現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制的缺陷及應(yīng)對措施

○楊紅英

（常州市武進(jìn)工貿(mào)資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司 江蘇 常州 213003）

深化國有資產(chǎn)管理體制改革，構(gòu)建符合我國國情和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的國有資產(chǎn)管理體制，對于改善我國市場經(jīng)濟(jì)布局，完善國有企業(yè)改革，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有資產(chǎn)保值增值具有十分重要的意義。長期以來，國有資產(chǎn)管理問題一直是制約國有企業(yè)改革的關(guān)鍵問題。國有企業(yè)經(jīng)營效益不佳，大量國有資產(chǎn)流失，歸根結(jié)底都是國有資產(chǎn)管理體制的弊端造成的。完善當(dāng)前國有資產(chǎn)管理體制，加快推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制創(chuàng)新，盤活國有資產(chǎn)存量，促進(jìn)國有資產(chǎn)使用效率提升，事關(guān)國有企業(yè)改革發(fā)展，事關(guān)我國社會(huì)主義改革事業(yè)的興衰成敗。本文重點(diǎn)分析現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀與缺陷，并提出建設(shè)性意見和措施，以期能為我國國有資產(chǎn)管理體制的完善和創(chuàng)新發(fā)展提供有益參考。

一、我國現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制的主要缺陷及成因分析

1、缺乏對國有資產(chǎn)管理思想重視和理論創(chuàng)新認(rèn)識(shí)

國有資產(chǎn)管理體制存在缺陷和不足，其關(guān)鍵是理論研究與思想重視程度的不足。加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理必須從理論研究與創(chuàng)新、工作思路以及管理制度方面著手，用先進(jìn)的理論和方法進(jìn)行國有資產(chǎn)管理。但當(dāng)前的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和管理部門對國有資產(chǎn)的認(rèn)識(shí)還不夠，缺乏深入的理論研究與創(chuàng)新，沒有清晰地界定國有資產(chǎn)內(nèi)涵，也沒有明確國有資產(chǎn)管理目標(biāo)。具體而言，首先，缺乏對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的重視。許多單位、部門以及個(gè)人缺乏對國有資產(chǎn)的重視，往往重視有形資產(chǎn)，忽視無形資產(chǎn)；重視國有資產(chǎn)的使用，輕視國有資產(chǎn)的監(jiān)管，容易造成國有資產(chǎn)的丟失、損毀、閑置浪費(fèi)等，嚴(yán)重制約了國有資產(chǎn)使用效率的提升，無法充分地體現(xiàn)國有資產(chǎn)價(jià)值，不利于國有資產(chǎn)保值增值。其次，缺乏對市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下國有資產(chǎn)的認(rèn)識(shí)。企事業(yè)單位都面臨著激烈的市場競爭壓力，給國有資產(chǎn)的保值增值帶來一定的挑戰(zhàn)，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，國有資產(chǎn)管理部門缺乏創(chuàng)新思維和與時(shí)俱進(jìn)的觀念，忽視了將先進(jìn)的、科學(xué)的資產(chǎn)管理理念運(yùn)用到企業(yè)管理和國有資產(chǎn)監(jiān)管上，忽視了國有資產(chǎn)的效率、效益、規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及質(zhì)量，忽視了國有資產(chǎn)管理質(zhì)量的提升，這不利于國有資產(chǎn)保值增值，最大限度地發(fā)揮自身價(jià)值。

2、國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠規(guī)范，企業(yè)內(nèi)部控制制度不夠健全

雖然我國設(shè)置了專門的國有資產(chǎn)管理委員會(huì)，地方上設(shè)置了國有資產(chǎn)管理局，但由于國有資產(chǎn)管理局是財(cái)政部門的下屬機(jī)構(gòu)，并沒有充分地履行獨(dú)立的專門的國有資產(chǎn)管理職能，制約了其真正履行國有資產(chǎn)管理的權(quán)利。國有企業(yè)內(nèi)部，有些設(shè)置了專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，而有些沒有設(shè)置專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。企業(yè)內(nèi)部控制制度不夠健全，如：財(cái)產(chǎn)保護(hù)措施不力；不相容職務(wù)分離不徹底；授權(quán)審批制度不完善；會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理不規(guī)范；預(yù)算控制不嚴(yán)；企業(yè)的重大決策、重大事項(xiàng)、重要人事任免及大額資金支付業(yè)務(wù)，沒有按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)嵭屑w決策審批或者聯(lián)簽制度，給國有資產(chǎn)的安全性帶來巨大的破壞，造成國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。據(jù)國家審計(jì)署2014年披露的11家央企2012年度財(cái)務(wù)審計(jì)結(jié)果中顯示：某集團(tuán)2003年11月、2006年7月至8月和2008年2月，在未按規(guī)定進(jìn)行可行性研究、未經(jīng)集團(tuán)董事會(huì)研究、未報(bào)發(fā)展改革委核準(zhǔn)的情況下，分別與巴基斯坦礦業(yè)開發(fā)有限公司、美國曉業(yè)貿(mào)易公司和澳大利亞蘭伯特角公司合作開發(fā)3個(gè)境外礦山，截至2012年底，累計(jì)投入分別為7.7億元、14.4億元和33.56億元，形成虧損分別為5.2億元、2.73億元和23億元。

