城鄉(xiāng)融合背景下的基層自治實(shí)踐新趨勢(shì)※

○張 翔

農(nóng)村村民自治是中國(guó)現(xiàn)代民主—國(guó)家建構(gòu)的一項(xiàng)重要工程，是國(guó)家建構(gòu)的一種民主形式。1998年11月4日修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施以后，農(nóng)村地區(qū)的民主自治實(shí)踐全面鋪展開來(lái)。而在城市一端，中國(guó)早在1989年12月就正式通過(guò)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》將城市居民自治作為一種制度被確定下來(lái)，一直運(yùn)行至今。

現(xiàn)行的村民自治和居民自治制度，是在我國(guó)城鄉(xiāng)分立的二元結(jié)構(gòu)背景下實(shí)施的，但是隨著城鄉(xiāng)戶籍限制的漸漸松動(dòng)，人員流動(dòng)日漸頻繁，我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)漸漸被打破，原來(lái)清晰的城鄉(xiāng)邊界日漸模糊。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”;“發(fā)展基層民主，促進(jìn)城鄉(xiāng)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督?！边@進(jìn)一步明確了城鄉(xiāng)融合的發(fā)展方向。目前，在中央政府大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程背景下，我國(guó)將全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，第一次明確提出各類城市具體的城鎮(zhèn)化路徑。那么，當(dāng)前城鄉(xiāng)日益融合的新情況將如何影響城鄉(xiāng)基層自治？新形勢(shì)下的基層民主如何繼續(xù)實(shí)踐？這都是我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問(wèn)題。

一、城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)下的自治脫鉤

改革開放以來(lái)，我國(guó)的人口流動(dòng)主要是以鄉(xiāng)村人口向城市流動(dòng)為主要方向，但是城鄉(xiāng)邊界日益模糊之下，人口流動(dòng)也呈現(xiàn)出由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的新趨勢(shì)。

一是從農(nóng)村到城市的向上流動(dòng)。改革開放以來(lái)，由于城市早期工業(yè)、建筑業(yè)、制造業(yè)需要大量勞動(dòng)工人，大量的進(jìn)城務(wù)工人員涌向城鎮(zhèn)，這種類型的流動(dòng)在當(dāng)前城鎮(zhèn)化大力推進(jìn)下有進(jìn)一步加強(qiáng)的趨勢(shì)，建筑工人、服務(wù)業(yè)、家政等行業(yè)對(duì)農(nóng)民工的需求量進(jìn)一步加大。對(duì)于作為長(zhǎng)期在城市務(wù)工的打工者來(lái)說(shuō)，他們終究還只是城市的“流浪者”，與身在農(nóng)村不同，在這里他們沒(méi)有身份，因?yàn)闆](méi)有戶籍或者戶籍難以落實(shí)，使得他們?cè)谡螜?quán)利上是一片空白，社區(qū)的政治生活他們沒(méi)法參加，他們也沒(méi)有條件、沒(méi)有精力參加。我國(guó)的城市居委會(huì)組織法規(guī)定，自由在定居在本區(qū)域才有資格參與本地的民主選舉，因此大量的在城市務(wù)工而暫居城市的農(nóng)民就無(wú)法獲得參選資格，甚至作為首都的北京市，也是直到2009年才開始探索流動(dòng)人口在居住地參加社區(qū)居委會(huì)選舉的新機(jī)制，而這種實(shí)踐也只是在摸索階段，如何讓這一批人在離開村民自治委員會(huì)后，繼續(xù)享受作為普通公民應(yīng)有的政治權(quán)利也是一個(gè)問(wèn)題。

二是由城市到農(nóng)村的向下流動(dòng)。這種類型的人口流動(dòng)是城市人口向農(nóng)村流動(dòng)。這種類型的人口流動(dòng)在西方很早就有出現(xiàn)，以逆城市化為主要表現(xiàn)，人口形成一種向鄉(xiāng)村回流的趨勢(shì)?，F(xiàn)在不少農(nóng)村地區(qū)由于良好的生態(tài)環(huán)境、便捷的交通位置、優(yōu)質(zhì)的生活服務(wù)和完善的基礎(chǔ)設(shè)施，已經(jīng)成為飽受環(huán)境污染、生存壓力困擾的城里人夢(mèng)想的生活樂(lè)園，回到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)也成為一種潮流。但是這一部分人，盡管回到農(nóng)村，居住在農(nóng)村，依然難以享受“農(nóng)村人的待遇”，主要是民主權(quán)利的享有。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的村民委員會(huì)完全按照農(nóng)村戶籍的有無(wú)來(lái)確定是否有資格參與村級(jí)民主政治生活，來(lái)確定是否可以享有村莊集體資產(chǎn)的分紅。像農(nóng)村流動(dòng)的這批人經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好，但是政治權(quán)利上也存在缺位。從“城里人”到“鄉(xiāng)村人”看起來(lái)實(shí)現(xiàn)了生活方式的變化，但是在民主權(quán)利上卻存在銜接上的不小縫隙。

