建設(shè)法治中國(guó)進(jìn)程中地方法治的實(shí)現(xiàn)路徑

○ 吳衛(wèi)東

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）要求，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。“法治中國(guó)”建設(shè)需要從“國(guó)家法治”與“地方法治”兩個(gè)角度共同推進(jìn)[1]。地方法治建設(shè)是建設(shè)法治中國(guó)的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)地方法治是建設(shè)法治中國(guó)的基礎(chǔ)。加快推進(jìn)地方法治建設(shè)進(jìn)程，必須著力提升地方各級(jí)黨組織依法執(zhí)政能力，各級(jí)政府嚴(yán)格依法行政能力，各級(jí)司法機(jī)關(guān)公正司法能力，促進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)全面進(jìn)步，提高全民法律素質(zhì)，將地方的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)納入法治化軌道，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展、穩(wěn)定、繁榮，為建設(shè)法治中國(guó)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、地方法治建設(shè)的著力點(diǎn)：全面融入地方整體發(fā)展戰(zhàn)略

地方整體發(fā)展戰(zhàn)略，是地方政權(quán)機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)家大政方針政策，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際，經(jīng)過(guò)精心設(shè)計(jì)、周密論證和全社會(huì)上上下下廣泛討論，制定的一定時(shí)期，關(guān)涉當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的總目標(biāo)、總?cè)蝿?wù)、總部署的發(fā)展藍(lán)圖。地方法治建設(shè)全面融入地方整體發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮法治建設(shè)在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展的保障和支持作用，有利于增強(qiáng)地方的核心競(jìng)爭(zhēng)力，提高地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量、保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡度、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公平正義具有重要意義。

其一，要加強(qiáng)制度構(gòu)建。法律制度具有規(guī)范性、可預(yù)見性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，正如孟德斯鳩所言：“人類制定的法律是我們行動(dòng)的指導(dǎo)，所以應(yīng)該是戒律，而不是勸說(shuō)。”地方整體發(fā)展戰(zhàn)略，符合地方發(fā)展實(shí)際，順應(yīng)當(dāng)?shù)厝嗣衿诖?，為避免朝令夕改、人走政息以及?zhí)行過(guò)程中作變通、打折扣現(xiàn)象的發(fā)生，有必要通過(guò)法律程序?qū)⑾嚓P(guān)戰(zhàn)略固定下來(lái)，以制度化、法律化保障地方整體發(fā)展戰(zhàn)略地有效實(shí)施，提供持續(xù)的推動(dòng)力。

其二，要規(guī)制行政權(quán)力。地方整體發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施有賴于各級(jí)政府及其職能部門全方位地貫徹執(zhí)行，加快法治建設(shè)，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，推行陽(yáng)光行政、責(zé)任行政、高效行政、服務(wù)行政、清廉行政，規(guī)范政府部門的權(quán)力運(yùn)行，加大對(duì)行政行為的監(jiān)督力度，嚴(yán)格執(zhí)行行政問(wèn)責(zé)制，使法治建設(shè)有效地服務(wù)地方發(fā)展。

其三，要營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)”，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》要求：“必須加快形成企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，著力清除市場(chǎng)壁壘，提高資源配置效率和公平性。”建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，就要善于運(yùn)用法治理念、法治思維、法治方式促進(jìn)地方形成發(fā)展的良好秩序，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入良性化軌道提供法治保證。

二、地方法治建設(shè)的發(fā)力點(diǎn)：法治共同推進(jìn)及一體建設(shè)

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》指出：“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。”這是新一屆中央集體的法治新方略、新要求、新部署。地方法治建設(shè)，要按照這一要求，結(jié)合地方實(shí)際，精心組織、周密部署、全面推進(jìn)。

（一）加強(qiáng)治國(guó)理政的能力建設(shè)

