制度創(chuàng)新是避免“低效率國家治理困境”的必然選擇

白 鴿

(江蘇師范大學(xué) 法律與公共事務(wù)學(xué)部，江蘇 南京 221116)

一、國家治理能力內(nèi)涵

黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。國家治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)全新的政治理念，是對傳統(tǒng)理論的超越和發(fā)展，是從公共管理和服務(wù)型政府建設(shè)角度豐富了我國國家治理機(jī)制。

國家治理能力是在一定的國家治理制度體系下，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域，最大限度運(yùn)用這些制度管理公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)最小成本推進(jìn)公共事務(wù)發(fā)展的能力。國家治理能力與國家制度有著密切關(guān)系，兩者是有機(jī)的統(tǒng)一整體。國家制度是國家治理能力實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和保障，國家治理能力是國家制度在實(shí)踐中的績效彰顯。我國國家治理能力是在實(shí)踐中不斷探索前進(jìn)，新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨從革命黨變成執(zhí)政黨，不斷探索提高執(zhí)政能力的路徑，不斷實(shí)現(xiàn)從“敢治”到“能治”再到“善治”的轉(zhuǎn)變，“敢治”主要解決是否具有自信心治理好國家的問題，“能治”主要解決治理國家能力是否可行的問題，“善治”則主要解決治理國家是否成本最小和效果最優(yōu)的問題。三者之間是遞進(jìn)關(guān)系，充分體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨在紛繁復(fù)雜國內(nèi)外環(huán)境下，治國理念日益先進(jìn)，治國能力不斷躍升的動(dòng)態(tài)過程。

國家治理能力現(xiàn)代化是現(xiàn)階段我國治理能力轉(zhuǎn)型的最終追求，是衡量一個(gè)國家治理水平高低的重要標(biāo)志，也是檢驗(yàn)一個(gè)國家制度是否科學(xué)合理的重要標(biāo)尺。按照政治學(xué)者觀點(diǎn)，一般來說國家治理能力現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在完善的制度、合理的結(jié)構(gòu)和充足的績效，而其中完善的制度是國家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，是其他兩個(gè)方面的重要保障。制度在一定條件下決定了國家治理的方向和質(zhì)態(tài)?？茖W(xué)完善的制度是國家治理能力現(xiàn)代化的源泉和動(dòng)力。而制度又是一個(gè)系統(tǒng)復(fù)雜且不斷動(dòng)態(tài)變化的，制度創(chuàng)新是制度完善和健全的保證，是保持制度活力和制度持續(xù)發(fā)揮作用的必要途徑。在我國中國特色社會主義制度下，制度創(chuàng)新主要體現(xiàn)在通過深化改革推動(dòng)制度建設(shè)更加民主化、法治化、體系化和科學(xué)化。

二、“低效率國家治理困境”理論

國家治理績效比較差，是因?yàn)閲抑卫砟芰θ酰鴩抑卫砟芰θ?，是因?yàn)閲抑卫碇贫炔煌晟疲瑖抑卫碇贫炔煌晟?，又是因?yàn)閲抑卫頉]有績效，這便會產(chǎn)生惡性循環(huán)，導(dǎo)致國家治理能力始終走不出低水平和低效率困境，最終陷入“國家治理能力越弱，國家治理績效越差，國家體制越不完善，國家治理能力更弱”的“低效率國家治理困境”。那么國家治理過程中經(jīng)常陷入“低效率國家治理困境”的原因是什么呢？

1.制度依賴會導(dǎo)致“低效率國家治理困境”

