礦產(chǎn)資源開發(fā)行為造成的地質(zhì)環(huán)境問題影響自己利益的公民都有權(quán)利參加到公眾參與機(jī)制中來，使公民的環(huán)境權(quán)得到切實(shí)體現(xiàn)；其次要從三個(gè)方面入手為公眾提供法律保障，即建立地質(zhì)環(huán)境保護(hù)NG O、保障公眾知情權(quán)的、公眾參與程序的完善。

四、建立完善礦產(chǎn)資源開發(fā)的地質(zhì)環(huán)境準(zhǔn)入與監(jiān)督管理制度體系中政府職能定位

1、明確地方政府在地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作中的職責(zé)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》提出“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”、“區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”。因此，地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作要堅(jiān)持屬地管理，明確地方政府職責(zé)。國土資源主管部門主要是制定政策，出臺(tái)規(guī)劃，加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)。地方各級(jí)政府要將地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政預(yù)算。

2、強(qiáng)化各級(jí)國土資源管理部門在地質(zhì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的社會(huì)公共服務(wù)職能

李克強(qiáng)總理在國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會(huì)議上指出，要按照“切實(shí)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，優(yōu)化必要的行政審批程序，加強(qiáng)和改善宏觀管理”的要求依法提高行政能力。地質(zhì)環(huán)境的社會(huì)屬性決定了其行政管理必須定位在社會(huì)管理與公共服務(wù)上，是一項(xiàng)以社會(huì)公共服務(wù)為主題的行政管理工作。因此，各級(jí)國土資源管理部門在地質(zhì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域應(yīng)把工作重點(diǎn)放在以下幾方面：一是推進(jìn)立法，明確地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)制度和管理要求。二是謀劃基礎(chǔ)工作布局，構(gòu)建管理服務(wù)平臺(tái)。主要是組織技術(shù)支撐單位，通過調(diào)查摸底，讓公眾了解其所處地區(qū)的地質(zhì)環(huán)境狀況；根據(jù)調(diào)查成果科學(xué)制定滿足地質(zhì)環(huán)境承載力的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃；利用監(jiān)測(cè)手段，掌握本地區(qū)地質(zhì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化情況，發(fā)布預(yù)報(bào)預(yù)警信息；加強(qiáng)保護(hù)與治理，保持良好的地質(zhì)環(huán)境狀況，使之滿足公眾生產(chǎn)生活的需要。三是強(qiáng)化監(jiān)督指導(dǎo)，制定標(biāo)準(zhǔn)，明確各部門、各行業(yè)的地質(zhì)環(huán)境保護(hù)職責(zé)任務(wù)，并對(duì)其履行情況進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。四是組織科普宣傳，普及有關(guān)科學(xué)知識(shí)，提高社會(huì)認(rèn)知度和公眾地質(zhì)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

3、加強(qiáng)地質(zhì)環(huán)境管理部門的宏觀管理職能

十八屆三中全會(huì)《決定》指出，“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供”。所以地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作也要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思想，從過去技術(shù)管理的框框中跳出來，要把握好宏觀管理定位，善于謀劃，把地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)工作，納入地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的總體布局之中。全國地質(zhì)保護(hù)工作的部署是站在全國高度，針對(duì)不同區(qū)域的不同問題，分別謀劃、分步推進(jìn)的，各省、市、縣的地質(zhì)環(huán)境工作要在服從全國地質(zhì)環(huán)境工作部署的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化。

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