其一，加強(qiáng)依法執(zhí)政能力建設(shè)。提高地方黨委依法執(zhí)政能力，要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，善于使黨的主張通過(guò)法定程序法律化，善于使黨組織推薦的人選成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。推進(jìn)黨委依法決策，強(qiáng)化黨內(nèi)民主，不斷提高依法執(zhí)政能力和水平。發(fā)展社會(huì)主義民主政治，加強(qiáng)對(duì)依法執(zhí)政的監(jiān)督，推動(dòng)治國(guó)理政各項(xiàng)活動(dòng)的進(jìn)步。其二，加強(qiáng)依法行政能力建設(shè)。要按照《決定》要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。嚴(yán)格績(jī)效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致。堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論作為重大決策的必經(jīng)程序。規(guī)范行政執(zhí)法行為，推進(jìn)政府信息公開和政務(wù)公開，積極接受司法監(jiān)督，提高依法行政能力。其三，加強(qiáng)公正司法能力建設(shè)。司法人員要堅(jiān)定理想信念、強(qiáng)化宗旨意識(shí)、端正價(jià)值取向、堅(jiān)持職業(yè)操守，自覺抵御權(quán)力、關(guān)系、人情、利益等各種因素的影響，自省自律、從嚴(yán)治警、公器公用、公器慎用、公器公管，真正做到嚴(yán)格、公正、文明司法。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，建設(shè)公正權(quán)威高效的司法。積極推行陽(yáng)光司法、公正司法、為民司法，積極接受人民監(jiān)督、評(píng)判，取得人民信任、支持，實(shí)現(xiàn)司法的法律效果、政治效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）維護(hù)公平正義

公平正義是人類美好的追求，是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的前提下，著力提高各級(jí)黨委科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平，維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公平正義。堅(jiān)持依法行政，落實(shí)合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、誠(chéng)實(shí)守信、高效便民的基本要求，推動(dòng)和深化分配領(lǐng)域改革，縮小收入分配差距，使社會(huì)利益分配更好地體現(xiàn)勞動(dòng)價(jià)值和社會(huì)公平，努力使人民共享改革發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的成果。司法機(jī)關(guān)應(yīng)以維護(hù)社會(huì)公平正義為己任，履行憲法法律賦予的職責(zé)，將公平正義的理念滲透到司法活動(dòng)之中，實(shí)現(xiàn)程序公正與實(shí)體正義，滿足廣大人民群眾對(duì)司法公正、權(quán)益保障的新期待，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。

（三）促進(jìn)限權(quán)善政

法治的本質(zhì)是限權(quán)治官。加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的規(guī)制，梳理公權(quán)力，界定權(quán)力行使邊界，編制權(quán)力運(yùn)行流程，加強(qiáng)權(quán)力制衡，完善監(jiān)督體系。落實(shí)憲法法律關(guān)于對(duì)公民權(quán)利、自由的規(guī)定，以權(quán)利約束權(quán)力。切實(shí)做到習(xí)近平要求的，“要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問(wèn)責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益”；“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制，不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”。充分發(fā)揮法治建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的保障作用，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)科學(xué)化、規(guī)范化、法治化水平。創(chuàng)新社會(huì)管理，有效推進(jìn)法治惠民工程，關(guān)注民生、服務(wù)民生、改善民生，從群眾關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題出發(fā)，切實(shí)解決人民群眾反映突出的實(shí)際問(wèn)題，維護(hù)公民合法權(quán)利。

三、地方法治建設(shè)的切入點(diǎn)：提高全體社會(huì)成員的法治素養(yǎng)

（一）加強(qiáng)法制宣傳教育

以第六個(gè)五年法制宣傳教育為平臺(tái)，加強(qiáng)法律知識(shí)的普及。通過(guò)拓寬宣傳渠道，創(chuàng)新宣傳形式，增強(qiáng)宣傳效果，用群眾喜聞樂(lè)見的表現(xiàn)形式，增強(qiáng)法制宣傳教育的滲透力。提高黨員干部法治素養(yǎng)，組織黨員干部認(rèn)真學(xué)習(xí)和準(zhǔn)確掌握憲法、法律、法規(guī)和政策規(guī)定，讓知法守法、依法辦事成為行為準(zhǔn)則；提高公民法律素質(zhì)，提升公民通過(guò)法定程序表達(dá)利益訴求、維護(hù)自身合法權(quán)益的能力；提高青少年法治觀念和法律素質(zhì)，抓好中小學(xué)生的法律啟蒙、法律常識(shí)、預(yù)防違法犯罪教育和自我權(quán)利保護(hù)，做好大中專學(xué)生和社會(huì)青少年的法治基礎(chǔ)理論教育和公民意識(shí)教育。