制度依賴(System Dependent)是指制度在發(fā)展和變遷過程中會受到其一開始選擇的既定制度的影響和制約，人們一旦確定了某種選擇，就會對這種選擇產(chǎn)生依賴性，這種選擇本身也具有發(fā)展的慣性，具有強(qiáng)化自我的放大效應(yīng)，從而不斷強(qiáng)化這種初始制度選擇。制度依賴會造成制度固化和失去活力，沒有與時(shí)俱進(jìn)的完善制度作保障，國家治理能力提升就只能靠人為因素，沒有可持續(xù)性。如果制度已經(jīng)不適應(yīng)國家治理能力的提升，甚至成為國家治理能力提升的藩籬，這種制度下國家治理處于低效率，迫切需要制度變革和創(chuàng)新。但是由于社會已經(jīng)對該制度形成慣性，也形成了許多依賴制度而衍生的利益群體，這就會造成安于現(xiàn)狀不思創(chuàng)新制度，或者為了維護(hù)自身利益抵觸制度創(chuàng)新。另一方面，低效率國家治理一般都會有不完善的制度，低效的治理又會強(qiáng)化現(xiàn)有不完善制度保持現(xiàn)狀。可以說，一旦在國家治理上產(chǎn)生制度依賴，就會通過自身的不斷強(qiáng)化和循環(huán)累計(jì)效應(yīng)強(qiáng)化現(xiàn)有制度的統(tǒng)治，導(dǎo)致制度創(chuàng)新被抑制和缺失。

2.主觀治理模式會導(dǎo)致“低效率國家治理困境”

國家治理能力是一種綜合治理能力，要整合行政、法律、經(jīng)濟(jì)、政治等各方面資源綜合治理的能力。國家治理現(xiàn)代化是國家治理的高級和高效率階段，其中民主、法治、效率和協(xié)調(diào)是其重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。要實(shí)現(xiàn)高效率國家治理，這就需要高素質(zhì)的治理主體，要有一支高素質(zhì)的官員隊(duì)伍，有著高度的責(zé)任性、強(qiáng)烈的民主法治精神、豐富的專業(yè)知識和很強(qiáng)的管理能力。高素質(zhì)的治理主體不會憑著主觀臆斷和集團(tuán)利益選擇“人治”或者“黨治”模式。而低素質(zhì)的治理主體就會采取主觀治理模式，在國家治理中決策程序不透明，對策不能廣泛征求民意，沒有調(diào)查研究憑主觀判斷，導(dǎo)致決策民眾不知情不認(rèn)可，這種主觀治理模式一般體現(xiàn)“決策——宣布——實(shí)施——辯解”四步過程，這種治理模式會導(dǎo)致國家治理缺少民眾參與，民主和法治缺失，協(xié)調(diào)走過場，導(dǎo)致國家治理決策本身不科學(xué)或者國家治理決策執(zhí)行不力，又會帶來國家主觀治理模式和制度的進(jìn)一步強(qiáng)化，最終導(dǎo)致“低效率國家治理困境”。

3.比較優(yōu)勢治理模式會導(dǎo)致“低效率國家治理困境”

在這里我們參照經(jīng)濟(jì)學(xué)中的比較優(yōu)勢理論來討論“低效率國家治理困境”理論。低效率國家治理模式一般會選擇比較簡單粗放的治理方式，這種治理方式具有靈活性和立桿見效，有時(shí)候所需要的治理成本也比較低，而長期的制度創(chuàng)新帶有很大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，有的制度創(chuàng)新還會動(dòng)搖自身利益，正因?yàn)檫@種低效治理模式具有這種短期比較優(yōu)勢，會使得執(zhí)政者樂此不疲于低效率治理模式，而不主動(dòng)去追求高效國家治理。這種熱衷追求比較優(yōu)勢的低效率治理模式其本質(zhì)是去制度化，追求一種短平快的治理模式，仍主要依靠行政方式，強(qiáng)調(diào)治理的自上而下。只看到短期的治理成本低、操作簡單，而忽視長期的制度建設(shè)的重要性。治理能力沒有制度化、規(guī)范化、程序化作保障，就無法實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化，長此以往，低效率國家治理在比較優(yōu)勢中迷失方向，無法實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，最終必然陷入“低效率國家治理困境”。

在探索國家治理能力現(xiàn)代化路徑過程中，制度依賴、主觀治理模式和比較優(yōu)勢治理模式等存在都會導(dǎo)致“低效率國家治理困境”?！暗托蕠抑卫砝Ь场睍?dǎo)致國家治理能力長期處于低效率，制度建設(shè)長期處于停滯狀態(tài)，嚴(yán)重?fù)p害黨的公信力和執(zhí)政地位。如何跳出“低效率國家治理困境”，實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化，制度創(chuàng)新就是避免“低效率國家治理困境”的必然選擇。