人口雙向流動(dòng)態(tài)勢(shì)是一個(gè)社會(huì)富有生機(jī)的正常生態(tài)，城鎮(zhèn)化推進(jìn)之下的城鄉(xiāng)邊界日益消失進(jìn)一步助推了這種流動(dòng)的高漲，物質(zhì)生活條件的改善可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)，但是政治權(quán)利的缺失卻必須通過(guò)有效政治實(shí)踐形式來(lái)充實(shí)。城鄉(xiāng)割裂下的二元自治格局目前已經(jīng)難以承載自治主體雙向流動(dòng)下的民主實(shí)現(xiàn)要求，脫鉤的基層自治實(shí)踐應(yīng)當(dāng)重新銜接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)的無(wú)縫對(duì)接。

二、雙向流動(dòng)趨勢(shì)下的基層自治困境

我國(guó)的村民自治委員會(huì)制度和城市居民委員會(huì)制度自實(shí)施以來(lái)，對(duì)基層民主政治實(shí)踐起到巨大的推動(dòng)作用，一度成為引領(lǐng)中國(guó)民主政治發(fā)展的重要引擎。但是這一民主政治實(shí)踐在操作中也遇到困難，在城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)和城鄉(xiāng)一體化背景下問(wèn)題比較突出。

（一）城鄉(xiāng)“兩委”行政化傾向

我國(guó)的基層群眾自治制度是群眾以村（居）委會(huì)為載體，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在國(guó)家法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)本居住區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行自我管理。作為群眾自治組織，農(nóng)村居民委員會(huì)和城市村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)主要以滿足本居住區(qū)群眾基本需求為導(dǎo)向。但是，在實(shí)際的城鄉(xiāng)自治實(shí)踐中，村委會(huì)和居委會(huì)的服務(wù)本地群眾的導(dǎo)向出現(xiàn)嚴(yán)重偏差，基本成為上級(jí)街道辦事處、區(qū)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一級(jí)服務(wù)“終端”。

村民委員會(huì)本身人員數(shù)量有限，并且多為兼職工作，投入在村民工作上的時(shí)間有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還經(jīng)常將一些行政性工作交給村委會(huì)。農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，村委會(huì)的常年任務(wù)就是追著村民四處收費(fèi)；一年到頭就是在村里找超生夫婦，對(duì)違反計(jì)劃生育政策的家庭進(jìn)行處罰；處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年都要進(jìn)行的征兵工作，配合上級(jí)部門挑選本地適齡兵源，等等。村里除了村委會(huì)選舉以外，村民幾乎看不到其他形式的自治活動(dòng)。筆者在湖北農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多的村委會(huì)常年沒(méi)人值班，村委會(huì)就成了一座空樓，甚至有的村民好幾年都從來(lái)沒(méi)去過(guò)村委會(huì)。

城市居委會(huì)由于居民結(jié)構(gòu)復(fù)雜，人員流動(dòng)大，政府不斷加大對(duì)社會(huì)的管控力度，而社區(qū)又是容納人口最基本的單元，所以相當(dāng)多的任務(wù)都落到了社區(qū)干部和社區(qū)居委會(huì)身上。筆者在湖北武漢市城市社區(qū)調(diào)研時(shí)，社區(qū)干部普遍強(qiáng)調(diào)很多根本不歸居委會(huì)做的事，特別是行政性任務(wù)都交給了居委會(huì)。城市社區(qū)居委會(huì)的很多工作都來(lái)自于上級(jí)部門的安排，近年來(lái)在武漢的城市社區(qū)開始大興網(wǎng)格化管理，以行政命令的方式要求社區(qū)承接相應(yīng)的工作任務(wù)。城市社區(qū)的各種檢查、考評(píng)、調(diào)研特別多，居委會(huì)干部用大量時(shí)間準(zhǔn)備迎檢材料。由于行政化的任務(wù)太多，居委會(huì)對(duì)關(guān)于社區(qū)公共利益的事務(wù)精力投入不夠，投入到社區(qū)民主建設(shè)和協(xié)商上的精力更加有限，社區(qū)自治也難以奏效。