（二）營(yíng)造全社會(huì)奉法守法的良好氛圍

法律的生命力在于實(shí)施。落實(shí)黨的十八大提出的“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”法制建設(shè)新的十六字方針，要在全社會(huì)樹立法律至上的觀念，養(yǎng)成自覺守法、辦事依法、遇事找法的行為習(xí)慣，在全社會(huì)營(yíng)造“以崇尚法治為榮、以踐踏法治為恥”的良好氛圍。

（三）推進(jìn)社會(huì)發(fā)展和管理法治化進(jìn)程

《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法制宣傳教育的第六個(gè)五年規(guī)劃》要求開展法治城市和法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動(dòng)。以創(chuàng)建活動(dòng)為主導(dǎo)，完善社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，建立健全有效預(yù)防、減少和消除社會(huì)矛盾的體制機(jī)制，妥善處理不同利益群體關(guān)系，提高各地依法管理、依法辦事的能力和水平。加快推進(jìn)社會(huì)管理法治進(jìn)程，圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，提升社會(huì)管理的法治化水平。

四、地方法治建設(shè)的突破點(diǎn)：提升法治軟實(shí)力

（一）樹立法治信仰，增強(qiáng)法治信心

法律必須被信仰，否則它形同虛設(shè)[2]。法治的信心來(lái)源于對(duì)法治的信仰、尊重和服從。中國(guó)當(dāng)前部分百姓對(duì)法律缺乏信心。根據(jù)前幾年的一項(xiàng)調(diào)查，當(dāng)問(wèn)及自己的權(quán)益受到傷害如何應(yīng)對(duì)時(shí)，只有大約20%的中國(guó)受訪者回答說(shuō)要訴諸法律[3]。“通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的體制、機(jī)制和制度的改革，真正將法治確立為我們治國(guó)理政的基本目標(biāo)和方式，并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)國(guó)民的法治教育和法律文化灌輸，才能使我們的國(guó)民逐步在其內(nèi)心深處建立起對(duì)法治的信仰”[4]。樹立法治信仰，要牢固樹立法律至上的理念，落實(shí)法律面前人人平等的原則，切實(shí)做到權(quán)在法下、官在法下，消除干部中的人治現(xiàn)象、社會(huì)中輕視和無(wú)視法治的現(xiàn)象，防止以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象的發(fā)生，在全社會(huì)樹立法治信仰和法治的權(quán)威，增強(qiáng)推進(jìn)法治建設(shè)的信心和決心。

（二）倡導(dǎo)法治文化，提供法治動(dòng)力

法治文化是法治的“靈魂”，是法治社會(huì)的重要精神支柱和內(nèi)在動(dòng)力，包括人們的法律意識(shí)、法治觀念、法治思想、法律價(jià)值取向等。“具體而言，法治文化應(yīng)該包含民主、人權(quán)、平等、自由、正義、公平等價(jià)值在內(nèi)的人類優(yōu)秀法律文化類型”[5]。缺少法治文化的積淀，法治建設(shè)就缺乏足夠深厚的社會(huì)基礎(chǔ)。加大法治文化的宣傳，將法治文化理念傳播到社區(qū)、鄉(xiāng)村、機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校，深入人心。要搭建公眾參與法治實(shí)踐的平臺(tái)，激發(fā)公眾的法治熱情?！皡⑴c意識(shí)是實(shí)踐所鍛煉出來(lái)的，而非教育灌輸出來(lái)的”[6]。要落實(shí)《決定》要求的“廣泛實(shí)行人民陪審員、人民監(jiān)督員制度”，讓更多的公民參與司法活動(dòng)、法律監(jiān)督活動(dòng)、基層民主活動(dòng)等具體生動(dòng)的法治實(shí)踐，深化對(duì)法治文化的理解，為法治建設(shè)提供動(dòng)力。