三、制度創(chuàng)新是避免“低效率國家治理困境”的必然選擇

1.制度創(chuàng)新內(nèi)涵

首先我們從創(chuàng)新的概念談起，熊彼特對創(chuàng)新的理解比較全面和準(zhǔn)確。他認(rèn)為創(chuàng)新是“突破性的毀滅”，是建立一種“新的生產(chǎn)函數(shù)”。熊彼特所說的“創(chuàng)新”包括以下五種情況：(1)引進(jìn)新產(chǎn)品；(2)開辟新的市場(以前不曾進(jìn)入)；(3)采用一種新的生產(chǎn)方法；(4)獲得一種原料或半成品的新的來源；(5)實(shí)行一種新的組織形式。其中(1)和(3)屬于技術(shù)創(chuàng)新，(2)和(4)屬于市場創(chuàng)新，(5)屬于制度創(chuàng)新。而在這些創(chuàng)新中制度創(chuàng)新是根本，是其他創(chuàng)新基礎(chǔ)，引導(dǎo)其他創(chuàng)新。制度創(chuàng)新(Institutional Innovation)是指在一定的環(huán)境和條件下，通過設(shè)立與時(shí)俱進(jìn)的能夠更加有效激活人們創(chuàng)造力和人們行為的制度實(shí)現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展和變革的動(dòng)態(tài)過程。制度創(chuàng)新具有重要現(xiàn)實(shí)意義，其他所有創(chuàng)新活動(dòng)都依賴于制度創(chuàng)新的積淀和持續(xù)激勵(lì)，通過制度創(chuàng)新得以固化而發(fā)揮作用。

2.制度創(chuàng)新對提升國家治理能力的作用

制度創(chuàng)新是提升國家治理能力的必然選擇。我們通過觀察國家治理發(fā)展整個(gè)過程可以看出，用制度取代個(gè)人治理國家是現(xiàn)代國家治理的標(biāo)志，制度治理國家與民主治理國家是相輔相成，是國家治理能力現(xiàn)代化的必然?？v觀人類歷史，各國都經(jīng)歷了從簡單管理到復(fù)雜治理、從依人治國到用制度治國、從專制政治到民主政治的進(jìn)步。最終，各國都會發(fā)現(xiàn)制度治理是最穩(wěn)定、可靠和高效的國家治理方式?？梢赃@么說沒有制度作保障的國家治理能力現(xiàn)代化就只能是無水之源，根本無法實(shí)現(xiàn)。每個(gè)國家都在不斷發(fā)展變化，其面臨的世情和國情也總是復(fù)雜多變的，制度也會不斷創(chuàng)新促進(jìn)國家治理能力與時(shí)俱進(jìn)提升。我國在推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化過程中，要充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，必須從各個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)制度創(chuàng)新，尤其要抓住十八屆三中全會確定的全面深化改革目標(biāo)，把制度改革創(chuàng)新和推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化統(tǒng)一起來，制度創(chuàng)新是推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的條件和保障，制度創(chuàng)新就是要把我國各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為高效治理國家的手段；同時(shí)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化是制度創(chuàng)新的實(shí)踐，制度創(chuàng)新成果要通過治理的績效彰顯出來。

制度創(chuàng)新是提升國家治理能力的重要保障。目前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期、矛盾突發(fā)期，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，群體沖突不斷增加；社會狀態(tài)更加活躍，開放性問題增多；社會訴求不斷提升，思想觀念深刻變化；轉(zhuǎn)型社會價(jià)值混沌，綜合治理越來越難。我國現(xiàn)存的治理制度體系和治理能力相對于時(shí)代發(fā)展比較落后，過分追求短期比較優(yōu)勢治理模式、碎片化治理方式以及部門主義和地方主義，是我國現(xiàn)在治理能力發(fā)展的瓶頸，它們嚴(yán)重降低了國家的治理能力。要破解治理能力瓶頸就要主動(dòng)強(qiáng)化制度創(chuàng)新，通過頂層制度設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新實(shí)踐相結(jié)合，既從國家全局高度統(tǒng)籌謀劃各個(gè)領(lǐng)域治理的改革方案和制度建設(shè)，又要及時(shí)總結(jié)地方治理改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)將一些典型和可復(fù)制性的地方治理創(chuàng)新做法上升為國家制度。