（二）自治發(fā)展的土壤缺乏

基層群眾自治制度是我國(guó)現(xiàn)代民主——國(guó)家建構(gòu)上的一種實(shí)踐探索，是在國(guó)家主導(dǎo)下建構(gòu)起來(lái)的一種制度安排。由于這種制度安排是在當(dāng)時(shí)特定的情況下作出的，更多地考慮還是農(nóng)村和城市地區(qū)社會(huì)管理的需要：農(nóng)村地區(qū)在人民公社解體之后出現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的真空，此時(shí)人民群眾自身探索出村民自治的實(shí)踐模式，國(guó)家就從上層建筑上予以認(rèn)可和通過(guò)法律的形式追加認(rèn)同；城市地區(qū)在我國(guó)單位制解體之后，大量的“單位人”變成“社會(huì)人”，轉(zhuǎn)型“社會(huì)人”需要大量的安置，于是，在城市推行居民自治也就是有了一定的合理性。由于主要還是從一種問(wèn)題化解的角度作出的安排，所以當(dāng)農(nóng)村和城市基本趨于穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)之下時(shí)，國(guó)家在對(duì)下放權(quán)時(shí)就更加謹(jǐn)慎。但是我國(guó)基層群眾自治的制度安排仍然有諸多的限制，將基層自治就置于一個(gè)極其狹隘的境地，隨著居民自治的進(jìn)一步發(fā)展，這制度限制的障礙將會(huì)越來(lái)越明顯。

在這樣的制度安排之下，基層自治更多的是行使一種“代理權(quán)力”，也就是接受政府及其派出機(jī)關(guān)的委托來(lái)對(duì)本區(qū)域內(nèi)部那些屬于國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范和治理范圍內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行那個(gè)管理和處置的權(quán)力，幾乎沒(méi)有時(shí)間來(lái)行使法律本來(lái)賦予給它、由居委會(huì)自行確定的、用來(lái)對(duì)本區(qū)域內(nèi)部那些不屬于國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范和治理的純內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理和處置的權(quán)力[1]。行政權(quán)限的制約、制度安排的限制，大大消損了基層自治的空間。

（三）“被組織”的問(wèn)題突出

城鄉(xiāng)社區(qū)自治是我國(guó)基層的群眾性自我管理、自我服務(wù)、自我教育的民主實(shí)踐形式，群眾性是我國(guó)城鄉(xiāng)自治的最主要的特點(diǎn)，自治主體廣泛、層次多樣、訴求各異，這樣的自治才是有可能開展的，有可能真正實(shí)現(xiàn)群眾訴求、群眾自決的。但是從我國(guó)的基層群眾自治實(shí)踐來(lái)看，群眾參與的積極性不高，參與不主動(dòng)的問(wèn)題一直很嚴(yán)重，在這種情況下“被組織”成為城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)不得已的一種調(diào)動(dòng)群眾參與熱情的方式。

在農(nóng)村地區(qū)，村民直接參與村級(jí)民主選舉是最主要的參與自治的形式，這也是說(shuō)村民自治對(duì)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展具有根本性的決定意義的原因。但是農(nóng)村地區(qū)社會(huì)的組織化程度低，單個(gè)的村民選舉難以奏效，縱然是個(gè)體的分散性的選舉實(shí)施之后，村民仍然難以參與村里公共事務(wù)的管理，村民自治也異化成為村委會(huì)干部自治。[2]筆者在湖北省枝江市的農(nóng)村調(diào)研了解到，當(dāng)?shù)剡B續(xù)五年已經(jīng)沒(méi)有舉行選舉了。這樣的情況在其他地方也有過(guò)。其原因，一方面是部分村民對(duì)村委選舉不感興趣，另一方面也是因?yàn)橹暗倪x舉村民覺(jué)得沒(méi)有多大意義，最后導(dǎo)致村委會(huì)的幾個(gè)干部坐在一起商量一下，定下下一屆班子成員。

在農(nóng)村地區(qū)，村委會(huì)是唯一享有權(quán)威的自組織，即在既定的時(shí)空范圍內(nèi)，各種利益主體通過(guò)民主協(xié)商、相互增進(jìn)信任，整合資源，采取合作行為，共同治理公共事務(wù)的過(guò)程，并逐步使共同體進(jìn)入“自我維系”狀態(tài)[3]。農(nóng)村地區(qū)直到最近政府鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，社會(huì)組織形式才開始漸漸多樣，在村委會(huì)平臺(tái)上搭建的新的自組織形式，開展各種自治活動(dòng)，通過(guò)多種組織建構(gòu)，搭建起農(nóng)村的理性社會(huì)，培育村民的參政熱情。但是當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村的其他社會(huì)組織依然不過(guò)是村委會(huì)牽頭組織，離開村委會(huì)根本沒(méi)法運(yùn)轉(zhuǎn)，或者說(shuō)村委會(huì)往往又把持著經(jīng)濟(jì)合作組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，常常是一肩挑，比如枝江市朱家嘴村成立的瓜果蔬菜合作社，理事會(huì)主任就是村支書。如此一來(lái)，農(nóng)村試圖通過(guò)培育新的社會(huì)組織來(lái)培養(yǎng)村民參與熱情，結(jié)果自發(fā)的組織形式又變成了村委會(huì)主導(dǎo)，自組織又變成了“被組織”。