（三）運(yùn)用法治思維，提升法治能力

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。這是我們黨第一次把法治思維和法治方式寫入行動(dòng)指南。法治思維是以合法性為判斷起點(diǎn)和以公平正義為判斷重點(diǎn)的一種邏輯推理方式。十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)的就是要把領(lǐng)導(dǎo)干部已習(xí)慣的行政思維、領(lǐng)導(dǎo)思維、管理思維轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ嗡季S。領(lǐng)導(dǎo)干部要成為學(xué)法、知法、守法、用法的典范。學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維和運(yùn)用法治方式應(yīng)成為領(lǐng)導(dǎo)干部“依法執(zhí)政”和管理社會(huì)的基本功[7]。要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的培訓(xùn)，樹立起依法治國(guó)、公平正義、執(zhí)政為民、權(quán)力制約等理念，恪守決策和行為的目的合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、程序合法的規(guī)范。

五、地方法治建設(shè)的根本點(diǎn)：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好各項(xiàng)工作的根本保證。法治建設(shè)要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，將法治建設(shè)各項(xiàng)工作置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，法治建設(shè)才能堅(jiān)持正確的政治方向、政治立場(chǎng)、政治觀點(diǎn)，才能更好地貫徹黨的路線方針政策，鞏固黨的執(zhí)政地位。面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的各種矛盾和問(wèn)題，只有發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略和依法執(zhí)政基本方式，地方法治建設(shè)才能服務(wù)地方發(fā)展大局，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)廣大人民群眾的合法權(quán)益。

（二）加強(qiáng)黨的政治、組織、思想領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。政治領(lǐng)導(dǎo)是統(tǒng)帥和靈魂，因此，要牢固樹立黨的領(lǐng)導(dǎo)的觀念，用中國(guó)特色社會(huì)主義理論指導(dǎo)法治建設(shè)工作。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，真正把黨性觀念強(qiáng)、法治素養(yǎng)高、具有大局意識(shí)、能為黨分憂、為人民信賴、德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才選拔到國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要崗位上來(lái)，為地方法治建設(shè)提供人才保障。加強(qiáng)黨的各級(jí)組織建設(shè)，保持黨的凝聚力、增強(qiáng)黨的戰(zhàn)斗力，充分發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和廣大黨員的先鋒模范作用，為地方法治建設(shè)提供組織保障。

（三）地方黨委要帶頭守法

黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨又領(lǐng)導(dǎo)人民遵守、執(zhí)行憲法法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！暗胤近h委是地方法治建設(shè)的直接政治動(dòng)力源”[8]。要按照依法執(zhí)政的要求，把地方黨委的執(zhí)政活動(dòng)納入法治軌道，通過(guò)法定程序把地方黨委的重大決策制度化。地方各級(jí)黨委和領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政活動(dòng)必須在憲法和法律范圍內(nèi)進(jìn)行，不允許有超越憲法和法律之上的特權(quán)，真正做到依法執(zhí)政。

[1]莫紀(jì)宏：《“法治中國(guó)”建設(shè)的劃時(shí)代意義》http://legal.people.com.cn/n/2013/1127/c188502-23665960.html，2013年 11月 27日。

[2][美]伯爾曼著，梁治平譯：《法律與宗教》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第3頁(yè)。

[3]華世平：《習(xí)近平時(shí)代法治將占有突出地位》，《人民論壇》（上）2013年第5期。

[4]姜明安：《如何讓法治成為國(guó)民的信仰》，《人民論壇》（下）2013年第6期。

[5]鄒煥聰：《法治文化視角下官民矛盾的預(yù)防化解之道》，《求實(shí)》2013年第8期。

[6]周葉中、李炳輝：《憲法政治：中國(guó)政治發(fā)展的必由之路》，中國(guó)法制出版社2012年版，第160頁(yè)。

[7]徐顯明：《從“法律體系”到“法治體系”》http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/14/c_113689922.htm，2013年11月27日。

[8]徐邦友：《地方法治建設(shè)是國(guó)家法治化的有效路徑》，《中國(guó)黨政干部論壇》2009年第8期。

（責(zé)任編輯 張 婭）