制度創(chuàng)新是提升國家治理能力的主要?jiǎng)恿?。國家治理能力現(xiàn)代化是完成我國社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有成熟性、穩(wěn)定性、堅(jiān)韌性，并不是即興的治理方式，是可以沉淀下來固化成為制度。只有通過制度創(chuàng)新，把治理能力成果轉(zhuǎn)化為制度設(shè)計(jì)，才能推動(dòng)國家治理能力更加科學(xué)化和現(xiàn)代化。國家治理能力提升的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是制度創(chuàng)新，只有制度不斷創(chuàng)新，才能推動(dòng)國家治理能力不斷提升，而國家治理能力提升的實(shí)踐成果最終又會固化成為制度，更好地指導(dǎo)和優(yōu)化治理能力。在制度創(chuàng)新和國家治理能力提升實(shí)踐中要特別重視社會協(xié)同作用，要將治理主體由單中心向多中心轉(zhuǎn)變，治理手段由剛性管制向柔性服務(wù)轉(zhuǎn)變，治理空間由平面化向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變，治理目的由工具化向價(jià)值化轉(zhuǎn)變。

3.制度創(chuàng)新推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化

如圖1所示，制度創(chuàng)新可以激發(fā)國家治理能力提升主要體現(xiàn)在四個(gè)方面，主要包括國家治理內(nèi)生力、國家治理外延力、國家治理創(chuàng)新力和國家治理向心力。

圖1 制度創(chuàng)新下國家治理能力現(xiàn)代化“四要素”構(gòu)成

國家治理內(nèi)生力是指在制度創(chuàng)新過程中國家治理能力通過不斷適應(yīng)制度新變化，不斷調(diào)整治理方式，完善治理機(jī)制，形成長期良性的自我治理能力。國家治理內(nèi)生力是國家治理能力現(xiàn)代化的核心，是一種在制度創(chuàng)新中可以不斷調(diào)整來優(yōu)化治理方式的不斷向前發(fā)展的能力。國家治理內(nèi)生力在實(shí)踐中與制度創(chuàng)新密切相關(guān)。在國家治理實(shí)踐中，一般來說，國家治理內(nèi)生力又可以分解成四中能力，即國家治理參與能力、國家治理協(xié)商能力、國家治理互動(dòng)能力和國家治理執(zhí)行能力。具有這四中能力就能夠破除我們前面講的由主觀治理模式導(dǎo)致的“低效率國家治理困境”。在國家治理中決策程序不透明，對策不能廣泛征求民意，沒有調(diào)查研究憑主觀判斷，導(dǎo)致決策民眾不知情不認(rèn)可，這種主觀治理模式一般包含“決策——宣布——實(shí)施——辯解”四個(gè)步驟，這種治理模式會導(dǎo)致國家治理缺少民眾參與，民主和法治缺失，最終導(dǎo)致“低效率國家治理困境”。而國家治理內(nèi)生力恰恰可以通過“參與——協(xié)商——互動(dòng)——執(zhí)行”模式，在充分考慮各方利益和各種環(huán)境的基礎(chǔ)上因勢利導(dǎo)，得到廣大民眾參與和支持，實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化。

國家治理外延力指國家治理對社會發(fā)展和制度發(fā)展的影響力。我們這里所說的外延力包括兩部分，一是外部對國家治理的推動(dòng)力量，制度建設(shè)具有開放性，國家治理也是具有開放性的，雖然國家治理多數(shù)是局限于治理國內(nèi)事務(wù)，但是如果能夠在實(shí)踐中借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對其能力提升大有裨益。制度和環(huán)境等變化也會豐富治理能力內(nèi)容。另一方面，國家治理外延力表現(xiàn)在對社會發(fā)展和制度創(chuàng)新的反作用，國家治理能力建設(shè)比較先進(jìn)就會促進(jìn)制度創(chuàng)新，推動(dòng)社會發(fā)展，相反會阻礙制度創(chuàng)新，不利于社會發(fā)展。