城市居民自治的主體——社區(qū)居民由于存在對(duì)社區(qū)的依賴，因此參與社區(qū)事物的積極性相對(duì)較高，但是這也只局限于與自身利益直接相關(guān)的事宜，城市社區(qū)由于居民與工作單位相分離，社區(qū)對(duì)居民而言只是一個(gè)休息的地方，對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感相對(duì)較差。居民自發(fā)的參與難以實(shí)現(xiàn)，又陷入“被組織”的怪圈，有外界力量推著前進(jìn)，在外力作用下成立被組織起來(lái)，這樣的自治成本更高，而收益又低。就社區(qū)而言內(nèi)生制度是最重要的，外部力量的介入也是需要的，但必須明確界定其功能范疇。蘇州工業(yè)園區(qū)第五元素社區(qū)就是通過(guò)充分挖掘社區(qū)居民興趣愛(ài)好，由居民中活動(dòng)積極分子牽頭自發(fā)組成了展欣舞蹈團(tuán)、小雪花少兒藝術(shù)團(tuán)、開心民樂(lè)隊(duì)、愛(ài)心部落等10個(gè)自治組織，寓教于樂(lè)，通過(guò)團(tuán)體組織凝聚小區(qū)向心力，通過(guò)這些組織的牽頭人就可以實(shí)現(xiàn)全社區(qū)共同參與的社區(qū)自治。而筆者在武漢市武昌區(qū)調(diào)研城市社區(qū)了解到，社區(qū)為了調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，想當(dāng)然地組成了各種組織，號(hào)召居民參與，但是由于不了解居民真正需求而流于形式，浪費(fèi)了大量的精力，“被組織”對(duì)社區(qū)融合和社區(qū)自治反而起到破壞作用。

三、從自治到治理：城鄉(xiāng)融合的善治之路

城市和農(nóng)村二元分割的制度性安排對(duì)中國(guó)的基層民主建設(shè)產(chǎn)生了重要影響，一方面導(dǎo)致了城鄉(xiāng)各自分別自治所需要素和外在環(huán)境的缺乏與不足，另一方面使得城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)被阻斷，互促共進(jìn)基本變得不可能。這種民主自治效度的弱化和異質(zhì)化趨向，從根本上來(lái)講也直接影響到了基層治理體系的完善和基層善治的實(shí)現(xiàn)。探索國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，需要從基層做起，在基層民主實(shí)踐探索中通盤考慮人員流動(dòng)下自治銜接真空和基層自治實(shí)踐本身的困境，多角度轉(zhuǎn)換，探索基層民主實(shí)踐的新路徑。

（一）視角轉(zhuǎn)變：從自治到治理

當(dāng)前的基層自治應(yīng)當(dāng)換位到基層治理的視角來(lái)思考，草根階層的自治實(shí)踐仍然是百姓實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的重要方式，當(dāng)用治理的視角來(lái)考量的時(shí)候，基層自治實(shí)踐自治運(yùn)動(dòng)，實(shí)際上是社會(huì)調(diào)動(dòng)各方力量參與到社會(huì)管理中來(lái)的一種具體表現(xiàn)，用治理的角度來(lái)思考當(dāng)前基層社會(huì)問(wèn)題是一種更加開放的維度?！稕Q定》就明確提出全面深化改革要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。城鄉(xiāng)融合要繼續(xù)向前推進(jìn)，就要重新搭建起城市和鄉(xiāng)村對(duì)接的橋梁，逐步完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，健全城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。融合之下的基層民主自治仍將繼續(xù)前進(jìn)，并且將以城鄉(xiāng)一體的基本架構(gòu)來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)，并將自治放在多元參與社會(huì)治理的廣闊視角來(lái)考量。

