地方政府的環(huán)境責(zé)任實(shí)現(xiàn)問題探究
——以重金屬污染事件為視角

李佳

（西南大學(xué) 法學(xué)院， 重慶400715）

地方政府的環(huán)境責(zé)任實(shí)現(xiàn)問題探究
——以重金屬污染事件為視角

李佳

（西南大學(xué) 法學(xué)院， 重慶400715）

近年來，我國的環(huán)境污染事故頻發(fā)，強(qiáng)化地方政府的環(huán)境責(zé)任是解決當(dāng)前中國嚴(yán)峻環(huán)境狀況的當(dāng)務(wù)之急.本文以重金屬污染事件為視角，通過分析一系列重金屬污染事件及其背后政府所扮演的角色，探尋地方政府環(huán)境責(zé)任缺失的原因，同時提出了促進(jìn)地方政府環(huán)境責(zé)任實(shí)現(xiàn)的兩點(diǎn)建議，以期為推動建設(shè)美麗中國，深化生態(tài)文明體制改革提供理論依據(jù).

政府環(huán)境責(zé)任；重金屬污染；生態(tài)文明

1 地方政府環(huán)境責(zé)任概述

1.1 相關(guān)概念的界定

1.1.1 政府責(zé)任.從政府的角色定位來說,其責(zé)任有兩層含義:一是積極意義的政府責(zé)任，即政府采取積極的措施，有效率的、公正的滿足公眾的利益和需要，對公眾的需要做出積極回應(yīng).二是消極層面的政府責(zé)任,是指國家行政機(jī)關(guān)及公務(wù)人員沒有做好份內(nèi)應(yīng)做的事,因而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果,它是實(shí)現(xiàn)積極層面的政府責(zé)任的保障,是行政機(jī)關(guān)因?yàn)闆]有盡職盡責(zé)引起的遁責(zé)和制裁.目前學(xué)術(shù)界對于政府責(zé)任的理解多種多樣.張成福教授認(rèn)為：“從最廣意義上來看,政府責(zé)任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求做出回應(yīng),并采取積極的措施,公正、有效率地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益.……從廣義的層面來看.政府責(zé)任意味著政府組織及其公職人員履行其在整個社會中的職能和義務(wù)，即法律和社會所要求的義務(wù).……從狹義的角度來看,政府責(zé)任意味著政府機(jī)關(guān)及其工作人員違反法律規(guī)定的義務(wù),違法行使職權(quán)時,所承擔(dān)的否定性的法律后果，即法律責(zé)任.”①羅豪才認(rèn)為,政府責(zé)任是行政法律關(guān)系主體因違反行政法律規(guī)范所規(guī)定義務(wù)而引起的依法必須承擔(dān)的法律責(zé)任.②郭道暉認(rèn)為,政府責(zé)任是國家公職人員的行為必須符合人民的意志和利益.③

1.1.2 地方政府的環(huán)境責(zé)任

所謂政府環(huán)境責(zé)任，就是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，中央和地方各級人民政府以及執(zhí)行公務(wù)的人員，根據(jù)環(huán)境保護(hù)的需要和政府的職能定位所確定的職責(zé)范圍，包括積極和消極兩個層面.④

1.2 政府環(huán)境責(zé)任的理論依據(jù)

政府為什么要對環(huán)境負(fù)責(zé)？政府對環(huán)境負(fù)責(zé)的范圍是什么呢？針對這些問題，國內(nèi)外的學(xué)者形成了不同的理論觀點(diǎn)：1、公民的環(huán)境權(quán)理論.公民有維持安全和健康的環(huán)境需求，而公民這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要政府權(quán)力的保障.公民的環(huán)境權(quán)屬于憲法權(quán)利，這也是政府環(huán)境責(zé)任的根本依據(jù).⑤2、新公共服務(wù)理論.所謂“新公共服務(wù)”，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色.這一理論認(rèn)為，行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，他們的工作重點(diǎn)是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)；政府應(yīng)具有幵放性、可親近性和回應(yīng)性；公平和公正是政府提供服務(wù)時必須要考慮的重要因素,政府必須關(guān)注公民的需要和利益.3、政府職責(zé)本位理論.無論是早期的階級統(tǒng)治還是現(xiàn)在的社會管理，政府都對公民肩負(fù)一定的職責(zé).4、環(huán)境善治理論.該理論不再強(qiáng)調(diào)僅由政府獨(dú)自承擔(dān)環(huán)境保護(hù)工作，更側(cè)重于公眾的廣泛參與.它認(rèn)為在公共事務(wù)的管理中，政府有必要采用新的方法和技術(shù)對公共事務(wù)進(jìn)行引導(dǎo)和控制.政府環(huán)境責(zé)任只是以另一種形式繼續(xù)存在，政府仍必須起到提供制度安排以及推動、協(xié)調(diào)、保證“環(huán)境善治”展開的作用.⑥