國家治理創(chuàng)新力指國家治理要緊跟制度變化，不要拘泥于已有的治理手段，要不斷優(yōu)化治理方式的能力。創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是一個(gè)國家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力。在現(xiàn)代激烈的世界競爭中，衡量一個(gè)國家治理水平高低主要是看這個(gè)國家治理方式創(chuàng)新力大小。國家治理創(chuàng)新力是通過每個(gè)現(xiàn)實(shí)的創(chuàng)新實(shí)踐體現(xiàn)的，要鼓勵(lì)地方和基層在法律許可范圍內(nèi)大膽嘗試新的治理手段，治理不要因循守舊而是根據(jù)實(shí)際靈活運(yùn)用新的治理方式方法，并將這些治理新方式方法歸納總結(jié)最終上升到國家制度。在推進(jìn)國家治理創(chuàng)新力上要特別提倡“包容性創(chuàng)新”，就是鼓勵(lì)創(chuàng)新主體多元化，公平、公開、公正參與治理創(chuàng)新，并能夠及時(shí)將治理創(chuàng)新成果擴(kuò)展和分享。

國家治理向心力是在制度創(chuàng)新環(huán)境下，國家治理有利于社會成員對國家組織文化和價(jià)值觀的認(rèn)同和信任，主要依靠創(chuàng)新治理方式來實(shí)現(xiàn)。在制度創(chuàng)新過程中，必然伴隨著各種利益集團(tuán)的不同利益訴求，要能夠在治理上凝聚力量，共同參與治理，這就需要構(gòu)建公平正義的社會利益分配機(jī)制和公共資源共享機(jī)制，有效協(xié)調(diào)各種社會關(guān)系，化解社會矛盾，讓國家治理成果更多更公平地惠及全體人民。國家治理向心力在制度創(chuàng)新中可以起到紐帶作用，將社會成員與國家治理僅僅連在一起，形成一個(gè)“治理共同體”，要充分保障普通公民平等參與國家治理過程，建立和完善起點(diǎn)公平、機(jī)會公平、結(jié)果公平的國家治理體制。

推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化是一項(xiàng)艱巨而系統(tǒng)工程，不是一蹴而就的，制度創(chuàng)新是其發(fā)展的重要保障、主要?jiǎng)恿捅厝煌緩?。制度?chuàng)新本身又是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，是呈現(xiàn)螺旋式上升的，制度創(chuàng)新永無止境。在制度創(chuàng)新過程中，要通過激活國家治理內(nèi)生力、撬動(dòng)國家治理外延力、激發(fā)國家治理創(chuàng)新力和凝聚國家治理向心力來實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化。激活國家治理內(nèi)生力，要不斷提升國家治理參與能力、國家治理協(xié)商能力、國家治理互動(dòng)能力和國家治理執(zhí)行能力，在國家治理中更多采取“參與——協(xié)商——互動(dòng)——執(zhí)行”模式并建立起一定的利益補(bǔ)償和平衡機(jī)制，讓國家治理得到最廣泛的參與和支持。撬動(dòng)國家治理外延力，要充分發(fā)揮國家治理的反作用力促進(jìn)制度的優(yōu)化和創(chuàng)新，要積極汲取國內(nèi)外先進(jìn)的治理理念并結(jié)合實(shí)際情況拓展治理方式，推動(dòng)社會發(fā)展。激發(fā)國家治理創(chuàng)新力，要加強(qiáng)治理創(chuàng)新統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更加注重創(chuàng)新的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性；要鼓勵(lì)地方和基層在法律許可范圍內(nèi)大膽嘗試治理手段，治理不要因循守舊而是根據(jù)實(shí)際靈活運(yùn)用新的治理方式方法，并將這些治理新方式方法歸納總結(jié)最終上升到國家制度。凝聚國家治理向心力，要形成有利于國家治理的創(chuàng)新文化，形成共同的核心價(jià)值觀，共同的目標(biāo)愿景，將社會成員與國家治理緊緊連在一起，形成一個(gè)“治理共同體”，要充分保障普通公民平等參與國家治理過程，建立和完善起點(diǎn)公平、機(jī)會公平、結(jié)果公平的國家治理體制。

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