（二）載體建構(gòu)：從城鄉(xiāng)分割到社區(qū)一體

當(dāng)前城鄉(xiāng)融合的一個(gè)重要契機(jī)就是正在全國(guó)興起的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)。通過(guò)在農(nóng)村興建農(nóng)村社區(qū)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)資源的優(yōu)化配置，提升農(nóng)民享受公共服務(wù)的水平，逐步實(shí)現(xiàn)相對(duì)均衡的服務(wù)享受水平。通過(guò)農(nóng)村社區(qū)這一農(nóng)村組織，在廣闊的鄉(xiāng)土中國(guó)建構(gòu)起與城市社區(qū)相對(duì)應(yīng)的一種組織安排，使村民和居民同樣在社區(qū)這樣一個(gè)社會(huì)細(xì)胞中共生，初步實(shí)現(xiàn)在身份認(rèn)同上的契合。更重要的是以社區(qū)建設(shè)為銜接點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村在生活方式、認(rèn)知結(jié)構(gòu)、財(cái)政供給和公共服務(wù)等方面的一致化和有序聯(lián)通[4]。如此，基層的民主自治就可以在社區(qū)這一載體上實(shí)現(xiàn)一體化。利用社區(qū)這一基本共同體，打破城鄉(xiāng)邊界，將村民自治和居民自治統(tǒng)籌到社區(qū)自治上來(lái)，并以社區(qū)自治為突破口，吸納更多的參與主體進(jìn)入到治理體系中來(lái)，構(gòu)建共同參與的基層社會(huì)現(xiàn)代治理體系。

（三）確權(quán)確地：從被動(dòng)融入到互動(dòng)參與

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》指出，要形成“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”。要想打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，就要在農(nóng)村這一端下大力氣、啃硬骨頭。要實(shí)現(xiàn)深度融合就必須讓固定在土地上的農(nóng)民流動(dòng)起來(lái)，這里的流動(dòng)是真正意義上的“流動(dòng)”，進(jìn)城農(nóng)民工也算是流動(dòng)的一部分，但是作為一種遷徙的“候鳥”，他們很多時(shí)候是一種盲流，甚至經(jīng)常成為城里的“不安定分子”，給城市治理帶來(lái)麻煩。出于城鄉(xiāng)融合的目的流動(dòng)，是讓農(nóng)民的流動(dòng)成為一種無(wú)后顧之憂的、市場(chǎng)化的和完全理性的位移。

一方面是農(nóng)民的土地、房屋的處置權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)的明確。確權(quán)確地，必須明確農(nóng)村對(duì)土地的交易權(quán)和所有權(quán)，將房屋、宅基地投放到市場(chǎng)進(jìn)行交易，讓農(nóng)民可以用地產(chǎn)來(lái)抵換城市的基本社會(huì)保障福利，讓農(nóng)民“流”得安心，“定”得放心。讓農(nóng)民的的土地、宅基地動(dòng)起來(lái)，成為居民融資獲利的基本手段，保證農(nóng)民在城里安心工作，從內(nèi)心里感受到做城里人的尊嚴(yán)。這就穩(wěn)住了所謂的農(nóng)民工，而讓其借助上市的土地、宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，實(shí)現(xiàn)城市基層社會(huì)治理的有序和穩(wěn)定。

另一方面是在城市一端確權(quán)確地，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保全能，使農(nóng)村市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)成為可能。這就能讓一部分資本、人才進(jìn)入鄉(xiāng)村建設(shè)大地，允許人才定居農(nóng)村，扎根農(nóng)村建設(shè)，讓城市能人帶著資本進(jìn)入村莊社區(qū)，引領(lǐng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)新發(fā)展。

在城鄉(xiāng)融合的目標(biāo)背景下，借助于農(nóng)民土地、宅基地制度的完善，即可實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和市民之間的雙向流動(dòng)甚至轉(zhuǎn)化，讓有益要素在各地自由流動(dòng)，優(yōu)化組合，在社區(qū)平臺(tái)上推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的基層自治新實(shí)踐，構(gòu)建更加多元的社會(huì)治理參與主體，讓基層自治向社區(qū)治理的更大空間轉(zhuǎn)換，建構(gòu)現(xiàn)代基層治理體系

[1]謝立中：《城市居民自治：實(shí)際內(nèi)涵、分析模式與歷史軌跡》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第3期。

[2]徐勇：《村民自治的成長(zhǎng)：行政放權(quán)與社會(huì)發(fā)育——1990年代后期以來(lái)中國(guó)村民自治發(fā)展進(jìn)程的反思》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2005年第3期。

[3]陳衛(wèi)東：《城市社區(qū)自治研究》，華中師范大學(xué)2003年博士論文。

[4]曾寶根：《論公共服務(wù)均等化的立法基礎(chǔ)、模式和內(nèi)容》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。

（責(zé)任編輯 崔光勝）