3、國有資產(chǎn)管理法律制度不完善

國有資產(chǎn)管理體制的建立和完善離不開健全的法律制度的建設(shè)。目前，我國國有資產(chǎn)管理體制中依舊存在缺陷，國有資產(chǎn)管理缺乏完善的法律體系，國有資產(chǎn)體制的建立和完善也缺乏明確的范圍和方向。這主要是我國對國有資產(chǎn)體制的基礎(chǔ)理論的認(rèn)識(shí)還存在缺陷，造成了國有資產(chǎn)管理體制建設(shè)中的法律建設(shè)還存在不足。首先，我國關(guān)于國有資產(chǎn)的法律法規(guī)分散于憲法、公司法、證券法、物權(quán)法等法律中，缺乏針對國有資產(chǎn)管理的專門法律，而且在各個(gè)法律條款中，對國有資產(chǎn)管理規(guī)范存在差異，法律的調(diào)整范圍也存在區(qū)別，不利于加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的科學(xué)高效管理。其次，雖然國家出臺(tái)了關(guān)于國有資產(chǎn)管理的相關(guān)條例和政策文件，但是這些文件和條例十分分散，沒有針對國有資產(chǎn)管理體制建設(shè)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，例如：對現(xiàn)有經(jīng)營性國有資產(chǎn)的規(guī)定，對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的規(guī)定，尤其是關(guān)于如何規(guī)范非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性國有資產(chǎn)的規(guī)定更是少見。這些法律法規(guī)和規(guī)章、政策等內(nèi)容十分混亂，其效力和適用性也很低。這些都可以表明我國關(guān)于國有資產(chǎn)管理建設(shè)的相關(guān)法律制度建設(shè)還存在嚴(yán)重缺陷和不足，尚未形成科學(xué)的國有資產(chǎn)管理法律體系，無法推動(dòng)我國國有資產(chǎn)管理體制的改革與創(chuàng)新發(fā)展。

4、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)不明確

國有企業(yè)的資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家所有，國家需要通過政府機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)這種所有權(quán)職能。政府作為國有資產(chǎn)的所有者和實(shí)際支配者對國有資產(chǎn)具有巨大的權(quán)力，而國有企業(yè)和行政事業(yè)單位作為國有資產(chǎn)的實(shí)際使用者和經(jīng)營者，沒有獨(dú)立的支配國有資產(chǎn)的權(quán)利。在這種情況下，政府履行了國有資產(chǎn)所有者和社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理雙重職能，政府難以明確自己的定位，造成政府在行使社會(huì)公共管理權(quán)力和國有資產(chǎn)管理權(quán)力兩種權(quán)力時(shí)出現(xiàn)不規(guī)范的情況，以致政企合一和管理混亂。國家對國有資產(chǎn)管理權(quán)限的劃撥，下放權(quán)力給企業(yè)，造成了對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的侵害，影響了國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的確定性，導(dǎo)致地方政府和國有企業(yè)的短視行為，產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義。我國在國有資產(chǎn)管理中依舊存在一放就亂、一收就死的情況，制約了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不利于國有資產(chǎn)管理效率的提升，影響經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。政府在國有資產(chǎn)管理職能的履行中，對企業(yè)提出許多非經(jīng)濟(jì)性的目標(biāo)，使得國有企業(yè)在職能履行中承擔(dān)了部分政府職能，而政府在進(jìn)行國有資產(chǎn)管理過程中也存在越級管理，干預(yù)國有企業(yè)日常經(jīng)營管理的情況。國有資產(chǎn)管理的產(chǎn)權(quán)不明確，嚴(yán)重影響了國有資產(chǎn)管理體制的深化改革，制約了國有資產(chǎn)在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中職能的履行和功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、改革和完善我國國有資產(chǎn)管理體制的措施

1、構(gòu)建和規(guī)范獨(dú)立、統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)

改革國有資產(chǎn)管理體制的關(guān)鍵，是要建立一個(gè)統(tǒng)一的、明確的、完善的、權(quán)威的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，代表國家統(tǒng)一地履行國有資產(chǎn)管理的權(quán)利和職能。在國有企業(yè)內(nèi)部設(shè)置專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)管理專員，負(fù)責(zé)加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理活動(dòng)，保證國有資產(chǎn)的安全性和可靠性，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。