黨的十八屆三中全會《決定》指出，緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局.在未來一段時間里，我國的生態(tài)文明建設(shè)將是全面深化改革戰(zhàn)略部署的重要組成部分之一.今年的政府工作報(bào)告提出堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)，體現(xiàn)了我們黨和國家對治理污染緊迫性和艱巨性的清醒認(rèn)識，表明了加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的堅(jiān)定意志和堅(jiān)強(qiáng)決心.環(huán)保部部長周生賢表示，全面領(lǐng)會堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)的主攻方向，抓好土壤污染治理，加大重金屬、化學(xué)品和危險(xiǎn)廢物污染防治力度，深化工業(yè)污染防治是今后重點(diǎn)要做好的工作.因此，我國在生態(tài)文明建設(shè)上已經(jīng)完成了不錯的頂層設(shè)計(jì)，具體制度也在不斷建立和完善中，這些制度的實(shí)施與政府尤其是地方政府具有密切的關(guān)系，因此強(qiáng)化實(shí)現(xiàn)地方政府責(zé)任是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵.

2 我國重金屬污染案件中的地方政府環(huán)境責(zé)任實(shí)現(xiàn)問題分析

2.1 地方政府對重金屬污染事件的處理情況

2.1.1 血鉛超標(biāo)事件.2009年8月，鳳翔縣長青鎮(zhèn)發(fā)生615名兒童血鉛超標(biāo)事件.寶雞市政府根據(jù)環(huán)保部門確定的污染范圍,決定對東嶺冶煉公司1公里內(nèi)的1396戶群眾實(shí)施一次性整體搬遷.寶雞市紀(jì)委通過當(dāng)?shù)孛襟w發(fā)布了“鳳翔血鉛事件”11名領(lǐng)導(dǎo)干部受處分的消息，但未涉及具體人員名單.據(jù)環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)計(jì)，2009年環(huán)保部接報(bào)的12起重金屬、類金屬污染事件，致使4035人血鉛超標(biāo)，182人鎘超標(biāo)，引發(fā)32起群體事件.2009年以來，湖南瀏陽、陜西鳳翔、福建上杭、河南濟(jì)源、江蘇鹽城等地爆發(fā)的一系列重金屬污染事件令全國震驚.2、毒地事件.2008年，國家安監(jiān)總局要求各地采取鼓勵轉(zhuǎn)產(chǎn)、關(guān)閉、搬遷等多種措施，進(jìn)而出現(xiàn)了大量的企業(yè)搬挺現(xiàn)象，污染場地大面積暴露.中科院南京土壤所土壤與環(huán)境生物修復(fù)研究中心的研究表明，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至2011年，江蘇、遼寧、廣州、重慶等地污染企業(yè)搬遷數(shù)千家，置換約兩萬余公頃工業(yè)用地.3、毒大米事件.2013年5月18日，廣州市藥監(jiān)局發(fā)布檢測結(jié)果稱，湖南攸縣及衡東縣4個米廠所產(chǎn)大米鎘超標(biāo)，湖南省相關(guān)政府部門卻一直沒有給出說法.相關(guān)官員稱湖南大米重金屬超標(biāo)的事情，不是農(nóng)業(yè)或哪一個部門所能解決的，湖南近年大力發(fā)展工業(yè)，相關(guān)企業(yè)要進(jìn)行排污，有的企業(yè)還非法排污，這都導(dǎo)致了土壤中重金屬含量的增加，進(jìn)而導(dǎo)致大米重金屬含量超標(biāo).盡管土壤被污染了，總不能不種水稻了. 2.2重金屬污染案件處理中的地方政府責(zé)任問題

