我國社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系的歷史變遷及啟示

○王美桃

（中國社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所 北京 100007）

我國社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系的歷史變遷及啟示

○王美桃

（中國社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所 北京 100007）

新中國成立至今，我國社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系歷經(jīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“工會(huì)和企業(yè)自管”、“多部門管理”和“歸口管理”三個(gè)階段的改革和發(fā)展，最終形成了多級的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)框架體系。但是，我國社保經(jīng)辦和服務(wù)派送體系還較落后，凸顯地方經(jīng)辦服務(wù)能力的脆弱。因此，本文建議統(tǒng)一社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)行行業(yè)垂直管理；健全經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度，支持從社保基金中劃撥經(jīng)辦管理費(fèi)用；建立全國統(tǒng)一的中央數(shù)據(jù)庫和信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系；理順政府部門職能，整合社保經(jīng)辦資源，建立“大社?！钡慕?jīng)辦服務(wù)體系。

社會(huì)保險(xiǎn) 經(jīng)辦服務(wù)體系 變遷 改革

一、我國社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系的歷史沿革

20世紀(jì)80年代前，我國板塊化的社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦部門，并不是嚴(yán)格意義上的社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。自1951年以來，我國社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的改革和發(fā)展歷程，大致可以分為三個(gè)階段。

1、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的工會(huì)和企業(yè)自管階段（1951年—20世紀(jì)80年代初）

在1951至1968年期間，中華全國總工會(huì)及其各級工會(huì)是全國企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的主要管理機(jī)構(gòu)。1951年，中華人民共和國政務(wù)院頒布了全國國營、公私合營、合作社等統(tǒng)一的《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》（以下簡稱《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》），《條例》規(guī)定相關(guān)部門社會(huì)保險(xiǎn)待遇統(tǒng)一由原勞動(dòng)部和中華全國總工會(huì)負(fù)責(zé)管理，標(biāo)志著我國社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)雛形的出現(xiàn)。在1966至1976年的十年“文化大革命”時(shí)期，我國的社會(huì)保障事業(yè)幾乎處于癱瘓狀態(tài)。1962年2月，財(cái)政部頒布《關(guān)于國營企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見》（草案），該草案規(guī)定國營企業(yè)一律停辦提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金，企業(yè)退休職工等勞動(dòng)保險(xiǎn)開支都在營業(yè)外開支。至此，我國的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌工作停止，社會(huì)保險(xiǎn)變成了“企業(yè)保險(xiǎn)”。1969年，民政部被撤銷，原來由民政部負(fù)責(zé)的社會(huì)福利事業(yè)也分割或移交到各部門分別管理。1978-1980年間，中華人民共和國民政部、原國家勞動(dòng)總局、原國家人事局相繼成立，結(jié)束了全國社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)無主管部門的局面。

2、多部門管理階段（20世紀(jì)80年代初期—1998年）

這一時(shí)期，我國的社會(huì)保險(xiǎn)工作由原勞動(dòng)部、民政部、人事部、衛(wèi)生部和國務(wù)院醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組五部委分別承擔(dān)對應(yīng)保險(xiǎn)的監(jiān)管職能，但社會(huì)保險(xiǎn)的主要服務(wù)管理工作仍由企業(yè)負(fù)責(zé)。1980—1991年，現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系尚處于建立之中，社會(huì)保險(xiǎn)的管理服務(wù)工作仍主要由企業(yè)承擔(dān)。從1984年開始，一些地方開始實(shí)行企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌的改革，至此我國現(xiàn)代意義的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)逐步成立。1986年起，各省市人民政府遵循中發(fā)[1986]9號文和國發(fā)[1986]77號文通知的精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，不斷加強(qiáng)勞動(dòng)人事部門的組織建設(shè)，并相繼建立經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，一般稱為“XX?。ㄊ校┥鐣?huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)公司”，這標(biāo)志著我國社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)初步建立。為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐，1993年中共中央發(fā)出《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，該《決定》明確建立統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，并將社會(huì)保險(xiǎn)的行政管理與基金經(jīng)營分開。1994年，原勞動(dòng)部成立社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局，負(fù)責(zé)指導(dǎo)各地經(jīng)辦管理工作。此時(shí)，許多管理服務(wù)工作仍由企業(yè)來承擔(dān)。

3、歸口管理階段（1998至今）

1998年至今，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)由完全依托企業(yè)、事業(yè)單位管理向經(jīng)辦機(jī)構(gòu)社會(huì)化管理轉(zhuǎn)變，由單純管理開始向管理與服務(wù)并重方向轉(zhuǎn)變。1998年，國務(wù)院大部制改革，結(jié)束了社會(huì)保險(xiǎn)“五龍治水”的多頭管理局面。同年，國發(fā)[1998]28號提出對社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行省級垂直管理，從此經(jīng)辦機(jī)構(gòu)開始獨(dú)立承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理、社會(huì)化服務(wù)的經(jīng)辦管理等工作。2000年，中央級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)即原勞動(dòng)和保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心（以下簡稱“部社保中心”），正式成立。這標(biāo)志著我國中央、省、市、縣四級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的整體架構(gòu)基本形成。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作范圍也逐步向農(nóng)村、非正規(guī)就業(yè)人群和城鎮(zhèn)居民延伸。另外，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)由全權(quán)管理服務(wù)開始向建立基層社會(huì)保障平臺(tái)，委托包括銀行、郵局、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、定點(diǎn)藥店等社會(huì)服務(wù)組織共同開展管理轉(zhuǎn)變。