2、建立健全企業(yè)內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

建立和實(shí)施一套統(tǒng)一、高效的企業(yè)內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，有助于提升企業(yè)內(nèi)部管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，以防國有資產(chǎn)流失。企業(yè)要成立專門的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組和風(fēng)險(xiǎn)管理部門，強(qiáng)化對國有資產(chǎn)進(jìn)行管理。要加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)記錄和實(shí)物保管，妥善保管涉及資產(chǎn)的各種文件資料，避免記錄受損、被盜、被毀。對于重要的文件資料，應(yīng)當(dāng)留有備份，這在計(jì)算機(jī)處理?xiàng)l件下尤為重要；定期盤點(diǎn)和賬實(shí)核對，若發(fā)現(xiàn)盤點(diǎn)結(jié)果與會(huì)計(jì)記錄不一致，應(yīng)當(dāng)分析原因，查明責(zé)任。要建立嚴(yán)格的不相容職務(wù)分離制度，明確規(guī)定各個(gè)機(jī)構(gòu)和崗位的職責(zé)權(quán)限，使不相容崗位和職務(wù)之間能夠相互監(jiān)督、相互制約，形成有效的制衡機(jī)制。對于“三重一大”事項(xiàng)，即重大決策、重大事項(xiàng)、重要人事任免及大額資金支付業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)嵭屑w決策審批或者聯(lián)簽制度。任何個(gè)人不得單獨(dú)進(jìn)行決策或者擅自改變集體決策意見。

3、加強(qiáng)對國有資產(chǎn)法制化管理

改善國有資產(chǎn)管理體制存在的缺陷，必須建立一套完善的科學(xué)的國有資產(chǎn)管理法律體系，通過明確的管理?xiàng)l例和細(xì)則，逐漸地構(gòu)建和樹立全面的、統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)體系。通過法律法規(guī)，能夠有效地明確國有資產(chǎn)管理的權(quán)責(zé)，確定國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)與責(zé)任，界定國有資產(chǎn)管理的內(nèi)涵以及價(jià)值功能，克服國有資產(chǎn)管理體制存在的缺陷。國有資產(chǎn)法律體系的構(gòu)建，是推動(dòng)國有資產(chǎn)管理體制改革的重要手段，通過法律手段和制度手段的有效結(jié)合，樹立國有資產(chǎn)管理體制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理工作的法制化。加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理的法制化水平，必須規(guī)范國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)體系，通過對國有資產(chǎn)的配置、程序和具體方法的明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理有法可依，有章可循，讓國有資產(chǎn)管理工作更加的程序化、規(guī)范化。

4、明確國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)，優(yōu)化國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)

在國有資產(chǎn)管理體制改革中，應(yīng)該堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)的明確劃分，明確產(chǎn)權(quán)管理，將現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)約束機(jī)制引入國有資產(chǎn)管理中。政府作為國有資產(chǎn)的實(shí)際出資人，應(yīng)該減少對國有企業(yè)日常經(jīng)營管理的干預(yù)，即使是對完全控股的企業(yè)，也不能進(jìn)行過度的干預(yù)，確保企業(yè)作為完整的獨(dú)立法人資格，政府作為出資人應(yīng)承認(rèn)和尊重企業(yè)擁有獨(dú)立的完全的法人資格。政府以固定的身份參與企業(yè)的股權(quán)管理，但是不能夠作為實(shí)際出資人過分地干涉企業(yè)正常經(jīng)營。通過對國有資產(chǎn)進(jìn)行分級所有，促進(jìn)國有資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)和優(yōu)化。其次，國有資產(chǎn)管理的目的更多是追求應(yīng)有的社會(huì)效應(yīng)，推動(dòng)社會(huì)功能的調(diào)節(jié)與平衡，政府應(yīng)該更多地將精力投入公共服務(wù)和公共管理過程中，為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，通過所有權(quán)和使用權(quán)分開，減少對國有企業(yè)過多的行政干預(yù)，釋放企業(yè)活力，促進(jìn)國有企業(yè)盤活國有資產(chǎn)存量，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

5、加強(qiáng)各級審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督力度

我國國有資產(chǎn)實(shí)行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的體制。各級審計(jì)機(jī)關(guān)要定期對國有企業(yè)進(jìn)行審計(jì)，加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的監(jiān)管力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)新情況、新問題，對違紀(jì)違法行為要及時(shí)移交紀(jì)檢監(jiān)察部門查處；對觸犯刑律的，要移交司法機(jī)關(guān)處理。

國有資產(chǎn)管理體制是否健全關(guān)系到國有資產(chǎn)的保值增值和國有資產(chǎn)的利用效率。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，必須充分認(rèn)識(shí)國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)和價(jià)值，正確處理國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)問題，完善國有資產(chǎn)管理的組織機(jī)構(gòu)，改善國有資產(chǎn)管理的程序和規(guī)范，建立健全的企業(yè)內(nèi)部控制制度，完善風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，加強(qiáng)各級審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度，推動(dòng)實(shí)施國有資產(chǎn)管理的法制化建設(shè)，推動(dòng)國有資產(chǎn)管理體制創(chuàng)新，構(gòu)建高效的國有資產(chǎn)管理體制，促進(jìn)國有資產(chǎn)管理能夠順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律和依法治國的要求，促進(jìn)國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)和價(jià)值功能的實(shí)現(xiàn)。

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