在諸多重金屬污染事件當(dāng)中，我認(rèn)為除了追究企業(yè)的責(zé)任外，地方政府的責(zé)任更是不容忽視.地方政府責(zé)任問題主要體現(xiàn)在：首先，環(huán)境立法方面.我國環(huán)境保護(hù)法律的覆蓋面已經(jīng)比較完整，但存在以下問題：第一，目前我國環(huán)境立法數(shù)量很多、現(xiàn)行各單項(xiàng)環(huán)境資源法律多以公民、法人或者其他組織作為主要調(diào)整對象，而約束和規(guī)范政府行為的法律規(guī)定是有限的.⑦比如環(huán)境保護(hù)法第五章法律責(zé)任，只有一條規(guī)定的是環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理人員的責(zé)任.環(huán)境保護(hù)條款與現(xiàn)實(shí)需求脫節(jié),導(dǎo)致大量現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的環(huán)境問題得不到及時解決.第二，法律法規(guī)所確定的責(zé)任過于籠統(tǒng)，且過于抽象，缺乏配套的細(xì)則，操作難度大.例如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《噪聲污染防治法》等法律都規(guī)定了相關(guān)的環(huán)境問責(zé)或者懲罰措施，但如何懲罰、懲罰的標(biāo)準(zhǔn)是什么、尺度是什么，則缺乏較為具體的執(zhí)行參考依據(jù).第三，承擔(dān)責(zé)任的方式比較單一.環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理人員的環(huán)境責(zé)任就是行政處分或者刑事責(zé)任，多用管制手段，很少采用經(jīng)濟(jì)手段.不可否認(rèn)政府的管制對環(huán)境的管理具有一定的積極作用，但是也存在許多弊端，比如，成本高，靈活性差，效率低，還有可能引起其他的違法行為.其次，地方政府在執(zhí)法方面也存在以下問題：第一，地方政府有法不依，執(zhí)法不嚴(yán).長期以來地方政府都把發(fā)展經(jīng)濟(jì)放在環(huán)境保護(hù)的前面，在經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益發(fā)生沖突的時候,環(huán)境保護(hù)讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展.第二，環(huán)保部門的執(zhí)法易受干擾.一方面，法律沒有或很少賦予政府環(huán)境行政主管部門對經(jīng)濟(jì)實(shí)體的停產(chǎn)、關(guān)閉的權(quán)力以及實(shí)行行政強(qiáng)制措施的權(quán)力，制裁方式單一、處罰力度輕、罰款數(shù)量少.這些事實(shí)讓環(huán)境行政主管部門在環(huán)境執(zhí)法中對涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的違法企業(yè)和違法責(zé)任人，特別是對那些污染破壞環(huán)境的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，缺乏強(qiáng)制性的、有效的制裁手段.⑧最后，環(huán)境保護(hù)缺少有效的監(jiān)督機(jī)制.在我國現(xiàn)行的環(huán)保法律中，雖然有完整的環(huán)保方針政策、法律法規(guī)，但缺乏對政府濫用經(jīng)濟(jì)權(quán)力、環(huán)保職責(zé)履行不力等問題的監(jiān)督與制約機(jī)制.⑨

3 對地方政府環(huán)境責(zé)任實(shí)現(xiàn)問題的兩點(diǎn)建議

3.1 地方政府要轉(zhuǎn)變理念.首先，相比于傳統(tǒng)環(huán)境法的內(nèi)容，當(dāng)今世界環(huán)境立法的趨勢變?yōu)椋赫旧硪惨艿江h(huán)境法的約束，環(huán)境保護(hù)法不再是以政府“環(huán)境行政管理法”的面貌出現(xiàn)，政府的環(huán)境責(zé)任也要在環(huán)境法中得以明確.⑩保護(hù)地方環(huán)境是地方政府義不容辭的法律責(zé)任，地方環(huán)境保護(hù)部門要樹立依法行政的理念.環(huán)境保護(hù)部黨組書記、部長、部全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長周生賢在京主持召開環(huán)境保護(hù)部全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域改革，是時代賦予我們的光榮任務(wù).必須有時不我待的緊迫意識和夙夜在公的責(zé)任意識，把握形勢、堅(jiān)定信心、科學(xué)施策，確保各項(xiàng)改革任務(wù)保質(zhì)保量完成.11地方政府也要樹立這樣的意識和理念.其次，利益相關(guān)者參與理念.1984年，弗里曼明確提出了利益相關(guān)者管理理論.利益相關(guān)者管理理論是指企業(yè)的經(jīng)營管理者為綜合平衡各個利益相關(guān)者的利益要求而進(jìn)行的管理活動.在現(xiàn)代國家里，政府，企業(yè)，公民都和環(huán)境利益密切相關(guān)，讓企業(yè)和公民參與環(huán)境保護(hù)工作具有諸多益處，環(huán)境問題是一個復(fù)雜的問題，是全社會的共同事業(yè)，所以需要多手段多方法進(jìn)行推動.利益相關(guān)者的積極參與可以提高環(huán)保的效率，從而使許多問題迎刃而解.例如，可以緩解環(huán)境保護(hù)部門人手不足的問題，同時也增強(qiáng)了企業(yè)和公民的主人意識.此外，相關(guān)利益者都參與進(jìn)來，能夠促進(jìn)相互監(jiān)督和平衡.不少地方政府不去嘗試調(diào)動其他利益相關(guān)者的積極性，認(rèn)為公眾參與會給環(huán)境保護(hù)帶來不必要的麻煩.這種觀念是錯誤的，也不利于地方環(huán)境責(zé)任實(shí)現(xiàn).最后，地方政府要樹立敢于擔(dān)當(dāng)?shù)睦砟?一旦遇到環(huán)境事件，要勇于承擔(dān)責(zé)任，不回避，不推脫.這樣有助于事件得到及時合理的處理，事后也會提高政府的警惕性.