二、全國社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系建設(shè)取得的成績

1、全國社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系已初步建成

經(jīng)過多年的改革建設(shè)，我國社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系業(yè)已初步形成以各級社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為主干、以社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托、以市場服務(wù)機(jī)構(gòu)為輔助、以社區(qū)服務(wù)為基層平臺(tái)、以網(wǎng)絡(luò)通訊服務(wù)為基礎(chǔ)平臺(tái)、以信息化手段為基本技術(shù)支撐的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，我國社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)數(shù)量逐年增加，尤其社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)逐級下沉后，縣（區(qū)）級經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量增加更為明顯，一般平均每個(gè)行政區(qū)劃設(shè)立2.6個(gè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。截止2012年底，全國社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)共有8411個(gè)，比2000年增加了3627個(gè)，年平均增長4.81%。其中省級63個(gè)，地（市）級1040個(gè)，縣（區(qū)）級7308個(gè)。

從人員編配情況來看，經(jīng)辦人數(shù)實(shí)有數(shù)和編制數(shù)絕對額均呈現(xiàn)逐年遞增趨勢。截止2012年底，全國經(jīng)辦機(jī)構(gòu)編制總?cè)藬?shù)15.67萬人，實(shí)有人數(shù)17.22萬人，實(shí)有人數(shù)比2000年增長了129.7%，年均增長7.18%。其中，省級0.44萬人，地（市）級4.34萬人，縣（區(qū)）級12.44萬人，分別占實(shí)有總?cè)藬?shù)的2.6%、25.2%、72.2%。

2、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，保障能力穩(wěn)步提升

（1）覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度逐步建立，各險(xiǎn)種參保人數(shù)紀(jì)錄不斷刷新

1993年以來，全國五險(xiǎn)參保人數(shù)紀(jì)錄不斷刷新。截止2012年底，全年五險(xiǎn)合計(jì)參保人數(shù)已達(dá)13.37億人次，加上參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)際管理服務(wù)對象已超過17.97億人次。此外，城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)制度也獲得了快速發(fā)展，并逐步向農(nóng)村延伸。至2012末，“新農(nóng)合”參保人數(shù)已超過8.3億人，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋人數(shù)達(dá)到4.84億。

（2）經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模不斷擴(kuò)大

伴隨社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)展，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支和結(jié)余規(guī)模也迅速擴(kuò)大，截止2012年底，全國五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入達(dá)到28909億元，五項(xiàng)保險(xiǎn)基金總支出達(dá)22182億元，其中，全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入20001億元。在基金規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，基金的征管方式不斷完善，各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)更加注重加強(qiáng)基金管理，實(shí)現(xiàn)基金保值增值，推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理工作的規(guī)范化、科學(xué)化。

（3）社會(huì)保險(xiǎn)待遇支付和結(jié)算服務(wù)能力不斷增強(qiáng)

2004年全國首次實(shí)現(xiàn)了企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金全部按時(shí)足額發(fā)放。到2012年底，全國領(lǐng)取養(yǎng)老金的離退休人員為7466萬人，領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的城鄉(xiāng)居民達(dá)13075萬人，跨省轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系114.7萬人次。1993—2012年，累計(jì)支付醫(yī)療保險(xiǎn)待遇11283億元，失業(yè)保險(xiǎn)待遇2370億元。

3、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)投入和支出規(guī)模不斷增加

根據(jù)《人力資源和社會(huì)保障部2012年度部門預(yù)算》，2012年全國經(jīng)辦機(jī)構(gòu)預(yù)算總支出為132.37億元，實(shí)際總支出148.11億元。其中，商品和服務(wù)49.85億元，人員經(jīng)費(fèi)80.36億元。按實(shí)有人員人均經(jīng)費(fèi)支配額來看，2012年經(jīng)辦人員年人均支出8.60萬元，人均服務(wù)經(jīng)費(fèi)為8.88元?？梢?，我國社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)利用率較高。

4、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)信息化服務(wù)水平不斷提升

目前，我國社會(huì)保險(xiǎn)信息化建設(shè)已初具規(guī)模，公共服務(wù)手段逐步由單一化向多元化轉(zhuǎn)型，機(jī)構(gòu)服務(wù)能力不斷提升。自2002年“金保工程”建設(shè)以來，全國已有31個(gè)省份實(shí)現(xiàn)了部、省、市三級網(wǎng)絡(luò)貫通，截至2013年9月末全國街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均聯(lián)網(wǎng)率達(dá)92%。到2013年8月，全國已有314個(gè)地級以上城市開通了12333專用公益服務(wù)電話號碼，其中261個(gè)地級以上城市依托電話咨詢服務(wù)系統(tǒng)提供服務(wù)，12333全年話務(wù)量將近6100萬次。