3.2 完善制度設(shè)計(jì).第一，科學(xué)制定環(huán)境保護(hù)法律法規(guī).我國的環(huán)境立法發(fā)展很快，并且吸收國外先進(jìn)成果，因而是比較先進(jìn)的.但是也要注意環(huán)境立法的科學(xué)性，要在結(jié)合本國國情的基礎(chǔ)上與時俱進(jìn).目前，我國的《環(huán)境保護(hù)法》修改正處于審議階段，有關(guān)規(guī)定完善了對地方政府環(huán)境責(zé)任的制度設(shè)計(jì)，此外，《土壤環(huán)境保護(hù)和污染治理行動計(jì)劃》也正在編制中.第二，環(huán)境保護(hù)的手段多元化.制定環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段給予經(jīng)濟(jì)主體一定的激勵與約束.從而引導(dǎo)其行為，使其做出對環(huán)境有利的行為并從中獲利.環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策包括以下幾個方面：第一，稅收手段.用稅收來引導(dǎo)企業(yè)走持續(xù)健康發(fā)展的道路，因此鼓勵各級地方政府盡早征收環(huán)境稅.第二，加大對破壞環(huán)境企業(yè)的懲罰力度.不能讓超標(biāo)排污費(fèi)低于治理費(fèi)，破壞環(huán)境的成本低于守法經(jīng)營的成本.第三，明晰責(zé)任歸屬.每一起環(huán)境污染事件總是與地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，地方政府在利益驅(qū)使下，對環(huán)境污染視而不見，這與地方政府責(zé)任的落實(shí)有著直接的關(guān)系.如果不能明晰地方政府不同部門及公職人員的環(huán)境責(zé)任，問責(zé)制度會成為一種擺設(shè)，無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用.第四，建設(shè)陽光型政府.環(huán)境問題關(guān)系到每一個公民的生命安全，環(huán)境問題想要取得突破性的進(jìn)展，必須依靠公眾的力量，只有實(shí)現(xiàn)政府信息公開透明，把政治決策和官員行為置于大眾監(jiān)督的陽光之下，公眾的知情權(quán)才能切實(shí)得到保障.

注 釋：

①張成福.責(zé)任政府論.中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2000（2）：76.

②羅豪才.行政法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社, 2006.246.

③郭道暉.法的時代精祌[M].北京:北京大學(xué)出版社, 1997.193.

④錢水苗，沈瑋.強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任——修改《環(huán)境保護(hù)法》 的一個視角.2007年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會（2007.8.12－15·蘭州）論文集，272.

⑤蔡文.環(huán)境公平視角下的地方政府環(huán)境責(zé)任研究.中南大學(xué),2011.

⑥李麗申.論地方政府責(zé)任—以溫州市甌海區(qū)為例.復(fù)旦大學(xué)，2009.

⑦李雯.政府環(huán)境責(zé)任問題研究.西南政法大學(xué)，2009.

⑧李麗申.論地方政府責(zé)任—以溫州市甌海區(qū)為例.復(fù)旦大學(xué)，2009.

⑨李萍.湘江流域重金屬污染防治中政府環(huán)境責(zé)任的法律問題的研究.中南林業(yè)科技大學(xué)，2012.

⑩李雯.政府環(huán)境責(zé)任問題研究.西南政法大學(xué)，2009.

11 http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/201403/t20140 320_269427.htm.2014-3-25.

〔1〕王成棟.政府責(zé)任論[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1999.

〔2〕蔡守秋.環(huán)境法案例教程[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2009.

〔3〕張軍輝.行政問責(zé)制研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2006.

〔4〕張建偉.政府環(huán)境責(zé)任論[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2008.

〔5〕苗雨.論我國政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的法制困境與出路[D].濟(jì)南：山東大學(xué),2012.

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