5、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理體制逐步捋順，管理手段更加有效

近年來，我國社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)資源整合和配置優(yōu)化的工作穩(wěn)步推進(jìn)。截止2012年底，全國有廣東、天津等12個(gè)省市建立了“五險(xiǎn)合一”管理體制。經(jīng)辦服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐步向街道、社區(qū)延伸，江蘇、山西等8個(gè)省市還陸續(xù)設(shè)立了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。同期，全國納入社區(qū)管理的企業(yè)退休人員達(dá)5328萬人，占企業(yè)退休人員總數(shù)的78.3%。到2012年末全國已有266個(gè)縣，1300個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）完成基層社保服務(wù)設(shè)施建設(shè)，辦公效率和服務(wù)能力得到有效提高。

三、未來社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)體系改革方向思考

從全國層面看，我國社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)取得了一定成效，但快速發(fā)展的社會(huì)保險(xiǎn)制度相比，整個(gè)經(jīng)辦管理體系還存在許多不盡如人意的地方，如管理體制不順、經(jīng)辦人員人均負(fù)荷比趨高、信息化建設(shè)相對滯后等，這些問題已經(jīng)成為阻礙社保事業(yè)和經(jīng)辦體系運(yùn)行的瓶頸，加快社會(huì)保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系的改革已勢在必行的。

1、理順機(jī)制，實(shí)行管辦分離的行政管理體制

據(jù)上文所述，我國各級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)數(shù)量頗多，機(jī)構(gòu)設(shè)置分散，“五險(xiǎn)統(tǒng)管”的經(jīng)辦管理體系尚未建立。為此，本文認(rèn)為應(yīng)該先明確繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和法律地位，理順經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的體制和機(jī)制，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，提高經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)能力。另外，建議將人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心從人社部獨(dú)立出來，升格為“全國社會(huì)保險(xiǎn)管理總局”，各省市、自治區(qū)則按級設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)管理分局，這有利于實(shí)現(xiàn)國家行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位分離。

2、健全經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度，從社?；鹬袆潛芙?jīng)辦管理費(fèi)用

充足的機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，是社保經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量提升的重要保障。根據(jù)房連泉博士測算，2012年全國社保經(jīng)辦人員人均經(jīng)費(fèi)支出8.6元，服務(wù)參保群體人均支出為8.9元。為此，建議進(jìn)一步健全經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度，并依照經(jīng)辦人員負(fù)荷比和基金管理規(guī)模從社保基金收入中列支機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，進(jìn)而促進(jìn)社保經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量的提升。

3、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人員編制與經(jīng)辦服務(wù)對象掛鉤

在我國現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系內(nèi)，一面是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員編制短缺，機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)緊張；一面是社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋人群大幅增長，社保基金年度累計(jì)額與日俱增。結(jié)果導(dǎo)致經(jīng)辦人員不堪重負(fù)，服務(wù)質(zhì)量難以提升；社?；鸸芾沓杀撅j升，保值增值問題愈發(fā)棘手。為此，本文建議我國社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員編制要與經(jīng)辦人員負(fù)荷比、社?；鸸芾硪?guī)模掛鉤，建立其與經(jīng)辦服務(wù)對象動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保障社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的持續(xù)運(yùn)營。

4、建立自上而下的信息化建設(shè)推進(jìn)體制

由上文所述，我國“金保工程”已經(jīng)取得了一定的成績，但是，按照“記錄一生、保障一生、服務(wù)一生”的發(fā)展目標(biāo)，社會(huì)保險(xiǎn)和經(jīng)辦服務(wù)的便捷性、準(zhǔn)確性等方面還存在很大的差距。本文建議社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建立自上而下的信息化建設(shè)推進(jìn)體制，建立全國性的中央數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)。各省、市、自治區(qū)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，首先要完備服務(wù)對象數(shù)據(jù)信息采集、跟蹤管理系統(tǒng)，其次要做好與中央數(shù)據(jù)庫的對接工作，這將有效地提高我國社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的信息化服務(wù)能力。

[1]陳柳東、劉廣君、楊娟：社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的回顧與發(fā)展[M].北京：中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2011.

[2]李向陽：廣東省社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理體系建設(shè)研究[D].華南理工大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012.

[3]孟昭喜：我國社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)事業(yè)改革開放30年來取得長足發(fā)展[N].中國勞動(dòng)保障報(bào)，2008-12-12.

[4]錢振偉：覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障管理制度研究——基于對部分州（市）縣實(shí)際的調(diào)查[D].西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2010.

[5]鄭秉文：養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2013[M]，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2013.

教育部人文社科基地重大研究項(xiàng)目“社會(huì)保障管理體制研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：13JJD630010）成果之一。）